Посмотреть

Посмотреть:

Данков А.Н. Муниципальные банкротства в США: выводы для России // Рынок ценных бумаг, 1999, № 13.

Дополнительно:

Опыт муниципальных банкротств в США

Ранее ввиду отсутствия возможности банкротства основным средством воздействия кредиторов на неплатежеспособных муниципальных должников было вынесение судебного решения об обязательном увеличении местных налогов. Однако введение дополнительного налогообложения часто приводило только к сокращению бюджетных доходов из-за отказа налогоплательщиков от уплаты налогов в местный бюджет, в результате чего и муниципалитет, и кредиторы оказывались в тупике.

Реструктуризация задолженности муниципалитета перед кредиторами также не приносила ощутимых результатов, так как невозможно обеспечить согласие абсолютно всех кредиторов. Многие из них настаивали на введении института банкротства муниципальных органов власти.

Поскольку муниципалитет, в отличие от физических лиц и корпораций, не сможет полностью прекратить деятельность и ликвидировать все имущество, чтобы удовлетворить претензии кредиторов, фундаментальная задача закона о банкротстве муниципальных органов власти состоит в том, чтобы обеспечить защиту неплатежеспособных муниципалитетов, позволяя им реструктурировать их долги таким образом, чтобы дать им возможность продолжить оказывать населению необходимые услуги. В подобных ситуациях органы власти штатов и центральное правительство идут на предоставление финансовой помощи муниципалитетам, позволяя им стабилизировать свои финансовые потоки.

Муниципалитет, желающий воспользоваться процедурой банкротства в рамках федерального закона, должен получить согласие большинства кредиторов. В то же время сами кредиторы не могут вынуждать его заявить о банкротстве, представлять на рассмотрение собственный план реорганизации, требовать назначения опекуна, решений о конкурсной продаже муниципального имущества или распределении доходов от муниципальной собственности.

В России американский опыт банкротства муниципальных органов власти пока не применим. Это обусловлено тем, что в России, во-первых, не развит рынок ценных бумаг, во-вторых, местные органы власти пока не в состоянии размещать облигационные займы наравне с субъектами федерации или Правительством РФ, в-третьих, отсутствует законодательная база, регулирующая выпуски облигаций местными органами власти.

Однако органы власти некоторых субъектов федерации выпускали облигационные займы, некоторые из них были деноминированы в долларах США. До сих пор дефолта по долгам субъектов федерации не было, однако вероятность их банкротства все же существует, тем более в условиях российской экономики. На наш взгляд, может быть, и целесообразно разработать федеральный закон, регулирующий процедуры банкротства органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Постепенное оживление фондового рынка после кризиса 17 августа 1998 г. предоставляет органам государственной власти субъектов РФ реальную возможность размещать новые облигационные займы на открытом рынке.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ БАНКРОТСТВО

Функционирование любого субъекта, будь то физическое или юридическое лицо, управленческая или производственная единица, обладающего собственными финансовыми и материальными ресурсами, практически неизбежно связано с риском финансового краха. Вполне естественно, что вопросам банкротства предприятий и иных хозяйственных структур уделяется достаточно серьезное внимание со стороны законодателей и практиков. Однако как-то упускается из виду еще один возможный ( и вполне реальный ) банкрот - единицы местного самоуправления.

Муниципальные корпорации занимают особое место в ряду банкротов. Особенности их правовой природы предполагают и наличие иного, чем для неинкорпорированных субъектов и хозяйственных корпораций, механизма банкротства.

Финансовая несостоятельность муниципалитетов не обязательно связана с общей экономической ситуацией в стране или определенном регионе, с неразвитостью системы организации местной власти. Несостоятельными, как показывает практика, становятся и крупные города в наиболее благополучных в экономическом отношении американских штатах в условиях общей экономической стабильности и даже поъема в стране - причины тому могут быть как объективного, так и субъективного свойства. Однако становление новой системы организации местной власти в условиях экономической нестабильности, что имеет место в России, является дополнительным, если не первоочередным, фактором доведения значительного числа муниципальных корпораций до состояния банкротства. Отсюда острая потребность в тщательной разработке института муниципальных банкротств, определении оптимального правового механизма вывода муниципальных корпораций из состояния финансового краха.

Отсутствие в истории России института муниципальных банкротств обусловливает потребность изучения соответствующего опыта других стран. CША в этом плане представляют особый интерес по ряду причин: федеративное устройство государства, длительность существования этого института, разнообразие правового режима в отношении несостоятельных муниципалитетов.

Следует, однако, сразу оговориться, что все, изложенное ниже, это лишь анализ американской практики, но не "руководство к действию". Механистическое воспроизведение опыта, пусть даже самого положительного, любого государства без учета экономических, политических, культурологических и иных особенностей России может принести больше вреда, чем пользы.

Предлагаемый раздел работы - это, своего рода, информация к размышлению, постановка проблемы, которая требует собственного осмысления российскими учеными и практиками, выработки особого правового механизма, который учитывал бы, в частности, и характер взаимоотношения федерации и субъектов федерации по вопросам организации местной власти, и распределение полномочий по регулированию вопросов банкротств, и российскую концепцию местного самоуправления.

Первостепенную важность для уяснения всех основных аспектов работы с финансово бедствующими муниципалитетами в федеративном государстве представляют: соотношение понятий муниципальная несостоятельность и муниципальное банкротство; распределение компетенции между федерацией и штатами в отношении несостоятельных муниципалитетов; содержание федеральной процедуры урегулирования муниципального долга по гл.9 Федерального Кодекса Банкротств; ответ на вопрос - почему города в состоянии кризиса предпочитают обращаться к помощи федерального закона, а не штата; анализ особенностей механизма работы с бедствующими муниципалитетами по законодательству штатов; сущность института "ресивера", слияния и объединения муниципалитетов.

