Перечень основных нормативных правовых актов в области обращения с отходами 202

Перечень основных нормативных правовых актов в области обращения с отходами 202

Таблица 15. Оценка национального законодательства Республики Узбекистан 204

Общие выводы и рекомендации 214

Таблица 17. Сравнительная оценка национальных законодательств стран СНГ 218

Таблица 18. Оценка внедрения требований Базельской конвенции по всем критериям 224

ВВЕДЕНИЕ

Советским Союзом Базельская конвенция была подписана 23 марта 1990 года (Нью-Йорк, США), что позволило принять ряд важных, в том числе международных, документов в целях ее реализации.

Ввиду того, что как международное, так и национальное законодательство в области охраны окружающей среды в последние десять лет усиленно развиваются и совершенствуются, выполнение обзорной работы существующего национального и международного законодательства в области контроля трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими в настоящий момент весьма актуально.

Основная задача Обзора существующего национального и международного законодательства в области контроля трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими (далее – Обзор) – выяснить, насколько полно развито законодательство в данной области в странах СНГ в рамках Базельской конвенции.

Основной вопрос, который предстоит решить в данной области, заключается в том, каким образом преобразовать действующее законодательство с учетом обязательств, предусмотренных Базельской конвенцией, а также с учетом ряда национальных нормативных правовых документов. Это может быть достигнуто двумя путями: либо введением нового отдельного закона o трансграничных перевозках опасных отходов, либо принятием поправок к соответствующей главе существующих общих законов об отходах.
Роль и значение БК в формировании международного (мирового), европейского (в рамках Европейского Союза), регионального (страны Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии в пределах стран СНГ) и национального (по странам СНГ), законодательства об отходах производства и потребления
Спустя 12 лет после провозглашения на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро в качестве основного стратегического направления дальнейшего мирового развития соблюдение принципа устойчивого развития, принятия “Повестки дня на XXI век”, по прошествии того же срока со времени вступления в силу Базельской конвенции можно констатировать значительный прогресс в формировании как мирового, так и регионального и национального законодательства о трансграничном перемещении опасных отходов и экологически безопасном управлении ими.

В частности, за прошедший период на международном уровне были приняты Базельский протокол об ответственности и компенсации ущерба, причиненного в результате трансграничного перемещения опасных отходов (2000 г.), и Правила Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Достигнутые в этом направлении результаты нашли отражение в отчетных документах Конференции Сторон и сессий БК, материалах и обзорах Секретариата БК, Секретариата Подпрограммы ЮНЕП по химическим веществам, материалах Йоханнесбургской встречи в 2002 г. на высшем уровне "Рио+10", национальных документах стран-Сторон БК.

Так, во исполнение решений Йоханнесбургской встречи по изменению неустойчивых моделей потребления и производства наметилось очевидное сближение интересов трех основных конвенций в области химической безопасности: БК, Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях (Стокгольм, Швеция, 22.05.2001) и Роттердамской конвенции о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле (Роттердам, Нидерланды, 10.09.1998). Во многих странах были проведены региональные семинары по вопросам согласованного осуществления указанных конвенций. Женевской экологической сетью, по инициативе Секретариата Базельской конвенции (СБК), при финансовой поддержке Швейцарского агентства по окружающей среде, лесам и ландшафтам, был выпущен документ - "Регулирование опасных химических веществ и отходов: руководство по согласованному осуществлению Базельской, Роттердамской и Стокгольмской конвенций на национальном уровне".

Значительное продвижение в формировании законодательства в области обращения с отходами достигнуто в Европейском Союзе (ЕС). За прошедший период приняты, в частности, Директива 75/442/ЕЕС от 15 июля 1975 года "Об отходах" (с учетом поправок, вступивших в силу с 1 апреля 1993 г., статьи 1-12 заменены статьями 1-18 Директивы Совета №91/156/ЕЕС от 18 марта 1991 г., в которые введен ряд дополнений), а также Директива 91/689/ЕЕС от 12 декабря 1991 года об обращении с опасными отходами и Директива 1999/31/ЕС от 26 апреля 1999 года по полигонам захоронения отходов. Большое значение для активизации процесса формирования национального законодательства стран ЕС имеют Конференции на уровне министров по окружающей среде и охране здоровья, проводимые регулярно: Франкфурт, 1989 г., Хельсинки, 1994 г., Лондон, 1999 г., Будапешт, 2004 г. и т.д.

