Патшалық Ресейдің Түркістандағы әкімшілік басқару жүйесінің қалыптасуы

Ұлттық отар елдерді басқарудың негізі абсолютизм дәуірінде қалыптасып, Еділ бойы, Сібір, Кавказда патшалықтың мүддесін сенімді қамтамасыз еткен болатын. Олар әскери және азаматтық биліктің бірігуіне, сонымен бірге бір мекемеге әкімшілік, сот, шаруашылық тағы басқа қызметтердің шоғырлануына негізделген. Осы ұстанымдар өзгеріссіз жаңа тарихи жағдайда Түркістанда жүргізіле бастады.

Патша үкіметі жаңа бағындырылған иеліктерде басқару жүйесін ұйымдастыруды отарлаудың алдыңғы кезеңінде бастап, 1865 жылы 2 наурызда Орынбор генерал-губернаторлық құрамында «Түркістан облысын құру туралы» жарлық шығарды. Түркістан облысы «Арал теңізінен Ыстық көлге дейінгі аралықтағы ортаазиялық иеліктермен шекаралас кеңістіктен» құрылды [1, 5б.].

Түркістан облысын әкімшілік-территориялық бөлу жүйесі негізінен әскери міндеттері шешу үшін жасалды. Оның негізіне әскери-территориялық бірліктер алынды. Түркістан облысы территориясының ішкі құрылымы империялық әкімшілік дәстүрге бағындырылып, әскери басшылық пен патша қазынасының мүддесіне негізделді. Мемлекет құрамына орталықтан әлеуметтік, экономикалық даму қарқыны бойынша әлдеқайда артта қалған халықтар мекендейтін территорияны қоса отырып, патшалық ең алдымен арзан және тиімді басқару жүйесін құру мен отарлық қанауды мақсат тұтты.

Патшалық Ресей Түркістанда жаулау шараларын кеңінен жүргізе бастағанда ондағы территориялық көлемі жөнінде алдын ала жоспары жоқ еді. Сонымен қатар отарланған жерлерді басқаруды ұйымдастыруға қатысты жобалары ойластырылмаған болатын. Осындай жағдайда Түркістан облысы әкімшілігінің құрылымын ретке келтіретін нормативті актілерді жасау бастамасы патшалық әскери басшылығы қол астына өтті. Мұндай алғашқы құжат жаңа қоқан линиясының бастығы М.Г. Черняевтің штабында дайындалды. Ол «Ортаазиялық шекаралық облысы туралы ереже жобасы» деп аталып үкімет талқысына ұсынылды. Бұл жоба Соғыс министрлігінде қайта өңделіп, 1865 жылы 6 тамызда Александр ІІ «Түркістан облысын басқару туралы уақытша ережені» бекітті [2]. Бұл заңда билікті ұйымдастыру жүйесі «әскери-халықтық басқару» деп аталды.

Жергілікті әкімшіліктің басшысы құзырына әскери және азаматтық билікті шоғырландырған әскери губернатор болды. Кейбір жерлерде сонымен қатар әскери комендант болып табылатын бөлім бастықтары басқарды. Оларға орыс шенеуніктерінен тағайындалатын жергілікті халықты басқарушылар бағынды және жергілікті халықты жалпы бақылауда ұстап, керуен саудаларының қауіпсіздігін қамтамасыз ету, жергілікті халықтан салық жинауды, әкімшілік бұйрықтарын қадағалау міндеттері жүктелді.

Жергілікті халықты басқарушылар өз қолдарына сонымен бірге сот қызметтерін де шоғырландырды. Олар өлім, тонауға байланысты қылмыстарды жергілікті және еуропалық тұрғындар қатысты болған жағдайда іс жүргізді, дәстүрлі мұсылман сот мекемелерінің қызметтерін бақылауда ұстады. Жергілікті халықты басқарушылардың шаруашылық қызметі орман-тоғайлардың бүтіндігін, суғару жүйелеріндегі су бөлінісін және оны дұрыстап ұстауды қадағалаумен шектелді [3, 30-31-пп.].

1865 жылғы ереже бойынша осындай міндеттер ірі қалалардағы орыс офицерлерінен тағайындалатын городничийлерге жүктелді.

Басқару аппаратында «түземдік» әкімшілік қосымша рөл атқарды. Раистар полицей қызметін орындап, базарлардағы сауда мен қоғамдық тәртіпті қадағалады. Салық жинаумен зекетші айналысты.

Түркістан облысының көшпелі халқы руларға, бөлім, бөлімшелерге бөлінді. Руларды рубасылары – манаптар, сұлтандар, аға билер; бөлімдерді – билер, бөлімшелерді – тоғаштар басқарды. Сұлтан, манап, би атақтары әдетте мұрагерлік жолмен берілгенімен, олардың орнына жаңа лауазым иесін тағайындауды жергілікті халықты басқарушы бекітуі тиіс болды [4, 1-6-пп.].

«Түркістан облысын басқару туралы уақытша ережені» енгізу арқылы тұрғындардан салық жинап, патша әскерінің тылын қамтамасыз етуге бағытталған кәдуілгі жаулау тәртібін құру көзделді.

Түркістан халқы о бастан екі жақты қанауды кешті. Сақталған хандық әкімшілік-салықтық жүйе тек үзіліп қана қойған жоқ, керісінше Ресей полицейлік бюрократиялық мемлекетінің барлық қуатымен күшейіп және ұлттық-отарлық қанаудың әдіс тәсілдерімен толықтырылды.

