Краткий обзор сессии Вспомогательных органов ркик ООН в Бонне, 3-14 июня 2013 г

Собственно переговоры в СРГ ДП еще не начинались. Эту деятельность можно бы было назвать «мозговым штурмом» перед началом переговоров, если бы не одно обстоятельство. Ни ранее в Дохе, ни сейчас в Бонне страны ни на шаг не продвинулись в деле достижения консенсуса. По-прежнему, развитые страны твердо придерживаются идее выработки соглашения единого для всех стран (вероятно, кроме имеющих в ООН статус наименее развитых). По-прежнему, развивающиеся страны хотели бы сохранить деление стран и сохранить для себя принятие не только более слабых, но и менее юридически обязательных целей по выбросам парниковых газов. Это особенно проявилось в выступлениях так называемой «группы единого мнения» (Like Minded Group – более 40 развивающихся стран, включая Китай и Индию), выражавшей немало сомнений и критиковавшей развитые страны за перекладывание «груза» на плечи развивающихся стран.

Фактически в Бонне лишь продолжились риторические диспуты о том, как надо понимать принцип равной, но дифференцированной ответственности стран; как надо трактовать для нового соглашения деление стран на развитые и развивающиеся и т.п. Другой риторический вопрос - как совместить подход «сверху-вниз» (установление общей глобальной цели и ее распределение между странами) и «снизу – вверх», когда страны дают свои предложения, которые подлежат общей оценке (pledge and review). Из выступлений стран уже фактически понятно, что ни одна крупная страна не готова к «внешнему» вычислению ее обязательств (и по выбросам и по финансированию), как бы честным и справедливым оно не было. Это означает, что, как и ранее в Киотском протоколе, подход «сверху-вниз» и какие-либо расчетные формулы, разделяющие груз между странами работать не будут.

Ни было внесено никакой ясности и в юридический статус нового соглашения (будет ли оно подлежащим ратификации или нет). Будет ли это протокол РКИК или рамочное решение РКИК в виде политического текста - договора о намерениях, объединяющего отдельные решения, принимаемые Конференцией сторон РКИК ООН?. В значительной мере вопрос о статусе это вопрос об участии США, Конгресс которых еще много лет будет не готов ратифицировать какое-либо международное соглашение со словами «изменение климата». Создавать соглашение, заведомо не приемлемое для США, подход мало конструктивный и ведущий к конфликту крупнейшей экономики мира с другими странами. Как не раз подчеркивала делегация России, новый подход без участия двух крупнейших стран – Китая и США не имеет смысла. Поэтому в Бонне на уровне экспертов все более укреплялось мнение о соглашении в виде рамочного решения РКИК ООН. Неофициально обсуждаются и весьма экзотические идеи, например, об участии США, а возможно и ряда других стран, не на уровне страны (non-Party participation), что вряд ли можно расценить как реально осуществимое в практике ООН.

На более близком к практике уровне в Бонне обсуждался вопрос об организационной структуре будущих переговоров. В СРГ ДП есть два рабочих направления. Учитывая, что основное внимание политиков сейчас приковано к новому соглашению, есть риск «потерять» второе направление, где страны должны заявить о своих целях по выбросам на 2020 год. Понятно, что все крупные страны такие цели уже объявили и маловероятен их существенный пересмотр в ближайшие годы, однако подвижки возможны и преуменьшать значение данного направления было бы преждевременно. Тем более что в Бонне все более четко проявляется желание многих стран работать в СРГ ДП по адаптации, что может повысить значимость направления по деятельности до 2020 года.

В частности, группа африканских стран призывает на уровне РКИК ООН рассмотреть, что для адаптации означают сценарии глобального антропогенного роста температуры (1,5°C, 2°C, 3-4°C) и, исходя из полученных результатов, планировать работу. Момент для этого выбран подходящий, так как ученые из Potsdam Institute for Climate Impact Research and Climate Analytics (Германия) по заказу Всемирного банка только что закончили такие расчеты и подготовили самый полный на сегодняшний момент обзор вероятного ущерба для трех регионов мира – Африки южнее Сахары, Юго-Восточной Азии, Южной Азии².

Есть мнение и о необходимости установления глобальной цели по адаптации. Ее возможные формулировки пока расплывчаты, но один из наиболее практичных подходов основывается на финансовых затратах. Фактически это шаг к нащупыванию оптимального баланса между глобальными расходами X триллионов долларов на снижение выбросов или Y триллионов на адаптацию. По мнению экспертов это крайне сложная задача, которая займет многие годы. Кроме того, очень важно сопоставление X и Y на национальном уровне, хотя бы для самых крупных, а также самых богатых стран мира. Только имея такие данные эти страны могут принимать решения о выборе из двух зол меньшего.