Что же такое муниципальное банкротство? Любая ли муниципальная корпорация, находящаяся в состоянии финансового упадка, имеющая дефицит бюджета, признается банкротом с приведением в действие соответствующего правового механизма? Попытаемся найти ответы на эти вопросы в законодательной практике США.

Многие муниципальные корпорации - города и тауны, а в особенности специальные округа - время от времени переживают период острой неплатежеспособности, выбраться из которой собственными силами они оказываются не в состоянии, а потому вынуждены прибегать к помощи. Здесь возможны два варианта -обратиться к помощи или штата, или государства в лице соответствующих федеральных органов. Поскольку вопросы банкротства - исключительная сфера федерального суда, только те муниципальные единицы, которые подвергаются процедурам в соответствии с гл.9 Федерального Кодекса Банкротств, официально признаются банкротами.

Почему муниципалитеты нередко предпочитают объявить себя банкротами и пытаться прибегнуть к защите федерального суда (порою даже вопреки резкому сопротивлению штата, как, к примеру, обстояло дело с городом Бриджпорт, штат Коннектикут), чем воспользоваться помощью штата? Думаем, что рассмотрение двух механизмов вывода муниципалитетов из состояния финансового упадка по федеральному закону и законодательству штатов раскрывают возможные мотивы их действий.

Вопросы муниципального банкротства регулируются Федеральным Кодексом Банкротств, которым посвящена отдельная глава 9 (распространение на муниципальные банкротства положений иных разделов Кодекса специально оговаривается в первом параграфе главы 9), с поправками, принятыми Законом о поправках к муниципальному банкротству от 3 ноября 1988 года.( См.: Bankruptcy Code:Charter 9 Adjustment of Debts of a Municipality; Municipal Bankruptcy Amendments,Pub. L. No. 100-597, 102 Stat. 3028 (1988)).

“Новый старт” для муниципалитета-банкрота.

Главная цель федерального закона - дать муниципальной единице "новый старт", позволить ей продолжать функционировать в той же форме, в которой она вошла в банкротство, в то время, как она рассчитывается с долгами и возвращается в состояние платежеспособности.

Основная идея, заложенная в главе 9, - не применение каких-либо санкций в отношении муниципалитета-должника, а поддержание его, оказание помощи в выходе из финансового кризиса (порою даже и со значительными потерями для кредиторов). Логика здесь такова: муниципальная единица в состоянии банкротства схожа с индивидуальным банкротом - бремя долга ( если они достаточно высоки) будет задевать налогоплательщиков города, а значит истощать инициативу и снижать активность по "производству" денег, налогоплательщики перестанут платить налоги, если ставки слишком высоки, а граждане не получают выгоды, так как вся прибыль уходит кредиторам. Муниципальное банкротство по федеральному закону, таким образом, строится на идее, что должник станет более продуктивным, если освободится от бремени долга.

Неприкосновенность исключительных прав штатов в отношении муниципалитетов.

Федеральный закон очень щепетильно подходит к соблюдению неприкосновенности исключительных прав штатов в отношении своих политических подразделений. Глава 9 Кодекса Банкротств не вмешивается и не ограничивает власть штата по контролю, законодательным или иным способом, за осуществлением политических или управленческих полномочий муниципалитетов-должников, включая и расходы на осуществление таких муниципальных полномочий.

Закон существенно ограничивает юрисдикцию и полномочия федерального суда по банкротствам в отношении муниципалитетов. Несмотря на любые полномочия суда, на имеющееся согласие должника или предусмотренные планом соответствующие мероприятия по выходу из состояния банкротства, суд по банкротствам не может в любом решении или постановлении, по конкретному делу или как-то иначе вмешиваться в политические или управленческие полномочия должника, в любую собственность или доходы или в использование должником любой приносящей доходы собственности.

Подача муниципалитетом петиции.

Муниципалитет может начать дело о банкротстве путем подачи петиции в федеральный окружной суд, чья юрисдикция распространяется на данный муниципалитет, и судья по банкротствам назначает слушание по делу.

Петиция может быть судом отклонена, если:

1) подавшая ее единица не подпадает под определение "муниципалитет";

2) петиция была "недобросовестной" или подана в нарушение правил, установленных законом.

Таким образом, первоочередное требование для начала в суде дела о муниципальном банкротстве единица, прибегаемая к защите по гл.9, должна быть муниципалитетом. По Кодексу Банкротств муниципалитет определяется как "политическое подразделение штата или политическое агентство или инструмент штата". К муниципалитетам, соответственно, закон относит графства, города, тауны, специальные округа и различные публичные агентства или инструментарии штата.

"Добросовестность", как еще одно необходимое требование для петиции муниципалитета, - общее правило, применяемое в мировой практике в отношении действий любых истцов. В деле муниципальных банкротств она означает, главным образом, требование выполнения муниципальным должником определенных попыток провести работу по выходу из финансового затруднения до обращения в суд по банкротствам. В частности, муниципалитет должен иметь достигнутое соглашение с кредиторами, поддерживающее предложенный им в соответствии с положениями главы 9 план урегулирования долга, или потерпеть неудачу в достижении такого соглашения, несмотря на добросовестность переговоров. Суд может признать действия должника добросовестными и без проведения переговоров последнего с кредиторами, если сочтет, что такие переговоры были бы практически "неосуществимы".

Требования для признания муниципалитета банкротом.

Чтобы быть признанным банкротом и, соответственно, рассчитывать на защиту главы 9 Кодекса Банкротств, муниципалитет должен также отвечать еще трем основным требованиям:

1) он должен быть уполномочен штатом подавать петицию по главе 9;

2) он должен быть несостоятельным или неспособным оплатить долги, когда наступил срок их оплаты;

3) он должен внести петицию добровольно.