Отар иеліктерді 1865 жылғы Уақытша Ережеде көрсетілген негіздер бойынша басқару тәжірибесі ашық отарлау тәртібінің патша үкіметі үшін тиімсіздігін көрсетті. Ол патшалықтың көзқарасы бойынша толыққанды салық жинау жүйесін қамтамасыз ете алмады, сонымен бірге ең бастысы Түркістанның Ресейге қосылуына қарсы шыққан жергілікті халықтың ірі ақсүйек, хан шенеуніктері, дін өкілдері, ру ақсүйектері т.б. сол сияқты әлеуметтік жіктердің саяси ықпалын жоюға дәрменсіз еді.

Мұндай пікірді алғашқылардың бірі болып Черняевтың орнына тағайындалған әскери губернатор Д.И. Романовский ұсынды. Ол 1866 жылы үкіметке Түркістанға отар ретінде қарамай, оны империяның құрамдас бөлігіне айналдыру және өлкеге Ресейде буржуазиялық реформалар негізінде құрылып жатқан мемлекеттік мекемелер жүйесін енгізуді ұсынды [5, 66 б.].

Патша үкіметі Түркістанды басқарудың тиімді жолын іздестіру үстінде еді. Патша сарайы мен жоғары шенеуніктер арасында Түркістанда әскери және әкімшілік аппарат санын кемітуді көздейтін ортаазиялық саясат бағдарламасы орныға бастады. Отарлық әкімшілікке жергілікті халықтың ішкі өміріне араласпай тек жоғарыдан қадағалау қызметін ғана қалдыру көзделді.

Сонымен қатар, ХІХ ғасырдың 60-шы жылдарында қазақ жерін патшалық Ресейдің жаулауы толық аяқталды. Патшалық Ресей жаңа шекаралық аймақтың орталықпен тығыз бірігуі және өлкедегі әкімшілік басқару жүйесін нығайту үшін империя мүддесіне сай жаңа әкімшілік басқару реформасын енгізуді қажет етті.

Осы мақсатта 1865 жылы 2 ақпандағы патша үкімімен қазақ даласына стат кеңесшісі Гирс басшылық еткен, құрамында полковник Гейнс, полковник Гутковский, капитан Проценко бар ерекше Далалық комиссия жіберілді. Комиссияға қазақтардың күнделікті тұрмыс-тіршілігін зерттеу, дала өмірінің жергілікті жағдайына байланысты қандай әкімшілік басқару жүйесін енгізу қажеттігін анықтайтын мәліметтер жинау жүктелді [6, 1-п ]. Комиссия екі жылдан кейін Түркістан өлкесін басқару туралы өз пікірін ұсынды [7, 191-п].

Сонымен қатар, 1866 жылы соғыс министрі Д.А. Милютиннің бастамасы бойынша өлкедегі жағдаймен танысу үшін Түркістан облысына Ерекше комиссия жіберілді. Комиссия мүшелері жағдайды зерттеп облысты Орынбор генерал-губернаторлық құрамынан алып дербес басқарма құру қажет деген шешімге келді. Бұл шешімге Орынбор генерал-губернаторы Крыжановский қарсылық білдірді. Оның пікірінше: «Түркістан мен Ресей арасында облыстың империяны ішкі бөліктерімен тығыз байланыстыра алмайтын көшпелі тұрғындар мекендейді. Мұндай жағдайда түркістан басшылығы өз қызметін империя мүддесіне сай атқара алмайды. Сондықтан, алдымен жаңа иеленген иеліктерді Ресейге бекітіп, жол қатынастарын жақсартып, Түркістан облысын орыстандырып, сосын барып ерекше басқарма құру қажет болды» [8, 42 б.].

Жиналған мәліметтерді талқылап, басқару жүйесін құру туралы жобаларын ұсыну үшін 1867 жылы наурызда патша үкімімен соғыс министрі Д.Милютин басшылық ететін Ерекше комитет құрылды. Оның құрамында Орынбор генерал-губернаторы Крыжановский, Бас штаб бастығы генерал-адъютант граф Гейден, Азия департаментінің директоры Стремоухов, ішкі істер министрлігінің жалпы істер департаментінің директоры Мансуров, генерал-майор Черняев, Дала Комиссиясының мүшелері Гирс, Гутковский, Гейнс және Проценко сияқты шенеуніктер бар болатын. Комитет ұсыныстарды талдай отырып және өлкенің сол кезеңдегі саяси, әскери, шаруашылық және әкімшілік жағдайын ескере отырып, «Түркістан облысын Орынбор генерал-губернаторлығынан бөлу және мұны кейінге қалдырмастан жүзеге асыру; Батыс Сібір генерал-губернаторлығынан Тарбағатай жотасының оң жақ бетін, яғни Семей облысының бір бөлігін бөліп, оны әкімшілік жағынан Түркістан облысына қосу; комитет белгілеген басты тұжырымдарды негізге ала отырып жаңа шекаралық аймақтың әкімшілік басқару жобасын жасау және жаңа өлкеге әскери-округтық жүйелердің жалпысына бірдей дербес әскери ұйымдық сипат беру қажет» [9, 70-80-пп.],- деген тоқтамға келді.

Ерекше комитет ұсынған бұл тұжырым 1867 жылы 11 сәуірде патша тарапынан мақұлданып, енді жаңа өлке үшін әкімшілік басқару жобасын жасау Далалық комиссияға тапсырылды, ал Бас Штабқа жаңа әскери округ жөнінде ереженің жобасын жазуды тапсырады.

