Отчет экспертной группы по долгосрочному мониторингу проведения выборов в Милли Меджлис Азербайджанской Республики

Отчет экспертной группы

по долгосрочному мониторингу проведения выборов

в Милли Меджлис Азербайджанской Республики

7 ноября 2010 года

Санкт-Петербург – Баку

3 ноября 2010 г.

Оглавление

Введение ……………………………………………..………………….	2
I. Политическая система Азербайджанской Республики…………………………………………………………….…	4
II. Законодательство о проведении выборов в Милли Меджлис Азербайджанской Республики ………………….……………..………	10
III. Деятельность ЦИК и других институтов электоральной системы Азербайджанской Республики по организации выборов в Милли Меджлис 7 ноября 2010 г. (период с 3 сентября по 3 ноября 2010 г.) …………….………………	24
IV. Освещение предвыборных программ и агитационной деятельности кандидатов в средствах массовой информации …………………………………………………	34
V. О работе экспертов группы наблюдателей от МПА СНГ ……....	37
VI. Международный мониторинг хода подготовки и проведения выборов ………………………………………..……………………..…	39
Заключение ……………………………………………………………..	41

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с законодательством Азербайджанской Республики 7 ноября 2010 г. состоятся очередные выборы в Милли Меджлис – однопалатный парламент Азербайджанской Республики.

По приглашению Председателя Милли Меджлиса Азербайджанской Республики О. Асадова в наблюдении за подготовкой и проведением выборов в Милли Меджлис Азербайджанской Республики принимает участие группа международных наблюдателей от Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств. Группу возглавляет Заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Орлова Светлана Юрьевна. В состав группы входят 27 человек, среди которых депутаты и представители высших законодательных органов власти Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Украины, а также сотрудники Секретариата Совета МПА СНГ.¹

Для обеспечения работы международных наблюдателей от МПА СНГ привлечены эксперты Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств – участников МПА СНГ (МИМРД), а также филиала МИМРД, действующего в столице Азербайджанской Республики городе Баку.

На этапе предварительного мониторинга проведения парламентских выборов эксперты сконцентрировали свои усилия на следующих вопросах:

• 
  Анализ законодательства по проведению выборов в Милли Меджлис Азербайджанской Республики;
  
• 
  Выдвижение кандидатов по одномандатным округам;
  
• 
  Принятие окружными избирательными комиссиями решений о регистрации кандидатов или об обоснованном отказе от регистрации;
  
• 
  Регистрация наблюдателей на выборах;
  
• 
  Работа агитационных групп и их отзывы об организации выборов в Милли Меджлис Азербайджанской Республики
  
• 
  Организационно-информационная деятельность ЦИК Азербайджанской Республики по проведению парламентских выборов 7 ноября 2010 г.
  
• 
  Деятельность иных органов государственной власти по обеспечению проведения выборов в соответствии с Избирательным кодексом Азербайджанской Республики;
  
• 
  Освещение в азербайджанских СМИ агитационной деятельности кандидатов, политических партий и предвыборных блоков.
  
• 
  Споры, возникающие в связи с проведением выборов, и их разрешение (судебное и административное).
  
• 
  Деятельность международных организаций по мониторингу за проведением выборов в Милли Меджлис Азербайджанской Республики.
  

Современная политическая система Азербайджанской Республики сформировалась в результате многолетнего процесса развития основных институтов власти и демократических процессов в обществе. В ее возникновении и совершенствовании играют роль многие факторы. На формирование принципов и практики функционирования политической системы большое влияние оказывают особенности политической культуры азербайджанского народа.²

Структурное формирование политической системы современной Азербайджанской Республики в основных чертах было определено 12 ноября 1995 года принятием на всенародном референдуме новой Конституции страны, а также усовершенствовано посредством внесения поправок в Конституцию Азербайджанской Республики на всенародном референдуме 18 марта 2009 года. В соответствии с Конституцией азербайджанское государство определяется как демократическая, правовая, светская, унитарная республика. В Азербайджанской Республике основным источником суверенитета и государственной власти является народ. Свободное и независимое решение своей судьбы, определение формы управления являются суверенными правами азербайджанского народа. Осуществление государственной власти в политической системе Азербайджана соответствует параметрам республики, основанной на президентской форме управления.