Данная идея нашла отражение в решении СРГ ДП о подготовке двух технических докладов (Technical Papers) о «цене» вопроса: одного по снижению выбросов и другого по адаптации. Возражения некоторых стран, в частности, США о дублировании адаптационного доклада с почти готовым Пятым оценочным докладом Межправительственной группы экспертов по изменению климата (5AR IPCC) не были приняты, так как на деле дублирования нет. 5AR IPCC по сути дела является научным обзором, где принимаются во внимание только научные работы, опубликованные в рецензируемой научной печати. В силу разных обстоятельств это приводит к игнорированию ряда национальных источников данных, публикуемых на национальных языках в виде изданий, не проходящих рецензии, принятые в международных научных журналах³. Technical Paper будет включать результаты национальных оценок и расчетов стран, не взирая на наличия их публикации в признаваемой IPCC научной печати.

Пока же в Бонне звучали предложения развивающихся стран о включении в работу СРГ ДП разработки механизма компенсации (страхования) убытков и ущерба (Loss and Damage), который должен работать и до 2020 г. и стать частью нового соглашения. Вопрос очень непростой. С одной стороны, это путь к массовому вовлечению частного страхового капитала, а без частного капитала сложно представить себе поток климатических финансов, достигающий 100 миллиардов долларов в год, как это планируется в решениях РКИК по Дурбанской платформе. С другой стороны, роль РКИК ООН здесь, возможно, вторична, ведь законы об обязательности и условиях «климатического страхования» могут приниматься на национальном уровне, а страховые компании могут работать на коммерческой основе. Скорее всего, в РКИК ООН предстоит многолетняя работы над данной идеей, которая будет обсуждаться в разных вспомогательных органах и на разных уровнях, от семинаров до пленарных заседаний Конференций сторон. Ожидается, что вопросы убытков и ущерба будут в разных органах и на разных уровнях активно обсуждаться на следующей Конференции сторон в Варшаве в ноябре 2013 г.

Гораздо более продуктивно прошла в Бонне работа во Вспомогательном органе по научно-техническим аспектам (ВОКНТА, SABSTA). Там почти полностью подготовлены документы по прекращению сведения лесов в развивающихся странах (REDD+), которые должны быть приняты Конференцией сторон в Варшаве (там же ожидается принятие специальной Рабочей программы по вопросам финансирования REDD+). В подготовленных в Бонне документах согласованы все вопросы вычисления «базовой линии» (определения того, что бы было без проектов REDD+ - линии отсчета достигнутого эффекта, который и предполагается финансировать). Почти согласованы вопросы измерения, отчетности и верификации результатов. Гораздо слабее проработаны вопросы сопряженных социальных и экологических выгод, то есть того, как их наличие должно оцениваться при выборе и финансировании проектов.

Собственно роль РКИК в механизме REDD+ в основном сводится к разработке правил учета и отчетности. Как только они будут приняты развитые страны и финансовые организации будут готовы приступить к финансированию проектов. Пока нет правил у них нет уверенности, что их деятельность будет полностью засчитана как климатическое финансирование в рамках ОПР (Официальная помощь развитию в рамках ООН, Official Development Assistance).

Прогресс по REDD+ в Бонне сопровождался заявлениями ряда развитых стран (Франция, Норвегия, Германия и др.) о выделении средств на проекты REDD+ в рамках двусторонних партнерских отношений. Поступало немало информации о готовности тех или иных фондов к финансированию REDD+⁴. Тем не менее, по мнению многих экспертов и резкое увеличение данного потока средств (в том числе и через Зеленый климатический фонд) надо ожидать в 2014 г. на Конференции сторон РКИК в Южной Америке. В любом случае, ключевыми словами здесь являются «двусторонние партнерские отношения». РКИК лишь вырабатывает правила, а далее все зависит от того, как та или иная развивающаяся страна организует партнерство со страной-донором или фондом.

Также успешно прошли переговоры по следующему периоду так называемой Найробийской программы помощи наименее развитым странам в адаптации к изменениям климата. В Варшаве на основании подготовленных в Бонне документов должно быть принято решение о следующем периоде данной работы (страны должны одобрить мандат данной программы на следующие годы).