Далалық комиссия ұсынған әкімшілік басқару жобасына сәйкес жаңа шекаралық аймақ Сырдария және Жетісу облыстарынан тұратын Түркістан генерал-губернаторлығын құрды және басқару негізіне әкімшілік және әскери биліктің тұтастығы, бірлігі; саяси мәні жоқ барлық ішкі істерін сол халықтың өз ортасынан сайланғандарға жергілікті құқық пен дәстүрлі басқаруға беру алынды [9, 71-п.].

Бұл жоба 1867 жылы 4 шілдеде өткен Министрлер Комитетінің отырысында талқыланды. Комитет мүшелері жоба мазмұнын Қаржы және Құқық Министрліктерімен алдын-ала келісімге келмегендіктен бекітуге қарсы болды, дегенмен өлкенің саяси және әкімшілік мұқтаждығын ескеріп, өлкені басқаруды тікелей генерал-губернаторға беру және жобаның мазмұнына терең мән бермей уақытша бекітуді патшаға ұсынады [10, 6-7 бб.]. Комитеттің осы пікірін 1867 жылы 11 шілдеде патша Александр ІІ қолдап, «Жетісу және Сырдария облыстарын басқару Уақытша ережесінің» жобасына қол қойды [9, 72-п.].

Осылайша, Ресейдің билеуші тобы өкілдері «елді табиғи байлықтарын қанау үшін және тағы басқа сыртқы саяси мүдделерді көздеп қана әскери жаулау» ретіндегі отарлау түрін қабылдамай, «өлкенің Ресеймен органикалық қосылуын» қолдады. Бұл ортаазиялық иеліктерге жалпыорыстық заңдылықтарының біртіндеп таралуын білдіреді.

«Ереже жобасы» бойынша басқару ұстанымдары патшалық Ресейдің саяси, экономикалық және әлеуметтік мүдделеріне негізделіп, осы уақытқа дейінгі империяның басқа ұлттық аймақтарында жиналған отарлау тәжірибесіне сүйенді. Осы ұстанымдар мен тәжірибеге сәйкес патшалықтың басты міндеттері де анықталды: Түркістан халқының отарлық тәртіпке қарсылығының барлық түрлерін әскери басу, басында хан, бек, ру басылары тұрған биліктің бұрынғы тетіктерін жою, орыс мемлекеттілігінің негізін қалау және елдің бай материалдық және халықтық ресурстарын қанаудың арзан және тиімді жүйесін құру. Осы міндеттерді жүзеге асыру қолдарына әскери, азаматтық және сот билігін шоғырландырған және Түркістанды басқару жүйесінің барлық басты органдарында қызмет атқаратын әскерилендірілген бюрократияға жүктелді. Тек болыстық және ауылдық деңгейдегі ғана билікті ұйымдастыру жергілікті қоғам мүшелеріне берілді-мыс. Басқаруды «дербес», бірақ патша шенеуніктерінің бақылауымен жүзеге асыруға тиіс жергілікті әкімшілік және сот орындарын қалыптастырудың «сайлау жүйесі» жарияланды. Іс жүзінде бұл патшалықтың жергілікті дәстүрлі, әлеуметтік-құқықтық институттар арқылы өзінің жеке мақсатына жету жолындағы тактикалық қадамы болды. Патша шенеуніктері «Ереже жобасы», патша бұйрықтары және қаулылары негізінде қызмет атқара отырып, бүкіл Түркістан қауымына шексіз, тіпті бақылаусыз билігін орнатты. Отаршыл билік патша әкімшілігіне лоялды қарайтын жергілікті қауымның аздаған бөлігіне ғана қамқоршы-патерналистік қарым-қатынаста болды. Патшалық жаңа иеленген отар елдің шаруашылық әлеуетін көтеруде және экономикалық бастамаларын демеуде, олардың ықтимал рөлін жақсы түсінді, сонымен қатар сол жерде отарлау саясатын жүзеге асыру үшін өзінің «кадрлік қорын» құруға үміттенді.

Патшалық үшін маңызды екі мәселе – Түркістанды ресейлік жүйеге тарту қажеттілігі мен оның экономикасын метраполия мүддесіне сай қайта құрудың өзара қабысуы ресей министрліктеріне тікелей тәуелді, бірақ сонымен қатар диктаторлық өкілеттілігі бар генерал-губернатор Кауфманға есеп беретін мемлекеттік мекемелерді құруға алып келді. Бұл жағдай мемлекеттік мекемелер дербестігін шектеді, дегенмен өлкенің саяси, экономикалық және әлеуметтік өмірін қадағалау қажеттілігі мен әскери жағдай басқарудың барлық органдарын иерархия заңдарын қатаң сақтай және бағына отырып, белсенді бірге жұмыс істеуге мәжбүрледі.

Патшалықтың отаршыл жоспарларын жүзеге асыру үшін сенімді және кең әлеуметтік базасының жеткіліксіздігі билік тетігінің жазалаушы-күзет тетіктерін құрып нығайтуға және барлық шендегі шенеуніктерге шектеусіз әкімшілік-полицейлік өкілеттілік беруге итермеледі. Шенеуніктер әскерге сүйене отырып басқарды және Түркістанның Ресей империясы құрамындағы отарлық жағдайын заңды түрде бекітуге дайындады. Басқарудың жаңа жүйесі іс жүзінде жергілікті қоғам дамуының ішкі бағыттарын өзгерте алмады.