"Общее уполномочивание" штатом муниципалитета обращаться с петицией о признании банкротом - немаловажный правовой вопрос, который нередко достаточно остро встает в суде.

Так, к примеру, дело города Бриджпорт (штат Коннектикут) рассматривалось в нескольких судах, так как штат категорически возражал против апеллирования города к главе 9, в частности, на том основании, что город не был уполномочен штатом на такие действия. Мнение судов по этому вопросу раскололось: одни вынесли заключение, что требуется особо выраженное уполномочивание штата ходатайствовать о признании банкротом; другие признали, что требуется только "общее уполномочивание" обращаться в любой суд с иском и быть ответчиком в суде. Наконец, судья Суда по банкротствам по округу Коннектикут вынес окончательное заключение - особого уполномочивания штатом не требуется, а, следовательно, постановил,что Бриджпорт имел необходимое "общее уполномочивание" от штата объявляться банкротом.

Такое мнение разделяется многими судьями в стране, которые считают, что законы о банкротстве следует либерально толковать и двусмысленности должны решаться в пользу должника, так что должник получает полную меру защиты, предоставляемой Конгрессом. Конгресс, полагают они, выбрал стандарт "общее уполномочивание" для того, чтобы обеспечить городам максимальный доступ к гл.9.

Уполномочивание должника штатом имеет корни в конституционном принципе, согласно которому федеральные власти не могут вмешиваться во внутреннее управление штата или его политических подразделений. Кодекс Банкротств (§109(с)(2)) сохраняет власть штатов определять рамки, в которых их политические подразделения имеют доступ к юрисдикции Суда по банкротствам.

Штаты, как правило, неохотно идут на предоставление своим муниципалитетам права обращаться к защите федерального закона -лишь несколько штатов прямо уполномочили и, по крайней мере, один штат так же прямо запретил своим муниципалитетам объявляться банкротами, большинство же штатов занимает промежуточное положение. В итоге суд,как правило, находит общее уполномочивание штата в праве муниципалитета выступать истцом и ответчиком в суде.

Лучшим подходом в решении этой проблемы, по мнению американских специалистов,(См., например: Michael W. McConnell, Randal C. Picker. When Cities Go Broke: A Conceptual Introduction to Municipal Bankruptcy.The University of Chicago Law Review, Vol.60, Numb. 2, Spring 1993, p.425-495.) могла бы явиться презумпция, что прямым уполномочиванием штата признается юрисдикция"home rule"(разумеется, при отсутствии прямого запрета в законодательстве штата), во всех остальных случаях требуется особо выраженное уполномочивание штата.

Такая позиция вполне укладывается в традиционные рамки власти американских муниципалитетов: города существенно ограничены в своих полномочиях и какие-либо сомнения по поводу существования у них тех или иных полномочий будут решаться не в пользу городов. При таком подходе, естественно, городу не должно быть разрешено апеллировать к банкротству без специального разрешения штата.

Юрисдикция же "home rule" распространяется на все дела, которые являются "местными и муниципальными" и не запрещены штатом, а значит и полномочие по обращению к Суду по банкротствам является естественным элементом автономии, присущей "home rule".

Но и юрисдикция "home rule" не может обеспечивать абсолютной гарантии права муниципалитетов обращаться к банкротству. Если принимается специальное законодательство штата, адресованное ситуации бедствующего муниципалитета, даже при обладании данным муниципалитетом юрисдикцией "home rule" федеральные суды не вправе вмешиваться в дела штата и принимать петицию от муниципалитета.

Почему штаты так противятся объявлению своими муниципалитетами состояния банкротства? Естественно, что они исходят при этом из своих собственных интересов. Штат для муниципальных кредиторов выступает в роли квази-гаранта: кредиторы исходят из того, что штат готов прийти на помощь своим муниципалитетам, а это, соответственно, может облегчать всем муниципалитетам штата доступ к кредитным рынкам. Выход города из своих долгов путем заявления банкротства, а не прибегания к помощи штата, может подорвать кредитное доверие ко всем городам штата.

Заявленное муниципалитетом ходатайство о банкротстве явилось бы свидетельством неисполнения штатом (из-за нежелания или неспособности) функций гаранта, приходящего на помощь своему бедствующему муниципалитету. Кредиторы в этой ситуации будут менее охотно идти навстречу муниципалитетам, и предоставлять кредиты всем муниципалитетам штата будут на менее выгодных для тех (но более безопасных для себя) условиях.

Этим, в частности, объясняется тот факт, что лишь несколько штатов пожелали разрешить своим муниципалитетам иметь доступ к федеральному закону.

Но и города, предпочитая обратиться к помощи федерального закона, а не штата, даже вступая при этом со штатом в прямой конфликт, тоже действуют, исходя из собственных интересов. Они пытаются использовать "мягкость" режима федерального банкротства как спасение от жесткости штатного надзора.

Помимо наличия у муниципалитета уполномочивания штата на заявление банкротства, необходимым требованием для открытия дела по главе 9 является признание муниципалитета несостоятельным. Это, пожалуй, одно из наиболее сложных оснований, которое на практике удерживает многие муниципалитеты от подачи петиции о банкротстве.

Наличие дефицита бюджета - еще не факт, свидетельствующий о неплатежеспособности. Муниципальная корпорация должна пройти тест на текущую и будущую неплатежеспособность, доказав, что она исчерпала все возможные политические, бюджетные и прочие меры по добыванию денег, что ее проектируемая неспособность платить долги является "угрожающей" и "определенной", и что она может быть поистине признана "несостоятельной".

Уже упоминавшийся город Бриджпорт, ходатайствуя о признании банкротом, в качестве главного аргумента выдвигал тот факт, что его годовой дефицит бюджета составил 16 млн.долларов.Суд отклонил петицию города о банкротстве на том основании, что хотя город и является действительно финансово нуждающимся, но не является "несостоятельным" по смыслу главы 9. Город не смог доказать, что его неплатежеспособность является "угрожающей" и "определенной", поскольку, по мнению суда, он не исчерпал свои полномочия по займам, а значит мог бы и не исчерпать свои деньги в следующем финансовом году.