В целом успешно в ВОКНТА прошла работа и по гораздо менее проработанным вопросам различных подходов и механизмов снижения выбросов – рыночных и нерыночных. По подходам (Various Approach) дискуссии в основном шли о соотношении централизованного и нецентрализованного руководства различными национальными и региональными схемами снижения выбросов, то есть о роли в них РКИК. По нерыночным и рыночным механизмам (Non Market, New Market Mechanisms) обсуждались правила зачета данных действий, как части выполнения обязательств стран в РКИК. Слово «зачет» здесь ключевое. Действия одних стран по помощи в снижении выбросов в других странах могут засчитываться как деятельность страны-донора. Причем засчитываться и как выполнение обязательств по климатическому финансированию развивающихся стран (как часть ОПР), так и как выполнение обязательств страны-донора по снижению выбросов. Связанные с этим правила и стандарты, порядок их утверждения или принятия в РКИК собственно и являются объектом переговоров. Прогресс в достижении компромисса по стандартам и правилам в Бонне был неплохой, хотя и остаются жесткие противники любых рыночных подходов, например, Боливия.

Во многом данные переговоры сейчас ориентированы на «зачет» деятельности по японскому Joint Carbon Mechanism (JCM, старое название BOSM) – двустороннему аналогу МЧР, который находится в пилотной фазе развития. Уже начаты проекты в нескольких странах, а общее число стран участников может достичь нескольких десятков.

В качестве смежного с подходами и механизмами вида деятельности можно отметить проходивший в рамках сессии в Бонне форум по «ответным мерам» (Response Measures). Имеется в виду обсуждение того, как действия одних стран по снижению выбросов могут негативно повлиять на экономику развивающихся стран. Пока данный вопрос находится на уровне общего обсуждения.

Работа Вспомогательного органа по осуществлению (ВОО, SBI) в Бонне так и не началась. Страны не сумели согласовать повестку дня. «Камнем преткновения» явилось предложение России, Беларуси и Украины включить в повестку дня пункт о рассмотрении правил процедуры (как в РКИК ООН принимать решения, что такое консенсус, как голосовать и т.п.). Соответствующие предложения были заранее направлены этими странами в секретариат РКИК, который и включил их в предполагаемую повестку дня сессии ВОО в виде пункта 19. Оказалось, что другие страны совершенно не готовы даже обсуждать вопрос о правилах процедуры. Собственно важность и актуальность данного вопроса признавали все, особенно в свете ожидающегося принятия нового соглашения, но обсуждать не хотели. После более недели дебатов сформировалось «гибридное» предложение включить данный вопрос в п. 17 повестки дня (который фактически являлся пунктом «разное», но почему-то не вносить соответствующего уточнения в заголовок данного пункта), сформировать контактную группу для обсуждения вопросов правил процедуры, плюс к этому председатель ВОО сделает специальное заявление. Однако Россию, Беларусь и Украину такой вариант не устроил. Заметим, что в Бонне речь не шла о пересмотре или хоть каком-то рассмотрении конкретного решения по Киотскому протоколу, принятому в Дохе с вопиющими нарушениями правил работы ООН, речь шла только об обсуждении правил процедуры в широком смысле слова и с прицелом на будущую работу.

Таким образом, в РКИК ООН был создан прецедент, когда за 2 недели работа вспомогательного органа так и не была начата (ранее тоже были «рекорды», но потери 2 недель не было). Отвлекаясь от сути «камня преткновения», то, что случилось - безусловно, плохо. Всегда плохо, когда десятки, а может быть и сотни людей попусту тратят время и деньги. Не был рассмотрен пакет технических решений ВОО, что вынуждает задержать те или иные шаги, в частности в работе Адаптационного фонда. Не начата работа по организации намеченного ранее «пересмотра целей 2013 – 2015» (имеется в виду рассмотрение в 2013 – 2015 гг. того, насколько цели по снижению выбросов адекватны последней научной информации). Не начато планировавшееся рассмотрение в ВОО вопроса об убытках и ущербе (Loss and Damage).

Если же вникнуть в суть «камня преткновения» и понять, насколько он мал (ведь предлагалось не принять решение, а лишь обсуждать, причем лишь на данной сессии в Бонне), то негатив становится еще больше. Если в РКИК страны, секретариат, ООН в широком смысле слова не умеют справляться со столь малыми «камнями преткновения», то как они будут справляться с гораздо более серьезными финансово-экономическими и юридическими вопросами нового соглашения? Хотелось бы думать, что из произошедшего будут сделаны должные выводы, и следующая сессия ВОО в Варшаве будет успешной.

