Обзор типичных нарушений законодательства, выявленных при проведении юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов по вопросам муниципальной службы

Анализ муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы муниципальной службы в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Законом Волгоградской области от 11 февраля 2008 г. № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области», позволяет выделить следующие наиболее типичные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления при их издании.

1.1. Издание нормативных правовых актов, принятие которых находится в компетенции субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) нормативы формирования расходов на оплату труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих муниципальных образований Волгоградской области на 2014 год установлены постановлением Правительства Волгоградской области от 11 ноября 2013 г. № 613-п «Об установлении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих муниципальных образований Волгоградской области на 2014 год».

К полномочиям органов местного самоуправления в соответствии с пунктом 4 статьи 86 БК РФ относится определение размеров и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений.

В нарушение указанных норм, в некоторых муниципальных образованиях муниципальными нормативными правовыми актами устанавливаются нормативы формирования расходов на оплату труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих.

Кроме того, отдельными муниципальными нормативными правовыми актами об оплате труда устанавливаются предельные размеры должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат к должностным окладам лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих с использованием формулировок «не более», «не выше», «до» т.е. без установления конкретных размеров оплаты труда.

Установление предельных размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат к должностным окладам (вместо установления конкретных размеров и условий оплаты труда, как это предусмотрено п.4 ст.86 БК РФ) фактически является определением нормативов формирования расходов на оплату труда перечисленных лиц.

(Таловское сельское поселение Еланского муниципального района, Краснодонское сельское поселение Иловлинского муниципального района, Приозерное сельское поселение Палласовского муниципального района, Дьяконовское сельское поселение Урюпинского муниципального района, Садовское сельское поселение Быковского муниципального района, Белогорское сельское поселение Кумылженского муниципального района, Приморское сельское поселение Калачевского муниципального района, Воднобуерачное и Петрунинское сельские поселения Камышинского муниципального района, Качалинское сельское поселение Суровикинского муниципального района и др.)
1.2. Издание нормативных правовых актов местной администрации, принятие которых находится в компетенции представительного органа муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее -Закон № 25-ФЗ) и части 2 статьи 4 Закона Волгоградской области от 11 февраля 2008 г. № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области» (далее - Закон № 1626-ОД) представительные органы муниципального образования устанавливают размеры должностных окладов муниципальных служащих, размеры ежемесячных и иных дополнительных выплат, а также порядок их осуществления.

В нарушение указанных норм, в ряде муниципальных образований изданы правовые акты местных администраций, устанавливающие размеры, порядок и условия оплаты труда муниципальных служащих.

(Каменское сельское поселение Городищенского муниципального района, Нижнечирское и Добринское сельские поселения Суровикинского муниципального района, Атамановское сельское поселение Даниловского муниципального района, Дубовское сельское поселение Еланского муниципального района и др.)

В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона № 25-ФЗ должностной оклад муниципального служащего определяется в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы. Должности муниципальной службы согласно части 2 статьи 6 Закона № 25-ФЗ устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации в соответствии со статьей 7 Закона № 25-ФЗ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей.

В частности, согласно разделу 5 Реестра должностей муниципальной службы в Волгоградской области, утвержденного Законом № 1626-ОД старшей группе должностей муниципальной службы соответствуют должности главного и ведущего специалиста местной администрации, младшей – должность специалиста I категории местной администрации.

Таким образом, должностной оклад муниципальному служащему устанавливается в соответствии с замещаемой должностью.

В нарушение указанных норм, в отдельных решениях представительных органов поселений устанавливаются размеры должностных окладов в целом по группам должностей муниципальной службы без указания наименования конкретных должностей.

(Паньшинское сельское поселение Городищенского муниципального района, Приморское сельское поселение Калачевского муниципального района, Шарашенское сельское поселение Алексеевского муниципального района, Дьяконовское сельское поселение Урюпинского муниципального района и др.)

В соответствии со статьями 8, 9 Закона № 25-ФЗ, статьями 2, 9.3 Закона № 1626-ОД должности муниципальной службы классифицированы по группам должностей и для каждой последующей группы должностей предусмотрены более высокие квалификационные требования, чем для предыдущей и, следовательно, предопределена необходимость установления более высоких гарантий муниципальным служащим, замещающим должности, отнесенные к более высокой группе должностей.

В соответствии с Таблицей соответствия классных чинов группам должностей муниципальной службы, утвержденной Законом № 1626-ОД, каждой группе должностей муниципальной службы соответствует определенный классный чин 1, 2, 3 класса, которые присваиваются муниципальным служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью муниципальной службы в пределах группы должностей муниципальной службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности муниципальной службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности муниципальной службы.