Инициатором подачи петиции в федеральный суд по банкротствам может быть только сам муниципалитет. Закон устанавливает обязательное требование добровольности подачи петиции.

К петиции муниципальный должник прилагает список всех кредиторов, владеющих 20 наиболее крупными незалоговыми (т.е. не обеспеченными залогом) исковыми требованиями, с указанием суммы иска каждого. Список остальных кредиторов должен быть представлен в срок, который установит суд. О подаче петиции и прилагаемом списке муниципалитет уведомляет всех своих кредиторов.

Доказанность исковой претензии считается признанной для каждого кредитора, указанного в списке, за осключением тех, которые внесены в список как спорные или случайные. Кредитор, чей иск или интерес не отражены в списке или указаны как оспариваемые или случайные, должен предъявить доказательства обоснованности иска для того, чтобы с ним обращались как с полноправным кредитором.

Подача петиции о банкротстве автоматически останавливает начало или продолжение любых судебных, административных и иных действий или процессов против должника, не допускается любое принуждение в отношении должника или его собственности, включая аналогичные действия против должностного лица или жителя муниципалитета, которыми предпринимается попытка оказать давление на должника.

Индивидуальные кредиторы могут просить защиты от распространения на них этого правила, но рассчитывать на успех они могут лишь в том случае, если муниципалитет не будет ( в силу нежелания или неспособности) развивать план по избавлению от долгов.

Однако следует отметить, что положение о приостановке выплаты долгов и всех юридических действий и процедур в отношении муниципального должника не освобождает муниципалитет от обязательств, которые до подачи петиции были обеспечены особыми доходами, такими, как доходы, извлекаемые из массовых перевозок, действия водных, оросительных и иных муниципальных служб, а также не внесенные взносы в отдельный предпринимательский фонд. Эти долги продолжают выплачиваться залоговому кредитору.

Сердцевиной процедуры муниципального банкротства по федеральному закону является план избавления от долгов, разрабатываемый муниципалитетом и представляемый им в суд одновременно с петицией или в срок, установленный судом по банкротствам. Должник имеет исключительное право предлагать план и вносить в него изменения до тех пор, пока он не утвержден судом.

План обычно содержит указание дат выплат по долговым обязательствам, сокращение процентов или главных долгов или обеспечение нового займа для выплаты старых долгов. Суд обязательно проверяет план на его соответствие положениям главы 9 Кодекса Банкротств и относящимся к делу законам штата.

План может быть утвержден судом, если он получил одобрение необходимого числа кредиторов - 1/2 от численного состава и 2/3 от общей суммы иска каждого класса кредиторов.

Прием или отказ от плана со стороны кредитора не допускается после начала дела, если только план в целом или краткий план ( но с письменным подтверждением суда после слушания, что он содержал всю необходимую для данного кредитора информацию) не был своевременно ему предоставлен.

Класс кредиторов, чьи права планом не ухудшаются, считается принявшим план, равно как класс кредиторов, ничего не получающий по плану, считается проголосовавшим против.

Планом, как правило, предусматриваются различные меры защиты в отношении залоговых и незалоговых кредиторов. Залоговые могут получить, как минимум, стоимость собственности, выступающей в качестве залога; незалоговые - получить полную, частичную оплату своих исковых претензий или не получить ничего (это чаще всего грозит держателям младших исков).

Но если среди классов кредиторов, ухудшенных в своих правах, есть хотя бы один класс, одобривший тем не менее план, это является для суда достаточным основанием для утверждения плана. Более того, даже если класс кредиторов в целом не одобрит план, суд может все же утвердить его, если признает, что план является справедливым и беспристрастным, уважительным к каждому классу истцов, которые им ухудшаются в правах и не приняли план, и не является дискриминационным в отношении кого-либо из кредиторов.

Для того, чтобы план был утвержден, Кодекс Банкротств требует также, чтобы были вскрыты все долги и объяснены, чтобы было выявлено благоразумие всех выплат, которые должны быть сделаны в связи с осуществлением плана, чтобы суд определил, что план составлен "в лучших интересах кредиторов и является выполнимым".

Последнее является достаточно неопределенным, нечетким требованием: "выполнимость" понимается как уверенность суда в том, что должник сможет выполнить мероприятия, предусмотренные планом; "лучшие интересы" обычно касаются суммы, которую получат кредиторы при выплате долгов должником - иными словами, это "лучшее", на что могут рассчитывать кредиторы в сложившейся ситуации. В любом случае, оба эти стандарта отданы на усмотрение суда.

Утвержденный судом банкротств план связывает должника и всех кредиторов, независимо от того, признал или нет кредитор план. Если в утверждении плана, представленного муниципалитетом, судом отказано, суд должен прекратить дело о банкротстве.

Отличие правового режима муниципального банкротства от иных видов банкротств.

Анализ теории и практики муниципального банкротства показывает, что его правовой режим значительно отличается от обычного корпоративного или частного банкротства, причем, как справедливо отмечают многие ученые, не в лучшую сторону.

Так, например, обстоит дело с коллективными контрактами муниципалитета с его служащими. Коллективные соглашения с полицейскими, пожарными, сборщиками мусора и другими муниципальными служащими, общепризнанно, ложатся существенным бременем на муниципальные финансы. Порою именно они являются ключевым источником финансовых трудностей муниципальных корпораций. Естественно, что судьба этих контрактов должна найти отражение в механизме муниципального банкротства. Как же решается вопросе о статусе муниципальных коллективных контрактов в Кодексе Банкротств?