В соответствии с принципом разделения властей в Азербайджанской Республике установлены формируемые и действующие самостоятельно три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Деятельность каждого из этих органов регулируется Конституцией и законодательными актами.

В Азербайджанской Республике органом, осуществляющим законодательную власть, является Милли Меджлис (Национальное Собрание), исполнительную власть - Президент, органом, осуществляющим судебную власть - суды Азербайджанской Республики.

Определенная Конституцией унитарность Азербайджанской Республики имеет свою специфику. Это выражается в том, что находящаяся в ее составе Нахичеванская Автономная Республика является автономным государством, статус которого зафиксирован в Конституции Азербайджана. Законодательную власть в Нахичеванской Республике осуществляет Али Меджлис (Верховное Собрание) Нахичеванской Автономной Республики, исполнительную власть - Кабинет Министров Нахичеванской Автономной Республики, судебную власть - суды Нахичеванской Автономной Республики. В Нахичеванской Автономной Республике высшим должностным лицом является председатель Али Меджлиса (Верховного Собрания).

В Азербайджанской Республике законодательную власть осуществляет Милли Меджлис (Национальное Собрание) Азербайджанской Республики. Парламент, формирующийся путем всенародного голосования, является неотъемлемым институтом демократической государственной структуры страны, представляющим законодательную власть.

Полномочия Парламента Азербайджанской Республики реализуются в двух основных направлениях:

1. 
   Милли Меджлис вырабатывает и утверждает законодательство страны по широкому спектру вопросов национальной безопасности, социально-экономического развития, в бюджетной и иных областях. В рамках утвержденного Милли Меджлисом законодательства, исполнительная власть осуществляет конкретные управленческие функции.
   
2. 
   Милли Меджлис полномочен решать некоторые конкретные вопросы государственного управления. Например, Парламент утверждает и контролирует исполнение государственного бюджета Азербайджанской Республики, назначает референдумы, решает вопрос о доверии Кабинету Министров и др.
   

Милли Меджлис - однопалатный парламент. Депутатами Милли Меджлиса являются 125 депутатов, избранных сроком на пять лет. Выборы депутатов проводятся каждые пять лет в первое воскресенье ноября (предыдущие выборы Милли Меджлиса состоялись 6 ноября 2005 года). Кроме законодательной деятельности Милли Меджлис утверждает государственный бюджет и контролирует его исполнение.

По вопросам, входящим в его полномочия, Милли Меджлис Азербайджанской Республики принимает конституционные и другие законы, а также постановления. В законах и постановлениях Милли Меджлиса не могут предусматриваться конкретные поручения исполнительной власти и судебным органам.

Милли Меджлис дает согласие на назначение Премьер-министра и рассматривает вопрос о доверии Кабинету Министров. В соответствии с представлением Президента он назначает судей Конституционного Суда, Верховного Суда, а также Экономического Суда. Отстранение Президента Азербайджанской Республики от должности на основании представления Конституционного Суда также входит в компетенцию Милли Меджлиса. Парламент решает вопросы утверждения и аннулирования международных договоров и формирования Аудиторской Палаты. Милли Меджлис собирается на сессии два раза в год.

В соответствии с Конституцией единую систему исполнительной власти Азербайджанской Республики формируют органы верховной, центральной и местной исполнительной власти. Эта система охватывает большинство государственных органов и обладает широкими правами. Исполнение законов - основная функция исполнительной власти.

