Конституционно-правовое регулирование

В юридической литературе обращается внимание на три возможных варианта употребления этого слова: 1) документ, удостоверяющий полномочия какого-либо лица; 2) вакантное место, занимаемое, как правило, посредством избрания; 3) одна из характеристик статуса депутата парламента¹. Представляется, что сложилась традиция еще одного варианта понимания данного термина. Речь идет об употреблении слова «мандат» в качестве синонима слова «статус» депутата.

Появление правовой конструкции полусвободного мандата обусловлено распространением в постсоветской России на уровне субъектов федерации и местного самоуправления практики применения института отзыва депутатов или их отчетности без нормативного признания наказов избирателей. Термин «полусвободный мандат» был предложен судьей Конституционного Суда РФ В.Н. Витруком в особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. Судья следующим образом обосновал свою позицию: «Мандат депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за их невыполнение. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата»². Следовательно, полусвободный мандат представляет собой новую юридическую конструкцию взаимоотношений депутата с избирателями, предусматривающую ответственность депутата перед избирателями за выполнение своих должностных обязанностей.

Свободный мандат был призван освободить депутатов и выборных должностных лиц от узких интересов отдельных категорий граждан в пользу общих государственных либо территориальных задач. Но свободный мандат показывает и свою оборотную сторону – реальный отрыв выборных от избирателей. Поскольку в формировании представительных учреждений активно участвует капитал, поддерживая избрание тех лиц, которые будут защищать его материальные интересы, то очевидно: вопрос о свободном либо об императивном мандате может стать вопросом политической борьбы.

Оптимальность характера депутатского мандата зависит от политической обстановки, экономики, традиций, культуры и других факторов, поэтому каждое государство должно самостоятельно определить концепцию взаимоотношений депутата и избирателей. В то же время существует тенденция к укреплению позиций свободного депутатского мандата. Конституция РФ 1993 г. ознаменовала возвращение России к традиционным идеалам и ценностям представительной демократии, к парламентаризму. Она учредила постоянно действующий профессиональный представительный и законодательный орган страны – Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94 и ч. 1 ст. 95). Однако изменение статуса российского парламента порождает некоторую неопределенность в правовом статусе парламентариев. В том числе, остается открытым вопрос о характере мандата депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 8 мая 1994 г. (в ред. 30 июля 2006 г.) № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»³ (далее – Федеральный закон «О статусе») не содержат прямого указания на императивность или свободу депутатского мандата. Этот пробел попытался устранить Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9-П, исходя из особого положения парламента, его функций как законодательного и представительного органа, необходимости обеспечения его самостоятельности в системе разделения властей, сделал вывод о свободном характере депутатского мандата на федеральном уровне, позволив депутатам Государственной Думы при осуществлении своих полномочий следовать лишь Конституции РФ и своей совести⁴.

Ранее судьи Конституционного Суда РФ Т.Т. Морщакова, М.В. Баглай и А.Л. Кононов в особых мнениях к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П указали на принципиальность умолчания в Конституции РФ о возможности отзыва депутата, которую можно трактовать лишь как запрет императивного мандата. Иное, по мнению судей, противоречит основам конституционного строя России (представительной демократии) и толкованию действующей Конституции⁵. Разработчики Конституции РФ 1993 г. также подразумевали под отсутствием прямого упоминания в проекте Основного закона России признание свободного мандата депутата. Свободный мандат депутата Государственной Думы признают и большинство ученых. Такой вывод делается на основании толкования Конституции РФ, а также на основе того, что нормы Федерального закона «О статусе», содержащие обязанности депутата поддерживать связь с избирателями, информировать их о своей деятельности, вести прием и рассматривать обращения граждан, не снабжены какими-либо санкциями за их нарушение. Это позволяет депутату Государственной Думы действовать свободно. Вместе с тем проблему определения мандата депутата Государственной Думы нельзя признать разрешенной. В Федеральный закон «О статусе» была включена обязанность всех депутатов, избранных в составе федерального списка кандидатов, войти в состав соответствующей фракции. За неисполнение этой обязанности и выход по личному заявлению из состава фракции депутат впредь будет лишаться мандата⁶.