В соответствии с §365 Кодекса Банкротств должник (речь здесь идет о любых должниках, в том числе и муниципалитетах) может отклонять или принимать коллективные контракты. Принятие в действительности будет означать, что должник сохраняет за собой ответственность по выполнению контракта и его сроков, в то время как отклонение фактически будет означать разрыв контракта. В последнем случае должник несет ответственность только за убытки от такого разрыва, но ответственность того же рода, что и по незалоговым искам - иными словами, не удовлетворяемыми обычно полностью.

Конгресс США в целях исправления такого положения к §365 прибавил §1113, который существенно ограничивает полномочия должника по расторжению коллективных соглашений. Однако по неясной причине (полагают - по невнимательности) Конгресс не распространил положение §1113 на главу 9. Таким образом, в отличие от прочих должников, муниципальные должники могут расторгать коллективные контракты, подвергаясь ответственности только за убытки от такого расторжения. Это одно из преимуществ (вряд ли справедливое) для муниципалитетов по федеральному закону.

Опекун в муниципальном банкротстве также играет гораздо меньшую роль, чем в процессах по иным видам банкротств. Если в обычном корпоративном банкротстве опекун является полноправным распорядителем в деле ликвидации долгов, то в муниципальном банкротстве должник контролирует свои собственные долги "по праву", но может быть назначен опекун управлять имуществом "по основанию", если, скажем муниципалитет отказывается действовать в точном соответствии с планом или перед подачей петиции пытался расплатиться с отдельными кредиторами по политическим или иным мотивам. В последнем случае опекун имеет право вернуть эти выплаты и направить их на пользу всех кредиторов.

Несовершенство правового режима муниципальных банкротств.

И процедура возбуждения дела о муниципальном банкротстве, и схема выхода из состояния неплатежеспособности, и правовой статус муниципалитетов в состоянии банкротства свидетельствуют о достаточно серьезных преимуществах муниципальных должников перед иными видами банкротов и жестко ограниченных полномочиях суда по банкротствам по главе 9. Насколько это оправдано хотя бы с точки зрения совершенствования системы организации местной власти и превентивности муниципальных банкротств? Не является ли действующий режим муниципальных банкротств лишь попыткой лечить симптомы болезни, но не ее причины? Не следует ли расширить полномочия судов по банкротствам по главе 9?

Ответить однозначно на эти вопросы вряд ли представляется возможным, поскольку они упираются в целый ряд политических и правовых доктрин и норм, находящихся в противостоянии друг другу, и прежде всего в основы федерализма.

Режим выхода из состояния банкротства по федеральному закону практически одинаков для всех муниципалитетов, несмотря на то, что причины, приведшие тот или иной муниципалитет к краху, серьезным образом отличаются. Как мы уже ранее отмечали, причины могут быть как объективного, так и субъективного свойства. Так, например, полицейский служащий города Южный Таксон (штат Аризона) случайно в инциденте стреляет и парализует своего коллегу. Пострадавший выигрывает в суде иск против города на сумму 3,6 млн.долларов. Для города это бремя оказалось непосильным, и в конце концов он апеллирует к главе 9 Кодекса Банкротств. К банкротству город Вапануска (штат Оклахома) приводит целая цепь событий, связанных с крушением нефтяного танкера и загрязнением городского водозабора. Графство Ориндж (штат Калифорния) обратилось в суд по банкротствам, чтобы оградить себя от кредиторов, когда из-за рискованной игры с ценными бумагами - "деривативами" - оно потеряло около 2 млрд.долларов.

В большинстве же случаев хронические финансовые трудности являются свидетельством (и следствием) главным образом управленческой несостоятельности - неспособности муниципальных властей умело управлять находящимися в их ведении делами и имуществом. Так, например, широко распространенным было мнение, что главной причиной того, что город Кливленд (штат Огайо) оказался на грани банкротства, явилось его неэффективное и неумелое управление муниципальной электрической компанией . (См.: Todd Swanstrom. The Crisis of Growth Politics: Cleveland, Kucinich, and the Challenge of Urban Populism.Temple University Press, 1985.)

Город Челси (штат Массачусетс) стал несостоятельным из-за неправильной политики коррумпированного руководства (См., например: Sara Rimer.A Fading Industrial City Totters Toward Revival.New York Times, December 24, 1994.).

В этих ситуациях дать городу "новый старт" (как предусмотрено федеральным законом) означает лишь помощь, а фактически поощрение несостоятельного руководства, но не устранение вероятности возникновения схожих ситуаций в будущем. Очевидно, что здесь требуется нечто иное, более радикальное, чем "новый старт".

Однако расширение полномочий суда по банкротствам, ужесточение режима муниципальных банкротств почти неизбежно столкнется с главной преградой - муниципалитеты являются подразделениями штатов, но не федерации, а потому любое новое полномочие федерального суда в отношении муниципалитетов явится нарушением конституционного принципа федерализма и будет рассматриваться как вмешательство федерации в дела штатов.

Потому и действует суд по банкротствам в жестких рамках главы 9, категорически запрещающей ему вмешиваться в "политические и управленческие дела" должника, к каковым, при желании, можно отнести практически любые муниципальные дела. Суд не может настаивать на увеличении налогов, на продаже муниципальной собственности и проведении иных, политически непопулярных, но экономически эффективных, мероприятий.

Единственное, пожалуй, что может сделать суд по банкротствам в жестких рамках закона, как полагают некоторые ученые, - это не приказывать, а косвенно побуждать муниципалитеты-должники осуществить ряд действий, которые входят в сферу "политических и управленческих дел". Так, скажем, суд может отказаться принять план по урегулированию муниципального долга на том основании, что он составлен не "в лучших интересах кредиторов", подразумевая, что должник способен предпринять шаги, которые могут быть более выгодны для кредиторов, чем прекращение платежей - сокращение расходов, продажа муниципальной собственности, повышение ставок и введение новых налогов и т.п.