Учитывая факт подписания Базельской конвенции СССР в 1990 году, государства на постсоветском пространстве также активно включились в процесс присоединения к БК и формирования национального законодательства в области обращения с отходами. Так, Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ в 1992 году был принят основополагающий документ "О принципах экологической безопасности в государствах Содружества". 23 декабря 1993 года в Ашгабате между правительствами всех государств, входящих в СНГ, подписано Соглашение о межгосударственных перевозках опасных и разрядных грузов. В 1996 году подписано Соглашение стран СНГ о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов в рамках Таможенного Союза. В июне 2000 года на субрегиональном (стран СНГ) совещании по управлению опасными отходами и контролю их трансграничных перемещений (г. Омск, Российская Федерация) было принято решение о необходимости создания и совершенствования национальных систем управления опасными отходами с учетом сокращения их производства, развития экологически безопасных методов их уничтожения, утилизации и трансграничных перемещений. В материалах Киевской встречи министров по окружающей среде в 2003 году, посвященной, в том числе, вопросам обмена экологически значимой информацией в трансграничном аспекте, также отмечалась необходимость совершенствования межгосударственной природоохранной нормативно-правовой базы.

Формирование природоохранного законодательства в странах СНГ до сих пор происходило по близким сценариям, основные принципы построения и механизмы реализации законов этого блока в достаточной степени корреспондируются между собой, технический инструментарий тесно увязан. Различия обусловливаются в первую очередь специфическими особенностями промышленно-экономического развития государств, запасами накопленных и вновь образующихся отходов, трансграничными проблемами в области обращения с отходами.

В большинстве стран СНГ законодательство, имеющее отношение к БК, базируется на модельном законе "Об отходах производства и потребления", принятом Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств 15 июня 1998 г. №11-9, и актах правительств, принятых в целях его реализации.

В тех странах, в которых закон об отходах не принят, регулирование отношений в области обращения с опасными отходами осуществляется на основании положений отдельных норм других законодательных и иных нормативных правовых актов природоохранного законодательства, таких, например, как закон об охране окружающей среды, постановления правительств о порядке и правилах транспортировки опасных грузов, о плате за загрязнение окружающей среды, о размещении отходов. Обмен опытом по формированию национального законодательства периодически осуществляется на семинарах, организуемых Региональным центром Базельской конвенции в Российской Федерации для стран СНГ (РЦБК РФ).
Цели и задачи подготовки Обзора существующего национального и международного законодательства в области контроля трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими
Следует ожидать, что подготовка Обзора поможет выявлению пробелов в действующем законодательстве стран СНГ, чем значительно упростит задачу его совершенствования и гармонизации, улучшит координацию усилий в области контроля трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими.

Материалы Обзора предназначены для предоставления возможности получения свода упорядоченной правовой информации в целях оптимизации разработки и гармонизации национального законодательства стран СНГ специалистам и лицам, принимающим решения, в области обращения с опасными отходами.

Сбор и обмен информацией по разработке и совершенствованию законодательства стран СНГ, связанного с выполнением Базельской конвенции, должен стать постоянным процессом, который в свою очередь должен привести к созданию базы данных, доступной для всех стран-участниц.

Подготовка Обзора внесет вклад в осуществление Стратегического плана выполнения Базельской конвенции в соответствии с Главой V, разделом 8 (пп. e, h, i).

Работа по составлению Обзора была организована и проводилась РЦБК РФ в соответствии с требованиям ЮНЕП/СБК.

На начальном этапе были определены формат и содержание Обзора, методы упрощения сбора и анализа юридических текстов, обсуждены проблемы использования понятийного аппарата, выработки критериев, по которым можно было бы сопоставить национальное законодательство стран СНГ в области трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими. В качестве источников информации использовались официальные издания государств, а также электронные справочные правовые системы "Гарант", "Консультант Плюс", "Кодекс" и иные, сведения из которых в необходимых случаях проверялись по официальным изданиям.

После обсуждения вопросов административного, технического и организационного характера был составлен график подготовки проекта Обзора и последующей рассылки его выделенным экспертам из стран СНГ и в СБК для комментариев, распределены обязанности между экспертами в процессе подготовки Обзора.

Несмотря на то, что Республика Таджикистан не подписала Базельскую конвенцию, участники совещания поддержали предложение РЦБК РФ включить имеющуюся информацию по соответствующему законодательству этой страны в Обзор. Необходимо было учесть наличие у ряда стран СНГ "прозрачных" границ с Республикой Таджикистан, и, следовательно, возможности трансграничных перевозок опасных отходов, в том числе и незаконных. Кроме того, вовлечение Республики Таджикистан в процесс подготовки Обзора, как и участие эксперта от этой страны в работе совещания по обсуждению проекта Обзора в Минске, могло ускорить принятие решения Правительством Республики о присоединении к Базельской конвенции.

Ко времени установочного совещания РЦБК РФ уже были получены тексты (от ряда стран только перечни) принятых в странах законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся вопросов правового регулирования трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими.