Согласно подпункту 3.1 части 1 статьи 4 Закона № 1626-ОД, пункту 4 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальным служащим, утвержденного Законом № 1626-ОД, со дня присвоения муниципальному служащему классного чина ему устанавливается ежемесячная надбавка к должностному окладу за классный чин.

В нарушение указанных норм, некоторыми решениями представительных органов поселений установлены размеры ежемесячной надбавки за классный чин:

- для групп должностей (например, старшая и младшая) и соответствующих им должностей (например главный специалист, ведущий специалист) без указания классных чинов;

- только для одного или двух классов в пределах группы должностей;

- без соблюдения последовательности увеличения размера надбавки за классный чин между группами, от более низкой к более высокой группе должностей муниципальной службы (в том числе, при установлении надбавки в процентах от должностного оклада муниципального служащего).

(Воднобуерачное и Петрунинское сельские поселения Камышинского муниципального района, Садовское сельское поселение Быковского муниципального района, Поклоновское сельское поселение Алексеевского муниципального района, Дьяконовское сельское поселение Урюпинского муниципального района, Алексеевское и Ларинское сельские поселения Алексеевского муниципального района, Новотихоновское и Красноярское сельские поселения Старополтавского муниципального района, Островское сельское поселение Даниловского муниципального района, Краснодонское сельское поселение Иловлинского муниципального района и др.)
4. Издание муниципальных нормативных правовых актов об оплате труда, содержащих коррупциогенные факторы.

В соответствии с частью 2 статьи 22 Закона № 25-ФЗ, частью 2 статьи 4 Закона № 1626-ОД представительные органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих: размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления.

Решениями представительных органов некоторых поселений установлены минимальные и максимальные размеры ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы по группам должностей муниципальной службы с использованием формулировки «от - до». При этом порядок установления и выплаты надбавки, а именно – основания и условия, в зависимости от которых устанавливается (изменяется) ее конкретный размер в отношении муниципального служащего, в правовых актах отсутствует.

Указанная неопределенность представляет собой пробел в правовом регулировании. Согласно подпункту «ж)» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка) является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общего правила.

(Белогорское сельское поселение Кумылженского муниципального района, Приморское сельское поселение Калачевского муниципального района, Краснокоротковское и Бочаровское сельские поселения Новоаннинского муниципального района)
II. Реестры (перечни) должностей муниципальной службы.

Порядок ведения реестра муниципальных служащих.

1.1. Согласно статьям 6 и 7 Закона N 25-ФЗ должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с утверждаемым законом субъекта Российской Федерации реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, который представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы классифицированных по органам местного самоуправления.

Реестр должностей муниципальной службы в Волгоградской области, утвержденный Законом № 1626-ОД (далее – Реестр), представляет собой перечни наименований должностей муниципальной службы в местных администрациях, представительных и контрольно-счетных органах муниципальных образований.

Вместе с тем, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления некоторых поселений утверждаются реестры (перечни) должностей муниципальной службы, в которых не указано, в каких органах местного самоуправления предусмотрены данные должности.

(Ветютневское, Писаревское, Терновское, Большелычакское, Пригородное, Краснолиповское и Арчединское сельские поселения Фроловского муниципального района)
1.2. В соответствии с разделом 5 Реестра, утвержденного Законом № 1626-ОД в органах местного самоуправления сельских поселений Волгоградской области, численность населения которых составляет менее 10 тысяч человек, образование структурных подразделений (управлений, отделов, секторов, служб) не предусмотрено.

Вместе с тем, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления поселений (с соответствующей численностью населения) утверждаются реестры (перечни) должностей муниципальной службы и порядки ведения реестров муниципальных служащих, в которых предусматривается наличие структурных подразделений органов местного самоуправления (в том числе, с правами юридического лица).

(Бахтияровское и Каршевитское сельские поселения Ленинского муниципального района, Ветютневское, Писаревское, Терновское, Большелычакское, Пригородное, Краснолиповское и Арчединское сельские поселения Фроловского муниципального района)
III. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации
1. Нарушение законодательства Российской Федерации при утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации.

1.1. В соответствии с абзацем 1 части 5 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Вместе с тем, некоторыми муниципальными нормативными правовыми актами об утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального района (городского округа) не предусматривается опубликование условий конкурса.

(Чернышковский муниципальный район)

Таким образом, указанной статьёй Закона № 131-ФЗ фактически предусмотрено четное количество членов конкурсной комиссии.

В нарушение указанных норм, при утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации отдельными муниципальными нормативными правовыми актами установлено нечетное количество членов конкурсной комиссии.

(городской округ – город Камышин, Алексеевский муниципальный район)

Начальник отдела регистра муниципальных