Предоставление суду по банкротствам права приказывать взымание налогов на время создания согласованного долга, снижение расточительных расходов, права накладывать арест на некоторые потоки муниципальных доходов и т.п. позволило бы суду по банкротствам более вероятно обеспечить необходимую фискальную дисциплину, чем только уплатив долги и вернув муниципалитет в прежнее состояние. Да и политические руководители муниципалитетов не вели бы себя безответственно,если бы заранее не уверовали в легкую долговую помощь.

Но все эти предложения потребовали бы не только соответствующих правовых реформ, но и пересмотра базисных принципов конституционного права, что делает реализацию их в ближайшем будущем весьма сомнительной.

Иными словами, все предлагаемые меры повышения эффективности процедуры муниципальных банкротств путем создания федеральных судов по банкротствам с широкими полномочиями как инструмента долгосрочной реформы муниципальных финансов несовместимы с существующей федеральной системой. Какой здесь может быть выход? Из предлагаемых вариантов особого внимания, пожалуй, заслуживает следующий: муниципальное право банкротств должно стать штатным, а не федеральным, и суды по муниципальным банкротствам должны учреждаться штатами, а не федеральным Конгрессом.

Целесообразность передачи вопроса муниципальных банкротств в юрисдикцию штатов.

В пользу данного предложения можно привести ряд доводов.

1. Муниципальные корпорации - политические подразделения штатов, формирование и контроль за их функционированием находятся в исключительной компетенции штатов; вполне логичным было бы, соответственно, передать в ведение штатов и вопросы, связанные с судьбой финансово (и управленчески) несостоятельных муниципалитетов, устранив тем самым почву для вполне вероятных конфликтов и дискуссий по поводу нарушения конституционного принципа федерализма в деятельности федеральных судебных органов.

2. Штаты более, чем федеральные суды, заинтересованы в более быстром и эффективном выводе обанкротившихся муниципалитетов в состояние нормального функционирования, поскольку крах одного города способен вызвать "цепную реакцию" финансовой нестабильности других городов (в частности, из-за более жесткой политики кредиторов), нарушив покой и нормальное функционирование всего штата.

3. Штаты заинтересованы не только в оказании необходимой срочной помощи финансово нуждающимся муниципалитетам, но и в защите и укреплении финансовой стабильности всех своих муниципалитетов, в предотвращении их финансового краха.

4. Штаты вправе создавать более жесткий ( по сравнению с главой 9 федерального Кодекса Банкротств) механизм муниципальных банкротств, не создающий у должника иллюзии получения легкой помощи и благополучного исхода дела для муниципального руководства, побуждая тем самым муниципальные корпорации к более ответственному, осмотрительному и профессиональному решению всех местных вопросов.

5. На оказание помощи финансово бедствующим муниципалитетам используются прежде всего средства штата. Штат, предоставляя кредиты, может, к примеру, сопроводить это определенными требованиями, связанными с проведением фискальной реформы, давая, тем самым, возможность муниципальным корпорациям выйти с наименьшими затратами из финансового затруднения и подготовить почву для последующей финансовой стабильности.

6. Штаты (и это особенно важно прежде всего в отношении управленчески несостоятельных муниципалитетов) вправе производить изменения в муниципальном правлении и муниципальных границах, что может явиться важной частью муниципальной реорганизации в целом. Федеральный Кодекс Банкротств, признавая вполне закономерным в деле с обычными корпорациями-банкротами изменение их размеров и размаха их деятельности, вплоть до полной ликвидации корпорации, не вправе наделить федеральный суд по банкротствам аналогичными полномочиями в отношении муниципальных корпораций.

В соответствии же с большинством штатных конституционных систем, границы муниципальных корпораций могут подвергаться законодательной ревизии, равно как город или специальный округ могут прекратить свое существование (иными словами ликвидированы), и территория будет управляться как неинкорпорированная часть графства.

7. Практика ряда штатов уже продемонстрировала эффективность более жестких (по сравнению с федеральными) мер по выводу финансово бедствующих городов из положения несостоятельности, благодаря, в частности, институту "ресиверов".

Институт “ресивера”.

Точного аналога слову "ресивер" в русском языке нет, как нет и подобного ему института среди российских правовых институтов. Буквальный перевод его как "судебный исполнитель" не отражает точное существо этого явления, поскольку, во-первых, ассоциируется с известным российской практике институтом судебных исполнителей, которые осуществляют иные функции, чем "ресивер"; и,во-вторых, "ресивер" может назначаться не только судом, но и легислатурой и губернатором штата, и выступать своего рода доверенным лицом штата в муниципальной единице.

Следует учитывать и еще один момент. Не во всех штатах, применяющих схожий механизм работы с финансово бедствующими муниципалитетами, применяется термин "ресивер". Поэтому в последующем мы будем употреблять общий термин "судебный исполнитель" при описании института в целом, используя термин "ресивер" только в тех случаях, где он прямо предусмотрен законодательством штата.

Судебные исполнители ( одно лицо или группа лиц), назначаемые по закону штата, имели, по мнению исследователей, выдающийся успех в дисциплинировании муниципальных бюджетов и возвращении городов из состояния финансового краха к платежеспособности.

Город Экорс (штат Мичиган), например, пришел к режиму судебных исполнителей в декабре 1986 года после ряда лет несбалансированного бюджета и накопления 6 млн.долларов неоплаченных долгов. Судебный исполнитель приватизировал большинство муниципальных служб ( включая уборку снега, подстрижку деревьев, уборку улиц и др.), закрыл неиспользуемые учреждения (включая библиотеки и катки), продал здание Департамента Общественных работ, и т.п.

Только в течение 3 лет он устранил дефицит бюджета и выплатил почти все (за исключением 1 млн.долларов) долги.