Тогда же выявились первые трудности при подготовке Обзора и возможные пути их решения. Так, например, некоторые из стран СНГ не имеют текстов правовых документов на русском и английском языках, например, Азербайджанская Республика, Республика Армения, Грузия, Украина. В период подготовки Обзора во многих странах СНГ происходила реорганизация органов исполнительной власти, в том числе и природоохранных, а также смена экспертов от стран.

В ходе обсуждения содержания и формата Обзора, а также критериев сбора информации, эксперты пришли к выводу о необходимости сопоставления основных понятий и определений, используемых в законодательстве.

Кроме того, было решено осуществлять анализ только тех национальных законодательных и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, которые непосредственно касаются темы Обзора. Вместе с тем, в законодательстве тех стран, в которых еще не приняты специальные законы, касающиеся обращения с отходами, необходимо рассматривать положения отдельных правовых норм, относящихся к сфере регулирования контроля трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими, из имеющихся нормативных правовых актов.

При подготовке Обзора было признано целесообразным рассмотреть международное (мировое), европейское (в рамках Европейского Союза), региональное (страны Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии в пределах стран СНГ, далее – страны ВЕКЦА) и национальное (по странам СНГ) законодательство об отходах производства и потребления.

Для проведения анализа международного законодательства РЦБК обратился в СБК с просьбой о предоставлении рекомендаций по необходимому перечню международных нормативно-правовых актов (НПА) в области регулирования опасных химических веществ и отходов, который и был СБК предоставлен.

Одновременно было намечено провести анализ правовых норм национального законодательства стран СНГ в области трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими как в сравнении с соответствующими требованиями Базельской конвенции, так и в сопоставлении с основными требованиями европейского и регионального законодательства в области трансграничных перемещений опасных отходов.

При обсуждении вопросов технического и организационного характера было принято решение распределить обязанности между экспертами стран региона следующим образом.

Назначенные странами эксперты представят в РЦБК-РФ тексты принятых законов, постановлений и иных нормативных правовых актов, касающихся сферы действия Базельской конвенции. По странам, в которых законодательство по Базельской конвенции еще не принято, эксперты представят тексты разделов из иных нормативных и законодательных документов, касающихся других видов природоохранной деятельности, связанной с обращением отходов. В своих сообщениях экспертам необходимо было указать трудности в развитии национального законодательства в сфере Базельской конвенции, и определить, какая помощь требуется для их преодоления; пробелы и недочеты в существующем национальном законодательстве, предложения о развитии в регионе межгосударственного сотрудничества по выполнению Базельской конвенции.

Кроме того, было решено, что:

Эксперт от Республики Беларусь – подготовит обзор национального законодательства Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь.

Эксперт от Кыргызской Республики – подготовит обзор национального законодательства Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан.

Эксперт от Российской Федерации – подготовит обзор национального законодательства Российской Федерации.

Эксперт от Украины – подготовит обзор национального законодательства Грузии, Республики Молдова, Украины.

Эксперту от Республики Беларусь также поручено выработать критерии по оценке законодательства, используя руководство ОЭСР и Базельской конвенции.

Эксперту от Российской Федерации – провести анализ терминологии законодательства по теме Обзора, акцентируя внимание на основных понятиях и определениях, компоновку Обзора после получения разделов Обзора от других экспертов, его первичное редактирование.

Эксперту от Украины – провести сравнение требований международного законодательства в области мониторинга и контроля трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими, принятых ЕС, и требований Базельской конвенции.

РЦБК РФ – общее руководство, оказание помощи экспертам в сборе и передаче информации от стран СНГ и СБК, подготовка и проведение совещаний экспертов, подготовка отчетов, окончательное редактирование и оформление текста Обзора, согласование со странами СНГ и СБК, перевод на английский язык.

Требования к экспертам и техническое задание по подготовке Обзора для каждой страны-участницы (минимальная роль и ответственность) были определены следующим образом. В соответствии с выработанными критериями, как это было решено на первом совещании экспертов, каждый эксперт:

• 
  осуществляет сбор и анализ действующего национального законодательства закрепленной за ним страны (стран) СНГ в области трансграничного перемещения опасных отходов и экологически безопасного управления ими;
  
• 
  выявляет существующие пробелы в законодательстве и с целью определения приоритетов по их ликвидации проводит консультации с национальным компетентным органом;
  
• 
  принимает участие в совещаниях экспертов;
  
• 
  представляет на рассмотрение в РЦБК-РФ проект соответствующего раздела Обзора по национальному законодательству на русском языке; проект раздела должен содержать описание существующего законодательства (если таковое имеется) и приоритетов в области разработки и принятия национального законодательства, с учетом имеющихся документов и информации, значимой в контексте Базельской конвенции, а также принимая во внимание комментарии первого совещания экспертов.