Исполнительная власть в Азербайджанской Республике принадлежит Президенту. Президентом страны может стать гражданин Азербайджанской Республики в возрасте не моложе 35 лет, более 10 лет постоянно проживающий на территории Азербайджанской Республики, имеющий право участвовать на выборах, с высшим образованием, не имеющий двойного гражданства. Президент Азербайджанской Республики избирается сроком на 5 лет на основе всеобщих и прямых выборов. В соответствии с Конституцией Президенту даны широкие полномочия. Он, с согласия Милли Меджлиса, назначает и освобождает от занимаемой должности Премьер-министра, отправляет в отставку Кабинет Министров, назначает на должность и освобождает от должности членов Кабинета Министров.

Президент Азербайджанской Республики прямо контролирует деятельность правительства. Он вносит в Милли Меджлис представления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Апелляционного Суда; назначает на должность судей других судов Азербайджанской Республики; с согласия Милли Меджлиса назначает на должность и освобождает от должности Генерального Прокурора. Президент имеет право законодательной инициативы в Милли Меджлисе. Президент в течение 56 дней подписывает представленные ему законы. Если Президент Азербайджанской Республики имеет возражения против закона, он, не подписав закон, может совместно со своими возражениями вернуть его в Милли Меджлис в указанный срок.

Президент заключает международные договоры, представляет в Милли Меджлис межгосударственные договоры для утверждения и аннулирования; подписывает документы по утверждению международных соглашений.

Президент Азербайджанской Республики формирует Совет Безопасности и руководит им. Глава государства, издав указ об объявлении чрезвычайного или военного положения, в течение 24 часов представляет его на утверждение Милли Меджлиса. Президент решает в порядке исполнения другие вопросы, не относящиеся по Конституции к полномочиям Милли Меджлиса и судебных органов. Широки также полномочия Президента во внешнеэкономической деятельности.

Президент в официальных поездках, международных переговорах выступает как высший полномочный представитель своей страны. Президент Азербайджанской Республики принимает верительные грамоты дипломатических представителей иностранных государств, назначает и отзывает дипломатических представителей государства в иностранных государствах, а также при международных организациях.

Судебная власть в Азербайджанской Республике

В соответствии с Конституцией судебная система Азербайджанской Республики состоит из совокупности действующих в стране судов, объединенных по принципу единых обязанностей, организации и функционирования судебной власти. Структура судебной системы Азербайджанской Республики определена Законом "О судах и судьях" от 10 июля 1997 года.

Судебную власть в Азербайджанской Республике путем справедливого разбирательства (правосудия) осуществляют только суды. Судебную власть осуществляют Конституционный Суд, Верховный Суд, Апелляционный Суд, общие суды и другие специализированные суды страны. Судебная власть осуществляется на основе Конституции, гражданского и уголовного судебного исполнения и других способов, предусмотренных законом. Граждане Азербайджанской Республики в возрасте не моложе 30 лет, имеющие право участия в выборах, получившие высшее юридическое образование и работавшие более 5 лет по специальности юриста, могут стать судьями. Судьи – независимы, подчиняются только Конституции и законам страны, и в течение срока своих полномочий не сменяемы.

Конституционный Суд Азербайджанской Республики состоит из 9 судей, назначаемых Милли Меджлисом на основании представления Президента. Конституционный Суд имеет право определения соответствия Конституции законов Азербайджанской Республики, указов и распоряжений Президента, постановлений Милли Меджлиса, нормативно-правовых актов органов исполнительной власти.

Наряду с этим, Конституционный Суд осуществляет контроль отдельных государственных органов и должностных лиц по вопросу о превышении ими своих должностных полномочий. Конституционный Суд решает спорные вопросы, связанные с разделением полномочий между законодательной, исполнительной и судебной властями. Постановления Конституционного Суда имеют обязательную силу на всей территории Республики. Верховный Суд осуществляет судебное исполнение по уголовным и другим делам, а Экономический Суд - по рассмотрению экономических споров.