Установление режима судебных исполнителей фактически означает введение прямого штатного правления в муниципальной единице со свертыванием (в том или ином объеме) демократических процедур - деятельность избранных должностных лиц муниципалитета приостанавливается или прекращается; если же избранные должностные лица продолжают функционировать, из их ведения изымаются все финансовые вопросы; не применяются демократические процедуры при принятии решений. Однако такие меры признаются вполне правомерными, поскольку демократический порядок принятия решений, обычные демократические процессы потерпели фиаско в способности обеспечить нормальное функционирование данной муниципальной единицы.

Легислатура штата, изучив дело и проведя расследование, пришла к выводу о необходимости назначения ресивера. Был принят соответствующий закон (An Act Establishing a Receivership for The City of Chelsea.- The Commonwealth of Massachusetts, 1991.), мэр отстранен от должности и посажен под домашний арест, губернатором штата назначен ресивер. Ресиверу законом предоставлена неограниченная власть, в одном лице он совмещает полномочия мэра, членов совета и казначея (члены городского совета исполняют роль консультантов по вопросам, связанным с функционированием муниципалитета).

Поскольку причинами установления режима ресивера явились финансовая и управленческая несостоятельность города Челси, план возвращения города к нормальному функционированию предусматривал два этапа, с назначением, соответственно, на каждом этапе нового ресивера.

Первый этап - восстановление финансовой состоятельности города. В первые три года удалось добиться сбалансированного бюджета за счет сокращения рабочей силы на 1/3, повышения платы за воду и канализацию, установления платы с домовладельцев за сбор мусора, замораживания сверхурочных работ для Пожарного департамента и т.д. Была установлена льготная налоговая база для стимулирования размещения новых производств на территории города (в частности, отделения компьютерного производства ). Ремонтировались и строились школы, гаражи. Город также получил помощь от штата в несколько миллионов долларов.

Второй этап - создание основы для возвращения города к демократическому самоуправлению. Он предусматривал, прежде всего, подготовку и принятие путем референдума новой хартии города, избрание нового городского совета ( на основе пересмотренных избирательных норм, более адекватно отражающих национальный состав населения). Сейчас ведется подбор кандидатуры на пост Управляющего города (должность мэра по новой городской хартии упразднена), после чего управление городом будет освобождено от ресивера и передано избранным органам.

На протяжении двух этапов параллельно проводится работа по расследованию дел о коррупции силами следователей штата, привлечению виновных к ответственности, предотвращению случаев коррупции в будущем, сокращению преступности в целом.

Несмотря на эффективность действия института ресиверов, штаты очень редко на практике прибегают к этой мере вывода муниципалитетов из состояния финансового кризиса, расценивая, видимо, ее как крайнюю меру в особо серьезных случаях финансовой и управленческой несостоятельности. Как правило, соответствующее законодательство штатов предусматривает такие меры, которые позволяли бы более гибко сочетать жесткость штатного надзора и разумные пределы местной демократии.

Особенности правового режима несостоятельных муниципалитетов по законодательству штата Пенсильвания.

Законодательство штатов отличается достаточно существенным разнообразием, обусловленным и правовыми традициями штата, и размерами муниципальных единиц, и общей экономической ситуацией в штате и т.п. Полагаем, что пример из законодательной практики еще одного штата позволит получить общее представление об отличительных процедурах работы с бедствующими муниципальными корпорациями штатов по сравнению с федеральной процедурой и практикой других штатов.

Интересным представляется законодательство штата Пенсильвания, а именно правовой акт штата "Акт о финансово бедствующих муниципалитетах" 1987 г. (с поправками, принятыми в 1991-92 годах). Закон уполномочивает Департамент Общественных Дел штата объявлять муниципалитеты финансово бедствующими; обеспечивать переустройство долга; ограничивать муниципалитеты в возможности управлять своими финансами; обеспечивать объединение или слияние смежных муниципалитетов в целях облегчения финансовой нужды; и др.

Закон штата не предусматривает обязательной добровольности муниципалитета объявлять себя несостоятельным. Более того, закон устанавливает достаточно широкий круг субъектов, которые могут выступать инициаторами возбуждения вопроса в отношении неплатежеспособного муниципалитета перед Департаментом Общественных Дел и к каковым относятся практически любые лица и организации, имеющие финансовые претензии к муниципалитету: орган управления муниципалитета (городской совет или правление комиссионеров), кредитор подлежащего оплате муниципального долга в 10 тыс.долларов и более; 10% членов электората муниципалитета, которые голосовали на последних муниципальных выборах; 10% муниципальных служащих, которым не выплачивается заработная плата в течение свыше 30 дней отсутствия платежной ведомости, и др.

Особую роль в правовом механизме работы с муниципалитетами играет Департамент Общественных Дел. Именно ему подаются петиции всех перечисленных выше субъектов. Более того, Департамент сам стоит первым в списке этих субъектов и может по собственной инициативе, в результате проведенного анализа, сделать заключение о том, что муниципалитет основательно подпадает под критерии финансового кризиса. Но важность Департамента состоит не только в том, что он руководит всеми основными процедурами признания и вывода муниципалитетов из финансового бедствия, но и в той превентивной работе, которую он проводит со всеми муниципалитетами штата, осуществляя в отношении них, по сути, штатный финансовый надзор.

Департамент аккумулирует точную текущую информацию и данные по фискальному статусу муниципалитетов. С этой целью до 1 января каждого года он рассылает всем муниципалитетам специальную обзорную финансовую форму по предыдущему муниципальному финансовому году, которую каждый муниципалитет должен заполнить и вернуть в Департамент до 15 марта. В случае необходимости Департамент может проводить дополнительные проверки, включая посещение отдельных муниципалитетов.