ХІХ ғасырдың 60-80-шы жылдары орныққан Түркістанды отарлық қанаудың түрлері мен әдістері туралы қарама-қарсы көзқарастар өлкелік әкімшіліктің саяси бағытына және ең алдымен оның дайындаған Түркістанды басқару туралы жаңа заң жобаларына ықпал етті.

Түркістанның алғашқы генерал-губернаторы Кауфман өлкені басқаруды заңдық жолға қою туралы пікірлерін 1871, 1873 жылдары жоғарғы үкіметке бірнеше рет ұсынды, дегенмен жасаған жобалары талқылаудан өтпей, қайта өңдеуге жіберілді.

К.Ф. Кауфман басқаратын «әскери-халықтық» басқару, ресейлік бюрократиялық аппараттың құрамдас бөлігі болғандықтан бұл жобаларда ең алдымен феодалды-монархиялық жоғарғы таптың мүдделерін қамтамассыз етуді ойлады.

Бір жағынан, күнделікті тәжірибе отаршыл әкімшілікке экономикадан тыс отарлау әдістері Түркістанның патша қазынасы үшін пайдалылығының тез өсуіне жеткізбейтіндігін көрсетті. Сондықтан олар өздерінің жобаларында жер қатынастары жүйесін қарау, тұрғындарға салық салу, өнеркәсіптік және темір жол құрылыстарын мемлекеттік қаржыландыруды асықпай және мұқият реформалау жолын ұсынды. Жергілікті әкімшіліктің бағдарламасы тұтасынан алғанда ХІХ ғ. аяғындағы ресейдің орталық аудандарының жылдам индустриализациялану және маманданумен сипатталатын патша үкіметінің жалпы бағытына қайшы келмеді.

Дегенмен, әкімшіліктің әлеуметтік экономикалық ерекшелігі мен әскери жағдайын ескере отырып жоспарлаған бағдарламасы зор материалдық шығынды талап етті. Ресейдің экономикалық жағдайы, қаржылық мүмкіндіктері отаршыл әкімшіліктің бюджетіне шұғыл шектеу қойды, соның салдарынан оның саясаты жедел нәтиже бермеді. Сондықтан ресейдің феодалды-бюрократиялық табы К.П. Кауфманның бағытына, оның ұсынған Түркістанды басқару заң жобаларын қабылдамай, сенімсіздік білдірді. Жобалардың даярлануының жеткіліксіздігі туралы пікірлер К.П. Кауфманды «бюрократиялық радикализмде», яғни маңызды мемлекеттік міндетті шешуге волюнтаристік тұрғыда қарады деп айыптауға негіз болды.

Ресей министрліктері тарапынан Түркістанды басқару мәселелері бойынша көптеген ескертулер жасалды, мысалы Әділет Министрлігі «түземдіктердің барлық құқықтарын орыс азаматтары сияқты толық тізуді» артық деп санады және жергілікті халыққа «заңмен белгіленген ауылдық және қалалық тұрғындардың» құқығын берумен шектеуді ұсынды [11, 40-п.]. «Өздерінің тұрмыс жағдайлары бойынша империяның төменгі сословиесіне сай келетін» ауыл тұрғындарының құқықтарына қатысты оны одан әрі кеңейтпеу ұсынылды және олардың «орыс азаматтарымен салыстырғанда ешқандай ерекше құқықтармен» иеленбеуін атап көрсетті [11, 40-п.]. Сонымен қатар жергілікті халықтың ішкі құрылымына қатысты /85 бап/ бөлімдерді күшейту және оларға берілген «діни сенім таңдау еркіндігі», «жеке, тұрмыстық және қоғамдық өмірінің тұрақтылығының» жағымды мәнін ашып атап көрсету жоспарланды [11, 41-п.].

Өз кезегінде Ішкі Істер Министрлігі Түркістанның барлық қала тұрғындарына «қала тұрғыны мәртебесі құқығын» беру жоспарын сынап, мұндай құқыққа тек шығыстың ірі сауда орталықтары - Ташкент, Қоқан, Әндіжан, Самарқанд, Наманган тұрғындары ие бола алады деп көрсетті. Сонымен бірге, мұндай құқыққа оларда «үйездік әкімшілік, әскер мен шенеуніктер шоғырланғандықтан» Шымкент, Әулиеата, Түркістан тұрғындары да ие болуы қарастырылды. Ал қалғандарына қатысты ол жерлерде егер «орыстар орналасқан» және «орыс саудасы» бар тұрғылықты мекен болса ғана сондай құқықты тұрғындарына беру ұсынылды [11, 42-п.].

Түркістанды басқару мәселелері бойынша қызу пікірталас он жылға созылды. Жергілікті әкімшілік өлкенің экономикалық өмірін жедел реформалауды тездетуді ұсынды, оны ұзаққа созу тек қана «мемлекет қазынасына үлкен шығын келтіріп қоймайды», сонымен бірге ресейдің Түркістандағы саяси жағдайына «нұқсан келтіреді» деген пікірде болды. К.П. Кауфман өз хатында: «егер біз бұдан әрі де өлкені осылай басқарсақ, онда оның тұрғындары бізді өздерінің билеушісі деп санамайды, тек қол астында қажет жағдайларға ұстап тұрған әскери күші бар полицей агенттері есебінде ойлайды. Біз оларды ішкі тәртіпті сақтауға үйретеміз, бірақ олардың өміріне нақты ықпал ете алмаймыз. Мұндай іс-әрекет кейіннен орны толмас кері нәтижеге соқтыруы мүмкін»,- деп жауап берді [12, 12-п.].