Несмотря на неоднозначную политическую оценку проведенной реформы, очевидно преобразование свободного мандата депутата Государственной Думы в партийный императивный мандат. Это можно проследить при анализе элементов депутатского мандата.

1. Депутат, формально оставаясь представителем всего народа, фактически становится представителем интересов политической партии, от которой он избран. Согласно ст. 2 Федерального закона «О статусе», депутатом Государственной Думы является «избранный в соответствии с федеральным законом о выборах… представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе… законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом».

Депутат избирается не всем народом (по причине абсентеизма и ввиду разбивки федерального списка кандидатов на региональные группы). Однако он призван защищать в представительном органе интересы всего народа⁷. Иными словами, в первых статьях Закона подчеркивается необходимость представительства в Государственной Думе именно национальных, общенародных интересов. На этих же позициях стоит и Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П орган конституционного контроля РФ особо подчеркнул, что «граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте… Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы… то есть представителем народа в смысле ст. 3 Конституции РФ»⁸.

Нормативное закрепление обязанности депутата Государственной Думы работать с избирателями (особенно при отсутствии ответственности за неисполнение этой обязанности) нельзя рассматривать как признание депутата представителем избирательного округа или какого-либо субъекта РФ. Эта обязанность отводит депутату в большей мере информационную роль, позволяет предотвратить излишний отрыв депутата от населения. Она не подразумевает принуждение депутата осуществлять свою деятельность, в том числе голосовать, исходя лишь из интересов региона. И, хотя содержание ст. 8 Федерального закона «О статусе» в старой и новой редакциях принципиально не различается, ст. 2 данного Закона продолжает указывать на необходимость отстаивания депутатом Государственной Думы народных интересов.

2. Депутат не связан наказами избирателей. Действующее законодательство не предусматривает институт наказов избирателей, т.е. обязательных для депутата общественно значимых поручений, принятых в особом порядке, за неисполнение которых депутат несет ответственность в виде отзыва. Это свидетельствует о легальной поддержке идеи общенационального мандата депутатов Государственной Думы, выработанной при принятии Конституции РФ и запрещающей рассматривать депутата как «выбивателя» чего бы то ни было. Однако Федеральный закон «О статусе» в качестве одной из форм работы депутата называет работу с избирателями (ст. 7), которая включает в себя обязанность рассмотрения обращений избирателей, ведения приема граждан, внесения предложений в органы государственной власти, местного самоуправления и общественные организации (ст. 8). Статья 75 Регламента Государственной Думы также указывает на обязанность депутата отвечать на письма избирателей, изучать поступающие от них предложения и жалобы, вести их прием в округе или в приемной Думы. Наказы принимаются исключительно на собраниях граждан, подлежат утверждению представительным органом, могут иметь только публичный характер. В то же время обращения граждан способны заменить собой наказы в социальном смысле, сохраняя лишь достоинства последних. Они дают депутату представление о нуждах населения, способствуют поддержанию связи с избирателями. При этом они, в отличие от наказов, не обязывают депутата делать то, что входит не в его компетенцию, а в компетенцию парламента в целом, не сковывают самостоятельность депутата. Особую важность в этой связи приобретает нормативная основа работы депутата с обращениями граждан. 2 мая 2006 г. был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», распространяющий свое действие и на депутатов Государственной Думы¹. Закон разграничил понятия «предложение», «заявление» и «жалоба», определил процедуру рассмотрения обращений граждан. Все поступающие к депутату письменные обращения должны регистрироваться, а на устные обращения заводятся карточки личного приема. Это позволяет не оставлять без внимания ни одно обращение и контролировать реагирование на него.

Также положительно следует оценивать ст. 16 Закона, закрепляющую возможность гражданина по решению суда возмещать убытки и компенсировать моральный вред, причиненные незаконными действиями (бездействием) депутата при рассмотрении обращения. К сожалению, это единственная норма, предусматривающая ответственность депутата за неисполнение обязанности принимать обращения граждан. Однако даже в этом случае о прямой ответственности депутата говорить не приходится, так как, согласно ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, вред, причиненный гражданину незаконными действиями должностных лиц государства, должен быть возмещен за счет средств казны⁹.