II. Законодательство о проведении выборов в Милли Меджлис Азербайджанской Республики
Общая характеристика законодательства Азербайджанской Республики о выборах депутатов Милли Меджлиса

Действующее законодательство о выборах депутатов Милли Меджлиса Азербайджанской Республики составляют Конституция Азербайджанской Республики и Избирательный Кодекс Азербайджанской Республики, принятый в 2003 г. с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июня 2010 г.

Избирательным Кодексом осуществлено достаточно детальное правовое регулирование организации и проведения выборов, в том числе имплементированы следующие важнейшие принципы, закрепленные в международных избирательных стандартах.
Всеобщее избирательное право

Применение на выборах депутатов Милли Меджлиса Азербайджанской Республики принципа всеобщего избирательного права закреплено как в Конституции (ст. 83), так и в Кодексе (ст.ст. 2, 3).

Активное избирательное право на выборах Милли Меджлиса принадлежит достигшим (на день выборов, включительно) совершеннолетия гражданам Азербайджанской Республики. Помимо этого, достигшим возраста 18 лет апатридам, при условии постоянного проживания в Азербайджанской Республике не менее 5 лет, также предоставлена возможность участия в голосовании (ст. 12, п.2 Кодекса).

Пассивное избирательное право на выборах Милли Меджлиса принадлежит всем гражданам Азербайджанской Республики в возрасте не моложе 25 лет, обладающим активным избирательным правом и не подпадающим под действие содержащихся в законодательстве ограничений (ст. 85 Конституции).

Установленные ограничения права избирать депутатов Милли Меджлиса (ст.56 Конституции, ст. 15 Кодекса) и право избираться в качестве таковых (ст. 85 Конституции, ст. 13 Кодекса), равно как иные предусмотренные законодательством случаи неучастия граждан в голосовании (ст. 16 Кодекса), а также положения о несовместимости обязанностей (ст. 14 Кодекса), являются общепринятыми в мировой практике и отвечают как положениям Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участников СНГ о том, что ограничения избирательных прав и свобод не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные, а также законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер (ст.1, п.3), так и требованиям «Руководящих принципов относительно выборов» Венецианской комиссии Совета Европы (I.1.1).

Реализацию принципа всеобщего избирательного права гарантирует процедура составления списков избирателей. Единый список избирателей ведётся Центральной избирательной комиссией и подлежит ежегодному обновлению в соответствии со сведениями, предоставляемыми нижестоящими избирательными комиссиями (ст. 45, п. 1-2 Кодекса). Данные об избирателях, находящихся за границей, вносятся во временный список избирателей. Оперативному исправлению ошибок в списках избирателей способствует наделение соответствующими полномочиями участковых избирательных комиссий (ст. 46 Кодекса).

Таким образом, законодательство Азербайджанской Республики обеспечивает проведение парламентских выборов на основе принципа всеобщего избирательного права.
Равное избирательное право

Согласно азербайджанскому законодательству граждане участвуют в выборах на равных основаниях (ст.83 Конституции; ст. 4, п.1 Кодекса). Каждый избиратель имеет один голос на выборах, при этом каждый голос имеет равную силу (ст. 4, п.п. 2, 3 Кодекса), что отвечает соответствующим рекомендациям «Руководящих принципов относительно выборов» Венецианской комиссии Совета Европы (I.2.1).