ХІХ ғасырдың 80-ші жылдардың ортасына қарай шексіз әкімшілік билігі бар шын мәнінде феодалдық «әскери-халықтық» басқару жүйесі Ресейдің сауда-өнеркәсіптік топтары мен жергілікті өнеркәсіп иелерінің мүддесімен байланысты жаңа қатынастардың дамуына тежеу салатыны анық бола бастады.

Патшалық әкімшілік басқару жүйесінің екі: орталық және аймақтық тармағы да Түркістан халқының мүддесі мен мұқтажын ойлайтын қалып танытты, ал іс жүзінде патшалық үшін маңызды басты міндет – өлкені отарлауды күшейту және отарлық тәртіпті нығайту мәселесін шешті.

Дегенмен, 1867 жылғы «Уақытша ереже» және Кауфман енгізген бұйрықтар негізінде өлкені басқарудың қолайсыздығы Соғыс Министрлігін Түркістан өлкесі үшін тұрақты заңды жедел қарауды талап етуге мәжбүрледі. 1881 жылы 13 шілдеде «өлкені басқару бойынша қазынаның шығынын барынша азайту ерекше ескерілген» «Ереженің» соңғы нұсқасын жоғарыға ұсыну туралы патшаның жоғары мәртебелі бұйрығы шықты [13, 5-п.]. Осыған байланысты Түркістан генерал-губернаторы қызметін уақытша атқарушы Г. Колпаковский 1881 ж. соңы – 1882 ж. басында өлке әкімшілігі құрастырған үшінші жобаны талқылауға ұсынды.

Оны қарауға арнайы құрылған генерал Скобелев басшылық ететін комиссия жұмысы өлкеде жаңа генерал-губернатор тағайындалуына байланысты тоқтатылды. Себебі Кауфманның орнына тағайындалған оның бұрынғы қарсыласы М.Г. Черняев «өлкені басқару құрылысына қажет өзгерістерді дұрыс анықтау үшін» [13, 26-п.] Түркістанда мұқият тексеру жүргізуді талап етті. Өлкенің жағдайын, барлық басқару мекемелерін тексеріп, оны басқару жобасын жасау құпия кеңесші Ф.К. Гирске жүктелді.

Гирстің ревизиясы 1882-1883 жылдары өлкеде тексеру жүргізіп, оның нәтижесі, жағдайы туралы есеп және «Түркістан өлкесін басқаруды ұйымдастырудың негіздері туралы» түсініктеме хатын ұсынды. Осы ревизия мәліметтерін қарап, Түркістан өлкесін басқарудың соңғы жобасын жасау үшін 1884 жылы 21 қаңтарда Мемлекеттік Кеңес мүшесі граф Н.П. Игнатьевтің төрағалығымен кезекті Ерекше комиссия құрылды.

Комиссия құрамында көрнекті патша шенеуніктері мен әртүрлі ведомстволардың өкілдері қатынасты және комиссияның басты мақсаты «өтпелі уақыт» ішінде жұмыс істеген Түркістанды басқарудың қалыпсыз тәсілін тоқтату» және «билікке төтенше жағдайларға жеткілікті күш пен өкілеттілікті сақтай отырып іс-әрекет үшін заңды негіз» беру деп ұйғарды [13, 5-п.].

Сонымен қатар комиссияның басты міндеті – өлкені Ресейге түпкілікті қосу мақсатында және оны басқаруға кететін қазынаның шығындарын азайту, кірісті ұлғайтуға бағытталған, жергілікті жағдайларға сай азаматтық басқару құру болды.

Н.П. Игнатьевтің Ерекше комиссиясы осы уақытқа дейін жинақталған барлық жобалар, түсіндірмелер және есептер негізінде бесінші «Ереже» жобасын дайындады. Жоба төрт негізгі бөлімнен тұрды: өлкенің әкімшілік құрылымы, сот құрылысы, жер құрылысы, алым салықтар.

«Ережелер» бойынша: генерал-губернаторлықтың аумақтық бірлік атауларын өзгерту және оларды кейін бір ізге салу, «өлкені құруда бастапқы кезде қажет болған» және Кауфман ие болған көлемдегі генерал-губернаторлардың өкілеттілігін шектеу; өлкелік, облыстық және үйездік биліктегі, олардың сот және мемлекеттік мекемелер жұмысына араласуын шектеу жағынан өзгертулер; 1864 жылғы ресей сот ережелеріне сәйкес сот ісінің жаңа түрлерін енгізу қарастырылды. Сонымен бірге онда жерді иелену, пайдалану және меншіктену құқығын беретін жер құрылысына қатысты бағдарлама берілді. Бұл күннен күнге нығайып келе жетқан ресейлік ұлттық буржуазия мүдделеріне сай келіп, келешекте жерге жеке меншіктің дамуы және оны ақша-тауар қатынастар нысанасына айналуы үшін мүмкіндіктер ашты. Кейін Игнатьев комиссиясы жобалаған жер туралы ереже элементтері 1886 жылғы заңда көрініс тапты. Тіпті Ресейдің жер шаруашылығы мен жер құрылысы басқармасының баcтығы А. Кривошеин: «Түркістан Ережесінде тек «жеке меншік» деген сөз жоқ. Мемлекеттік Кеңес 1886 жылы өлкедегі жер иемдену түрлерінің жеткілікті түрде дұрыс анықталмағандығына байланысты бұл сөзді нақты айтуға қауіптенді. Дегенмен заңда жеке меншік құқықтарының осы барлық: қолдану, иемдену және жерді крепостниктік тәртіппен алу құқығына ие болғанша пайдалану сияқты элементтері берілген», - деп мойындайды [14, 57-58 бб.].