Очевидно, что новое законодательство стремится приблизить избирательные программы партий к наказам избирателей. Однако для депутата, вследствие введения жесткой партийной дисциплины, все же обязательны не программы партии, а указания партийных лидеров, поскольку законодательство не предусматривает механизмов, гарантирующих отсутствие внесения корректировок в предвыборную программу. Поэтому продолжает существовать опасность обмана избирателей. Изменения, внесенные в законодательство о статусе депутата Государственной Думы, не позволяют депутату действовать свободно, руководствуясь лишь Конституцией и своей совестью. Теперь он вынужден ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании.

Итак, российское законодательство не предусматривает института наказов избирателей, хотя в нем (законодательстве) существует обязанность депутатов Госдумы поддерживать связь с избирателями посредством рассмотрения обращений избирателей, ведения приема граждан. Совершенствование системы рассмотрения обращений граждан следует связывать с развитием взаимоотношений депутатов и избирателей. Обращения граждан в общесоциальном смысле могут заменить собой наказы избирателей, поскольку позволяют депутату получать представление об общественных интересах. Желательно развивать общение граждан с депутатами посредством электронных средств связи, закрепить санкции для депутатов, не исполняющих обязанности рассматривать обращения избирателей.

3. Отсутствие обязанности депутата отчитываться перед избирателями при фактической подконтрольности фракции. Федеральный закон «О статусе» в действующей и новой редакциях непосредственно не предусматривает института отчетности депутата перед избирателями. Тем не менее в обеих редакциях указывается на обязанность депутата Государственной Думы информировать избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Одновременно ст. 9 Федерального закона от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ» предусматривает, что государственные региональные СМИ должны по просьбе депутата (работающего в их избирательном округе) предоставлять ему возможность выступать один раз в два месяца по телеканалу и один раз в месяц по радиоканалу¹⁰. Более того, следует поддержать позицию ученых, отстаивающих необходимость возродить институт отчетности в российском законодательстве¹¹. Необходимо установить обязательную периодичность отчетов и санкции перед парламентом для депутатов, не исполняющих обязанность отчитываться перед избирателями.

При этом с учетом развитых современных информационных систем и недопустимости злоупотребления личным временем избирателей можно разрешить считать отчетом не только выступление на собрании избирателей, как в советский период, но и публикацию в газете или выступление по телевидению. Отчет не превратит депутатский мандат в императивный, но укрепит взаимоотношения депутата и избирателей. После изменения избирательного законодательства и законодательства о статусе депутата отчетность поможет компенсировать тот отрыв депутата от избирателей, который произойдет в связи с отказом от мажоритарной избирательной системы². Депутата, входившего в качестве кандидата в региональную группу кандидатов, нужно обязать отчитываться перед избирателями территории, которой соответствовала эта региональная группа. А депутата, входившего в общефедеральную часть списка, – перед избирателями территории, не охваченной региональными группами, или, по решению фракции, перед избирателями иной территории. Информированию избирателей о работе депутатов способствуют встречи депутатов с избирателями, деятельность СМИ и возможность личного посещения избирателями заседаний Госдумы.

4. Запрет отзыва депутата избирателями при возможном лишении мандата за отступление от партийной дисциплины. Ни Конституция РФ, ни Федеральный закон «О статусе» не предусматривают отзыва избирателями депутата Государственной Думы. Однако дискуссии о его целесообразности не утрачивают актуальности. По проводившимся до принятия Конституции РФ социологическим опросам было видно, что значительное число граждан высказываются за существование этого института.