Если Департамент решит, что муниципалитету необходима помощь в корректировании второстепенных финансовых проблем, он разрабатывает соответствующие рекомендации и экстренные меры, включая необходимые финансовые и социально-экономические перемены, для предотвращения финансового кризиса. При разработке этих мер Департамент может принимать на работу или по контракту муниципальных финансовых консультантов, если сочтет это необходимым для осуществления предложенных мер.

Определив, что муниципалитет является финансово бедствующим, Департамент немедленно уведомляет об этом руководство штата. Руководит работой Департамента в этом направлении Секретарь департамента, который назначает время и место публичных слушаний в пределах графства, в рамках которого действует муниципалитет; проводит необходимые предварительные мероприятия, включая расследование финансовых дел муниципалитета; проводит публичные слушания и издает административное определение о том, является ли муниципалитет финансово бедствующим. В случае вынесения утвердительного определения в работу с муниципалитетом включается новое главное действующее лицо - Координатор, назначаемый Секретарем департамента.

В качестве Координатора может выступать работник Департамента, снабженный дополнительным штатом консультантов, или сторонний консультант или консультационная фирма. Обязательное квалификационное требование к Координатору - он должен быть опытным в вопросах муниципального управления и финансов. В последующем Координатор не может претендовать на выборную должность в данном муниципалитете в течение 2-х лет после окончательного принятия разработанного Координатором плана ( главная задача Координатора - подготовить реальный и эффективный план вывода муниципалитета из финансового кризиса).

Материальные расходы по компенсированию деятельности Координатора несет Департамент Общественных Дел.

Закон содержит перечень основных параметров плана, из которых Координатор выбирает более уместные, с его точки зрения, для оказания помощи конкретному муниципалитету. В плане может также содержаться общий анализ:

- не является ли более предпочтительным в сложившейся ситуации обращение к федеральной процедуре муниципальных банкротств;

- не являются ли экономические условия муниципалитета настолько серьезными, что правомерно заключить, что муниципалитет должен объединиться или слиться со смежным муниципалитетом;

- не является ли функциональная консолидация или приватизация существующих муниципальных служб предпочтительной и возможной.

Проводится широкое обсуждение плана, в том числе и на публичных слушаниях. Муниципалитет проводит по вопросу о принятии плана голосование. Более того, муниципалитет может предлагать свой, альтернативный, план, подготовленный мэром или советом.

Окончательное решение по плану (будь то план Координатора или любой из альтернативных планов, принятых муниципалитетом) принимает Секретарь департамента. Ответственность за реализацию плана будет нести тот, чей план был принят.

В случае успешного выполнения плана вывода муниципалитета из состояния финансового бедствия Секретарь департамента принимает определение, в котором констатируется, что условия, легшие в основу ранее принятого определения, больше не существуют (по проведении предварительных публичных слушаний).

Если исполнение плана проваливается, применяются материальные санкции в отношении муниципалитета, в частности, прекращение любой финансовой помощи из штатных фондов. Остается один выход - объявить себя банкротом в соответствии с федеральным Кодексом Банкротств. Однако, поскольку в соответствии с федеральным законом обращение в Суд по банкротствам - исключительно добровольный шаг муниципалитета, нет ясного представления о последующей судьбе муниципалитета, отказавшегося (при вышеуказанных обстоятельствах) обращаться в федеральный суд с ходатайством о признании себя банкротом.

Такая довольно кардинальная мера, как объединение или слияние муниципалитетов, применяется лишь в том случае, когда муниципалитет в установленном порядке признан финансово бедствующим и Координатор признал такую меру в качестве наиболее предпочтительной и отвечающей общественным интересам. Решение принимается самим муниципалитетом.

Объединяться (сливаться) могут два и более муниципалитетов, причем совсем не обязательно, чтобы все они находились в пределах одного графства, достаточно, чтобы каждый муниципалитет был смежным хотя бы с одним из остальных. Исходным моментом для начала процесса объединения (слияния) могут служить или совместное соглашение органов управления данных муниципалитетов, или инициатива избирателей; завершающим - проведение референдума избирателей каждого муниципалитета.

В случае положительного исхода референдума проводятся муниципальные выборы по избранию должностных лиц преобразованного муниципалитета. Если хотя бы в одном из муниципалитетов не было получено необходимое большинство голосов, референдум считается "проваленным" и не может быть проведен по этому же поводу в течение 5 лет.

При всей тщательной и детальной проработке вопросов и процедур, закон Пенсильвании содержит целый ряд противоречий и недомолвок, которые неизбежно вызывают размышления о действительно демократической сущности муниципальной системы в штате. Так, ссылки закона на то, что окончательное решение по тому или иному вопросу принимается самим муниципалитетом, нейтрализуются, прямо или косвенно, положениями других статей этого же закона; принятие Секретарем департамента отрицательного определения по плану, представленному муниципалитетом, может быть использовано в качестве санкции в отношении "строптивого" муниципалитета, отказавшегося принимать план Координатора, а это приводит к вполне материальным санкциям - почти полному прекращению финансовой помощи муниципалитету со стороны штата.

Следует, пожалуй, согласиться с тем, что штат может при определенных обстоятельствах, когда муниципалитет продемонстрировал свою несостоятельность, оказавшись на грани банкротства, диктовать тому свои условия. Однако, как думается, характер и рамки такого "диктата" должны быть прямо и четко определены в законе, а не отданы на усмотрение отдельного должностного лица. Следовало бы и более определенно вырисовать для муниципалитетов-банкротов и возможные последствия их действий, не согласующихся с мнением соответствующих должностных лиц штата, тем более, что в некоторых случаях между предусмотренными законодательством штата мерами и возможным нарушением федерального закона существует очень тонкая грань.

Видимая добровольность действий муниципалитетов основывается на прямом (хоть прямо и не закрепленном в законе) финансовом принуждении штата.