Игнатьев комиссиясы өлкедегі қоғамдық басқаруды ұйымдастыруға да қатысты өз көзқарасын білдірді. Оған сәйкес отырықшы және көшпелі аудандардағы ауылдық және болыстық басқару құрылымына біркелкілік енгізу, әкімшілік құрылымның осы деңгейінде сайлау жүйесін сақтап қалу; үйездік және қалалық полицей мекемелерінің өкілеттілігі мұқият сипатталып, оларды участкілік бастықтар және олардың көмекшілері институттарын енгізу арқылы күшейту қарастырылды; биліктің барлық деңгейіндегі әкімшілік орындардың штаттық құрамы, оларға жұмсалатын шығын сметасы берілді және осы шығындарды қазына қаражатынан қысқартып, олардың бір бөлігін қалалардың әкімшілігі қаражатынан жұмсау туралы комиссия ұсынысы қарастырылды.

Игнатьев комиссиясы ұсынған жоба Мемлекеттік Кеңестің Біріккен Департаментінің талқылауынан өтіп, қайта өңделіп 1886 жылы 12 маусымда бекітілді [15, 351-352 бб.].

Түркістанды отарлау барысында құрылып қызмет атқарған басқару орындары мен мемлекеттік мекемелер іс жүзінде, елдің Ресейден тек саяси ғана емес, сонымен қатар экономикалық және қаржылық тәуелділігін қамтамасыз ете отырып, метрополияның ішкі рыногы үшін жұмыс істеді. Солардың ықпалымен пайда болған өндіруші салалар, мақта шаруашылығы, алқаптық шаруашылықтың барлығы ұлттық шаруашылықтың ажырамас бөлігі болмай, капиталистік өндірістің шоғырын құрды. Олар кіші және орта кәсіпкерлердің тұрмыс деңгейін төмендете отырып, саудагерлер, өнеркәсіп иелері, ірі кәсіпкерлердің байлыққа кенелуіне жағдай жасады.

Отарлық билік жүйесін одан әрі «жетілдіру» бойынша қадамдар енді патшалықтың жапон соғысындағы жеңілісі, бірінші орыс төңкерісі және дүниежүзілік соғыстың басталуымен түпкілікті шайқалған саяси басқару жүйесінің бірте-бірте үдеп келе жатқан дағдарысы жағдайында жасалынды.

Бұл қадамдар Түркістанда әр түрлі уақыттарда «тынбай» жұмыс істеген жергілікті және жалпыресейлік көлемдегі комиссиялар, ревизиялардың көп томды материалдарында көрініс тапты. Олардың ішінде Т.С. Кобеко /1894ж./, Н.И. Корольков /1896 ж./, К.А. Нестеровский /1902-1903 жж./, К.К. Пален /1908-1909 жж./, П.А. Харитонов /1911 ж./ және А.Н. Куропаткиннің комиссияларын атауға болады. «Ресейдің тұтастығын сақтаумен» және шеткері аймаққа «жікшілдік элементтерін» өткізбеудің амалын жасаған осы комиссиялар отаршыл тәртіпті нығайту және Түркістанды басқару тетігін жетілдіру бойынша іс-шараларын қарастырып, ұсыныстар жасады.

Нестеровский жетекшілігіндегі комиссия дайындаған «Түркістанды басқару туралы жобада» басқару жүйесіндегі басты кедергі ауыл және болыс әкімщілігі үшін «сайлау құқығын» беру болып табылады деген көзқарас басымдылыққа ие болды. Комиссияның пікірінше жергілікті тұрғындар «империяның жақсылығын түсінуге» әлі дайын емес, сондықтан «сайлау құқығын» жедел өзгерту қажет. Комиссия тек салық жинаушылар үшін бір жыл мерзімге уақытша сақталып және таңдалған үміткерді үйез бастығы тағайындауды ұсынды.

Облыстық және үйездік әкімшілікке «халық сотына» дейінгі барлық қызметке тағайындау құқын беру көзделді.

Барлық билікті орыс әкімшілігінің қолына шоғырландыру идеясы үкіметке ұнады, дегенмен оны елдегі пісіп келе жатқан төңкеріс алдында қабылдауға батылы жетпеді.

Төңкерістен кейін, П.А. Столыпин үкіметінің саяси бағыты национализмді күшейту жағына өзгеруіне байланысты өлкеге К.К. Паленнің тексеру комиссиясы жіберілді. Комиссия орыс және «бұратана» әкімшілігінің қызметінде көптеген жағымсыз фактілер тауып, Түркістанда үйез тұрғындарын мықтап ұстап, билікке қарсы толқуларға жібермейтін күштірек және икемді әкімшілік құруды ұсынды.

Ол Түркістанда орыс болыс старшыны басқаратын «орыс және түземдік ауыл қоғамынан аралас болыс» құруды ұсынды.

Тексеру комиссиясы биліктің шаруашылық және қоғамдық қызметін қысқарту есебінен күзет қызметін кеңейтуге, полицей, соның ішінде атты стражниктер санын өсіруге, облыстар мен үйездерде полиция бөлімі бойынша көмекшісінің жаңа қызметін тағайындауға, олардың материалдық және зейнеткерлік қамтамасыз етілуіне және әртүрлі жеңілдіктер беруге ерекше көңіл бөлді [16, 25, 27, 168 бб.].