Отрицательные черты отзыва заключаются в широких возможностях манипулирования общественным мнением, «призрачности» оснований отзыва, дезорганизации работы представительного органа, дороговизна. Однако, несмотря на многочисленные предложения о закреплении института отзыва депутата Государственной Думы избирателями, законодательство не предусматривает такую возможность. Это следует оценивать положительно. Реформа законодательства о статусе депутата установила возможность лишения мандата депутата за отступление от партийной дисциплины, создав фракциям обширные возможности для манипулирования волей народных избранников. Изменения законодательства сказываются на характере взаимоотношений депутата с избирателями. С одной стороны, депутат не сможет действовать полностью свободно, руководствуясь лишь Конституцией и своей совестью. Он вынужден ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании. С другой стороны, нет и столь жесткой зависимости депутата от избирателей, которая существует при императивном депутатском мандате. Несмотря на то что сохраняется обязанность поддерживать связь с избирателями, депутат не будет принимать наказы избирателей, может не отчитываться перед ними. Не допускается и процедура отзыва депутата непосредственно избирателями. Таким образом, в результате предлагаемых законодателем изменений мандат депутата Государственной Думы нельзя отнести ни к свободному, ни к императивному.

Отзыв является инструментом контроля над депутатской деятельностью, воздействия на народного представителя. Но не только. Отзыв представляет собой форму ответственности депутата за невыполнение либо ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Как отмечается в Постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 г. «О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутата, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации», «требования к количеству граждан, принявших участие в голосовании, для признания отзыва состоявшимся, порядок установления итогов голосования по отзыву не адекватны условиям выборов, слабо защищают интересы большинства избирателей, участвовавших в выборах депутата, выборного должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления»¹².

Взаимоотношения между депутатом и избирателями должны строиться на основе общей политико-правовой позиции, а не на юридической зависимости депутата от партии. Депутат должен иметь возможность выйти из партии, не утратив свой мандат, если считает, что она перестала выражать волю избирателей должным образом. Поэтому для депутатов Государственной Думы должен существовать свободный мандат.

Таким образом, анализ норм Конституции РФ и важнейших избирательных законов (от 8 мая 1994 г., в ред. федерального закона от 5 июля 1999 г., и от 19 сентября 1997 г.) не позволяет сделать вывод об императивном характере мандата депутатов палат Федерального Собрания. Напротив, определение в ст. 24 Конституции РФ Федерального Собрания как парламента, закрепление в ст. 94 принципа парламентаризма и отсутствие в федеральных правовых актах институтов, составляющих содержание императивного мандата означает, что мандат депутата является свободным, причем ни избиратели, ни избирательные объединения не вправе определять позиции депутата в парламенте. Большое значение имеют и следующие конституционные нормы. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Часть 2 ст. 11 Конституции РФ закрепляет, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В соответствии с указанными положениями именно парламент России, а не отдельные парламентарии, уполномочен Конституцией осуществлять функции государственной власти. Таким образом, целью избрания депутата является представительство народа в парламенте; вне его каждый депутат выступает как член одной из его палат, но не как носитель власти.

С момента формирования Государственной Думы пятого созыва (декабрь 2007 г.) мандат депутата Государственной Думы приобретет черты партийного императивного мандата. Этому способствует введение нормы о лишении депутата статуса, если он изменит свою партийную принадлежность, не войдет в состав партийной фракции, прекратит по личному заявлению членство в партийной фракции. Усиливает зависимость депутата от партии и переход к формированию нижней палаты российского парламента исключительно по избирательной системе пропорционального представительства, признание политических партий единственным субъектом, правомочным выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы, повышение требований к политическим партиям. Указанные новеллы создают условия для превалирования интересов политической партии над интересами избирателей в деятельности депутата.

В субъектах Российской Федерации, при всем многообразии подходов к правовому регулированию взаимоотношений депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти с избирателями, наибольшее распространение до 2006 г. имела модель так называемого полусвободного (смешанного) мандата. Этот вид мандата противоречив. В частности, речь идет о подмене инстанций ответственности за нарушение депутатом законодательства. Полусвободный мандат допускает отзыв депутата за совершение правонарушения. Однако вопросы правоприменения не находятся в сфере ведения избирателей. Кроме того, сохранение должности депутата-правонарушителя в случае неудачного осуществления процедуры отзыва подрывает принцип правового государства. Конструкция полусвободного мандата также приняла в наследство от советской практики проблему дачи наказов, разрешение которых не входит в компетенцию депутата.