Другие вопросы и решения

Говоря в целом о климатических финансах, как долгосрочных (на 2020 год и далее), так и краткосрочных (на 2013 – 2015 гг.), сессия в Бонне не позволяет сказать что-то новое. Ситуация осталась прежней. Общее мнение развивающихся стран, что они могут сделать очень много, если получат массированное финансирование (причем как можно больше из государственных источников и в виде грантов). Общее мнение развитых стран, что сначала надо изучить все возможности и по максимуму привлечь частное финансирование (государственное финансирование должно использоваться по минимуму, частное финансирование может быть в разных формах, включая льготные кредиты).

Обсуждается и вопрос о распределении будущих средств по видам деятельности. Так как расчетов «цены» адаптации пока мало (см. выше рассуждения о сопоставлении X и Y), то чаще всего встречается мнение о равном выделении средства, по 50% на снижение выбросы и на адаптацию. Скорее всего, в первом случае это должны быть преимущественно частные деньги, а во втором государственные.

Финансы пока не включены в повестку дня СРГ ДП, но они, конечно, «присутствуют» в обоих направлениях работы как центральный вопрос переговоров. На предыдущей сессии СРГ ДП (Бонн, 29 апреля – 3 мая 2013 г.) сопредседатели Рабочей программы по долгосрочному финансированию (Long Term Finance Work Program) провели брифинг. Он показал, что говорится очень много хороших слов, но практического прогресса нет и докладывать Конференции сторон в Варшаве фактически нечего. Вероятно, данные дискуссии надо переносить на уровень министров финансов и выше, то есть вне РКИК ООН.

Фактически во «внешнее» обсуждение - вне РКИК ООН переносится и вопрос о международном морском и авиационном транспорте (как снижении их выбросов, так и использовании механизмов платежей за выбросы для генерации крупных финансовых средств). На данной сессии прошло лишь достаточно общее обсуждение проблемы в формате презентаций международных организаций гражданской авиации и морского транспорта ICAO и IMO (они были проведены в рамках работы SBSTA). Сейчас наибольшее внимание приковано к встрече ICAO, намеченной на сентябрь 2013 г., где могут быть приняты важные решения, а предварительные переговоры уже активно идут. Напомним, что решение ЕС о приостановке платежей для крупных авиакомпании всех стран, летающих в страны ЕС, формально действует лишь до данной сессии ICAO. По мнению многих экспертов ЕС, скорее всего, продлит сроки приостановки платежей, но вряд ли отменит решение, так как, вероятно, решения ICAO будут лишь очередным шагом к созданию соответствующей международной системы.

Во время встречи в Бонне произошло еще одно важное «внешнее» событие. США и Китай, которых затем поддержал ЕС, заявили, что нужны строгие меры по переходу с ГФУ на более современные химические вещества, не имеющие парникового эффекта. ГФУ это вид веществ, не разрушающих озоновый слой, но имеющих парниковый эффект, их выбросы в атмосферу стали сильно расти по мере отказа стран от озоноразрушающих веществ в соответствии с Монреальским протоколом. Стали обсуждаться идеи включения ГФУ в Монреальский протокол, что вряд ли соответствует его мандату документа, защищающего озоновый слой, но не климатическую систему. Заметим, что Монреальский протокол очень «жесткое» соглашение, включающее применение санкций и других мер к его нарушителям.

На уровне экспертов в Бонне стали циркулировать мнения об еще одном «витке» принудительного перехода на новые дорогостоящие вещества (первым витком был отказ от озоноразрушающих веществ), который принесет большие выгоды химическим компаниям - передовикам их производства и владельцам патентам, а также странам, на чьей территории данное массовое производство будет иметь место. Со стороны бизнеса многих стран реакция была крайне негативной и резкой.

Если подходить с точки зрения физики атмосферы, то особое внимание именно к ГФУ не оправдано. Усиление парникового эффекта, вызванное СО₂ или метаном оказывает на климатическую систему ровно такое же действие как и ГФУ. Есть надежная возможность рассчитать на сколько тонна ГФУ хуже тонны СО₂ или других парниковых газов. Таким образом, причин для отдельного регулирования пока не прослеживается, кроме того, ничто не мешает включить ГФУ в национальные системы регулирования или торговли квотами на выбросы СО₂ (предоставить странам самим решать за счет каких газов они в первую очередь будут снижать из суммарное антропогенное воздействие на глобальный парниковый эффект).