П.А. Харитонов жәңе соғыс министрінің көмекшісі А.А. Поливанов басқарған комиссия өз ұсыныстарында Түркістанда Кауфман кезіндегідей «бірыңғай және күшті билікті» қалпына келтіру мәселесіне ерекше көңіл бөлді [17, 3-4-пп.].

Генерал-губернаторға ведомстволық мекемелерді, олардың қызметін толық қадағалау өкілеттілігін, оған орталықтағы ведомство бастықтары мен министрлердің құқығын беру ұсынылды.

Осы комиссияның жұмысына қатынасқан генерал-губернатор А.В. Самсонов өзіне Кавказдағы патша наместнигі өкілеттігіне сай келетін құқық берілуін талап етті.

Сонымен қатар, Түркістандағы әділет министрлігіне және императорлық сарай министрлігіне қарайтын мекемелерден өзге барлық ведомстволық мекеме бастықтары генерал-губернатормен міндетті түрде келісіп барып жұмыс істейтін болды. Осы мекемелердің құжаттар көшірмесі «жедел түрде» генерал-губернатордың құзырына түсуі тиіс болды.

Ал генерал-губернатордың тексеру құқығын Мемлекеттік Кеңестің тексеру сенаторы құқына дейін кеңейту ұсынылды [17, 4-п.].

Бұрынғыша биліктің әкімшілік полейцейлік құзырын күшейтуге зор мән берілді, осы құқықтарымен 1909-1917 жылдары генерал-губернатор А.В. Самсонов, одан кейінгілері Флуг, Мартсон, Ерофеев және Куропаткин кеңінен пайдаланды.

Түркістанды «құрушылар» ресей дворяндарының сойылын соғушы және «ұлыорыстық» орталықтың кәдуілгі өкілдері болғандықтан, оны басқаруға мәнді өзгерістер енгізуге, өлкеде қордаланған әлеуметтік мәселелерді шешуге дәрменсіз немесе құлықсыз еді. Олардың ұсыныстары негізінен отарлық сипатта болып, Түркістанда орыс билігінің мәртебесін одан әрі көтеруге бағытталды.

Түркістанды әкімшілік басқару тұрғысында қайта құру мәселесі отарлық үкімет үшін қауіпті жағдайда яғни, бірінші дүниежүзілік соғыс және Қазақстанда, Орта Азиядағы ұлт-азаттық қозғалыс кезінде 1916 жылы қайтадан қолға алынды.

1916 жылы тамыз айында орталықтың және жергілікті шенеуніктер Түркістан өлкесін басқару реформасының соңғы жобасын жасауға және оны Ресейдің заң шығару орындарында талқылау үшін даярлауға кірісті. Соңғы комиссия жұмысын осы жылы шілдеде тағайындалған генерал-губернатор А.Н. Куропаткин басқарды.

Әскери уақыт заңы бойынша ұлт-азаттық көтерілісті аяусыз жаныштау өкілеттілігіне ие болған Куропаткин «жеңіске» жеткенмен, ол күрестің әлі толық аяқталмағанын және патшалық тәртіпке қауіп төндіретін көптеген факторлар сақталғанын жақсы түсінді. Мұндай жағдайда Куропаткин өзінің алдыңдағы губернатор Ерофеевтің ашық дискримминациялық бұйрықтарын өэгерту, түркістан әкімшілігінің тыл жұмыстарына адам алу кезіндегі көрініп тұрған белден басушылықтарын тергеуді ұйымдастыру арқылы «шиеленістің алдын алу» шараларын қабылдауға мәжбүр болды.

Әкімшілік мәселелер бойынша Комиссия ең алдымен облыстардағы, үйездердегі, әсіресе ауылдық аудандарды басқаруды өзгертуді көздеді. Өйткені оның пікірінше, ауылдық жерлердің әкімшілігі халық толқуларын алдын алуға қабілетсіз, тіпті өздерінің қызмет бабындағы асыра сілтеушіліктерімен олардың ауқымының күшеюіне себепші болды.

Облыстарда, әдеттегідей, басқаруды орталықтандыру жоспарланды. Облыстық басқармаларға қайтадан құрылған салалық бөлімдер арқылы барлық ведомстволық мекемелерді бақылауына беру көзделді.

Үйездерді ішкі істер министрлігінің Ресейдің Астрахань губерниясына қатысты қабылдаған ережелер негізінде қайта құру ойластырылды. Крестьяндық бастықтар институтын енгізу қарастырылып үйездік әкімшіліктің жеке құрамын күшейтуге үлкен мән берілді. Үйез бастықтарына әкімшілік және полицейлік жағынан екі көмекші бөлінді; үйездік басқармаларда жаңа алқалы орган – хатшысы, көмекшілері және аудармашылары бар үйездік съез құру ұсынылды. Үйездік әкімшіліктің жергілікті тұрғындарға қатысты күзет қызметі атты-полицейлік стража құрумен кеңейтілмек болды [18, 49-п.].

Бұрыннан қызу пікірталас тудырып келген болыстық және ауылдық басқару туралы мәселе Куропаткиннің комиссиясының да ерекше назарын аударды. Жаңа жоба ауыл әкімшілігінің дербестігіне мәнді өзгерістер енгізуді қарастырды. Оның міндеті енді тек шаруашылық мәселелермен шектелуі тиіс болды. Ал олардың үстінен крестьяндық не учаскелік бастық түріндегі ерекше орган арқылы бақылау жоспарланды.