Претворению принципа равного избирательного права способствуют дополнительные формы голосования, применение которых гарантирует отдельным категориям избирателей равные возможности участия в выборах депутатов Милли Меджлиса и соответствует положениям Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участников СНГ (ст.3, п.3). Избирателю, не имеющему возможности голосовать на своем избирательном участке, предоставлено право получения открепительного удостоверения для голосования на любом избирательном участке в пределах соответствующего избирательного округа (ст. 101, п.2 Кодекса). Вместе с тем, на участковую избирательную комиссию возлагается обязанность обеспечения условий для голосования всем избирателям, неспособным прибыть в помещение для голосования по состоянию здоровья, используя для этих целей переносные избирательные урны. Для предотвращения возможных злоупотреблений выездное голосование проводится с участием не менее двух членов участковой избирательной комиссии, представляющих различные политические партии, или беспартийных, в присутствии наблюдателей. Кроме того, члены комиссии, организующие голосование вне помещения избирательного участка, получают число бюллетеней, равное числу заявок на такое голосование или превышающее его не более чем на три бюллетеня (ст. 105 Кодекса). Особенности процедуры выездного голосования отвечают указанию «Руководящих принципов относительно выборов» Венецианской комиссии Совета Европы на то, что использование переносных ящиков для голосования должно допускаться лишь при соблюдении жестких условий, чтобы полностью исключить риск обмана (I.3.2.vi).

В целом, законодательством Азербайджанской Республики созданы необходимые условия для проведения парламентских выборов на основе соблюдения принципа равного избирательного права − как в отношении избирателей, так и в отношении баллотирующихся в депутаты Милли Меджлиса.

Согласно Конституции Азербайджанской Республики Милли Меджлис избирается на прямых выборах (ст. 83). В свою очередь, Избирательный кодекс предусматривает в соответствии со стандартами прямых выборов голосование на них непосредственно за кандидатов (ст. ст. 2, 5). Таким образом, в соответствии с требованиями Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участников СНГ, все депутатские мандаты национального законодательного органа являются объектом свободной состязательности в ходе всенародных выборов (ст.4, п.5 Конвенции).

Принцип тайного голосования, подобно принципам рассмотренным выше, принадлежит к базовым в системе международных стандартов демократических выборов (ст.5 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участников СНГ; п.I.4 «Руководящих принципов относительно выборов» Венецианской комиссии Совета Европы).

На национальном уровне этот принцип получил своё закрепление как в Конституции (ст.83), так и в Избирательном кодексе Азербайджанской Республики (ст. 2). Законодательство запрещает установление какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей (ст.6 Кодекса).

Соблюдение тайны голосования гарантируют специальные положения Избирательного кодекса, предусматривающие обязательное наличие в помещениях для голосования кабин для голосования, обустроенных таким образом, чтобы избиратели имели возможность самостоятельно заполнить бюллетень (ст. 104, п.9).

Тем самым, в законодательстве Азербайджанской Республики закрепляются условия, предусмотренные «Европейским кодексом поведения при проведении тайного голосования, включая рекомендации для политиков, наблюдателей и избирателей» (утвержден Резолюцией 1590 Парламентской ассамблеи Совета Европы) и предотвращающие осуществление какого бы то ни было контроля или наблюдения за заполнением избирателем бюллетеня, а также совершение кем бы то ни было действий, нарушающих тайну волеизъявления избирателя.
Периодические и обязательные выборы

Обязательность парламентских выборов в Азербайджанской Республике закрепляется конституционными положениями, согласно которым народ Азербайджана осуществляет свое суверенное право, в том числе, посредством выбираемых им представителей (ст.2); никто, кроме избранных народом полномочных представителей, не обладает правом представлять народ (ст.4); государственная власть в Азербайджанской Республике организуется на основе принципа разделения властей, при этом законодательную власть осуществляет Милли Меджлис (ст.7), выбираемый на основе мажоритарной избирательной системы (ст. 83)

В соответствии с Конституцией Азербайджанской Республики, выборы нового созыва Милли Меджлиса проводятся каждые пять лет в первое воскресенье ноября (ст. 84). Во исполнение данного конституционного предписания Президент Азербайджанской Республики назначает день выборов депутатов нового созыва (ст. 145 Кодекса).

Таким образом, закреплённый Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участников СНГ (ст. 6) принцип периодичности и обязательности выборов гарантируется в полном объеме законодательством Азербайджанской Республики.