Сонымен қатар болыстық әкімшіліктің маңызы мен мансабы күшейтілді. Оған селоларды әкімшілік басқару бойынша өкілеттілік селолық крестьяндық және «бұратана» қауымдарынан бірыңғай болыстар құру құқығы берілді. Бір сөзбен айтқанда, жергілікті жердегі отарлық әкімшілік толығымен орыстандырылмақшы болды.

Куропаткин комиссиясының мүшелері «бұратана» әкімшілік үшін бірқатар марапаттау сипатындағы – жалақысын көтеру, қызметі үшін арнайы медальдар беру сияқты шаралар енгізуді дұрыс деп тапты.

Бас штабтың азиялық бөлігінің өкілі Вдзенковскийдің болыстық және ауылдық әкімшілік үшін сайлау жүйесін өзгерту туралы ұсынысы комиссия мүшелерінің наразылығын тудырды. Ұзақ пікірталастан соң сайлау ұстанымын сақтау, бірақ «бұратана» әкімшіліктің істерге ықпалын азайтуға шешім қабылданды [19, 45-53-пп.].

«Халық» соты институты еш өзгеріссіз қалды. Оған уақыт өте Ресейдің Еуропалық бөлігінің болыстық соты негіздерін қолдану қарастырылды [19, 60-62-пп.].

Осылайша, патшалық өз күйреуінің алдында да «әскери-халықтық» басқару жүйесін әлі де бірнеше он жылға сақтап қалу жағын қарастыру үстінде болды. Түркістанды әкімшілік қайта құрудың, оны елде ХІХ ғ. аяғы – ХХ ғ. басында қалыптасқан жаңа қоғамдық-саяси жағдайға сай модернизациялаудың нақты ойластырылған бағдарламасы жоқ еді.

Жобалардың жалпы мәні отар елден байлығын тонауды қамтамасыз ету және оның тұрғындарын полицейлік «қамқорлыққа» алуды күшейту болып қала берді. Жергілікті басқару аппараты бұрынғыша Түркістанды отарлық тонауда ұйымдастырушы рөл атқарды.

Орталықтағы ортаазиялық саясаттың басшылары мен оны жергілікті жерде жүзеге асырушылар әскери-феодалдық топ өкілдері болып күні өткен мемлекеттік институттарды сақтап қалуды жақтады. Өздері үшін қолайсыз жағдайдан шығуды көздеп және шектеулі ғана мәселелерді шешу жолын іздестіріп қана, олар шынымен мемлекеттік маңызы бар мәселелерді шешуге келгенде дәрменсіз, қабілетсіз еді.

Осының бәрі Түркістандағы басқару жүйесіне полицейлік сипат берді. Биліктің күрделі құрылымының буындарының бағыныштылығы, қызметінің бюрократиялық әдістері жергілікті халықтың аумақтарын патшалық бекіткен қалып бойынша құрудан бастап, олардың тыныс-тіршілігін қатаң бақылауда ұстап, өмірін жан-жақты реттеп отыруға тиіс болды.

1. 
   Краткий обзор Туркестанского края. История Туркестана. - Б.м. б.г. -74 с.
   
2. 
   Собрание узаконений и распоряжений, издаваемое при Правительствующем Сенате. СПб., 1863-1917, Отд. I док. № 75. 1865г.
   
3. 
   ӨР ОММ. 450-қ., 1-т., 16-іс.
   
4. 
   ӨР ОММ. 336-қ., 1-т., 26-іс.
   
5. 
   Романовский Д.И. Заметки по среднеазиатскому вопросу. - СПб., 1868. - 291 с.
   
6. 
   ҚР ОММ. 4-қ., 1-т., 4079-іс.
   
7. 
   ҚР ОММ. 4-қ., 1-т., 3277-іс.
   
8. 
   Киняпина Н.С. Административная политика царизма в Средней Азии в ХIХ веке.// Вопросы истории. - 1983. - №4. - С. 35-47.
   
9. 
   ҚР ОММ. 44-қ., 1-т., 28959-іс.
   
10. 
    Пропащин А. Генерал-адъютант К.П. фон-Кауфман 1-й как устроитель Туркестанского края (1867-1882) - Т., 1913. – 157 с.
    
11. 
    ӨР ОММ. И-1-қ., 25-т., 15-іс.
    
12. 
    ӨР ОММ. И-1-қ., 27-т., 841-іс.
    
13. 
    ӨР ОММ. И-1-қ., 25-т., 26-іс.
    
14. 
    Кривошеин А.В. Записка главнокомандующего земледелием и землеустройством о поездке в Туркестан. - СПб., 1912, - 88 с.
    
15. 
    Материалы по истории политического строя Казахстана. Т. 1. Сборник составлен кандидатом исторических наук М.Г.Масевич. - Алма-Ата, 1960. – 441 с.
    
16. 
    Отчет по ревизии Туркестанского края, произведенной по Высочайшему повелению Сенатором Гофмейстером Графом К.К. Паленом. Уездное управление. - СПб., 1910. – 168 с.
    
17. 
    ӨР ОММ. И-1 қ., 25 т., 138-іс
    
18. 
    ӨР ОММ. И -1 қ., 27-т., 659-іс
    
19. 
    ӨР ОММ. И -1 қ., 28-т., 296-іс.