Рецензенти: Підопригора О. А. доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України

509

Все це й виробило загальноприйняту у Великій Бри¬танії тезу про те, що адміністративне право за своєю природою є частиною конституційного права, яка роз¬криває конкретні, істотні та забезпечені механізмом прак¬тичної реалізації правові кордони, в межах яких може відбуватися законна і компетентна адміністративна дія. Пізніше з'являється визначення адміністративного права як галузі права, яка стосується, насамперед, кон¬тролю за діяльністю урядової влади з метою захисту прав громадян (Я. Грегірчак).

5.2. Джерела адміністративною права

Відсутність єдиної, писаної конституції, велика кіль¬кість звичаїв наклали відбиток і на систему джерел адміністративного права Великої Британії. З врахуван¬ням цього до джерел належать закони (конституційні та звичайні), звичаї, рішення судів з конкретних справ та адміністративні акти.

Серед конституційних законів особливе значення для адміністративного права мають Хабес корпус акт 1679 р. та Білль про права 1689 р. Ці закони зобов'язують ад¬міністрацію поважати та дотримувати права громадян на життя, свободу і власність.

До звичайних законів належать закони про місцеве самоврядування, про акти делегованого законодавства, про діяльність та організацію адміністративної юстиції, про позови до корони.

510
Досить велике значення мають до сьогодні звичаї, з котрих адміністрація бере низку своїх повноважень. І, нарешті, основним джерелом є судовий прецедент — норма права, що сформульована судами в процесі розв'я¬зання справ за скаргами приватних осіб на неправомірні дії адміністрації.

5.3. Адміністративний акт

Саме поняття адміністративного акту існує у Великій Британії не так давно. Традиційно односторонні акти адміністрації належали до рішень судових інстанцій нижчого рівня, що давало можливість контролю за допо¬могою засобів юридичного захисту, які застосовувалися проти цих рішень. Тут може йтися про акти, прийняті за дорученням парламенту, або в рамках королівської пре¬рогативи. Різниця між нормативними та індивідуальни¬ми актами не має значення. Право адміністративних актів у цій країні є, здебільшого, процедурним правом, і лише віднедавна суди розпочали контролювати предметні аспекти цих рішень.

5.4. Делеговане законодавство

У системі загального права весь обсяг компетенції, що нею наділена адміністративна влада, вважається делего¬ваною владою, оскільки, на відміну від законодавчої та судової, вона не має конституційного походження.

Адміністративна нормотворчість є у Великій Британії делегованим законодавством, тому що ґрунтується, як правило, на делегуванні парламентом повноважень у сфері нормотворчості, за винятком повноважень за зви¬чаями. Парламент приймає відповідні закони про деле¬гування повноважень не лише на внесення доповнень, але й змін у чинне законодавство. Принцип верховенства парламенту дозволяє йому вносити у закон про делегу¬вання будь-які обмеження і умови, що є обов'язковими для адміністрації. Зазвичай делеговані повноваження надаються міністрам, або ж короні. Від імені корони ці повноваження здійснює прем'єр-міністр.

Компетенція адміністративних органів у системі за¬гального права може бути двох типів: конкретні припи¬си щодо діяльності, які є визначеними у відповідних нор¬мативних актах, та дискреційна компетенція.

511

Контроль з боку парламенту за актами, прийнятими в порядку делегування нормотворчих повноважень є до¬сить ефективним. Так, парламент може анулювати акт, або умовою набуття чинності висунути ухвалення акта парламентом.

Нормотворчість центральних та місцевих органів контролюється судами у відповідності з доктриною иііга

УІГЄ8.

Виконавча влада у Великій Британії формально на¬лежить короні, котра очолює (номінально) адміністратив¬ний апарат. Цей апарат розподілено на центральні орга¬ни та органи місцевого самоврядування.

Прем'єр-міністр є лідером партії більшості у парла¬менті, керує кабінетом і очолює уряд. До його компетенції належить формування уряду, призначення міністрів та інших керівників, суддів, осіб вищого командного скла¬ду збройних сил тощо. В той же час він є радником ко¬рони.

До складу кабінету (який з'явився як орган найбільш важливих міністрів при короні) входять прем'єр-міністр, лорд-канцлер (голова палати лордів), канцлер скарбниці (міністр фінансів), державні секретарі (міністри) внут¬рішніх справ, закордонних справ, оборони, торгівлі та промисловості та інші за поданням прем'єр-міністра. До компетенції кабінету належить контроль за відповідні¬стю дій органів виконавчої влади політичному курсу, який обрано парламентом, розмежування сфер дії і ком¬петенції, координація діяльності органів виконавчої влади.

Уряд Британії складається з міністрів, що очолюють департаменти, їхніх заступників, міністрів без портфеля, парламентських секретарів міністерств, осіб, що обійма¬ють деякі традиційні посади: лорд-канцлер, лорд скарб¬ниці, канцлер герцогства Ланкастерського, лорд, що збе¬рігає печатку, головний поштмейстер. Уряд ніколи не зби¬рається у повному складі і не приймає рішень — це група

512

Таємна рада при короні є найбільшим (за складом) урядовим органом, до складу якого входять усі міністри, судді Апеляційного суду, архієпископи англіканської церкви, почесні члени. Цей орган оформляє рішення ка¬бінету у вигляді наказів корони у Раді. Цими наказами оформлюються як нормативно-правові акти, так і інди¬відуальні акти управління.

Міністерства (департаменти) та центральні відомства (публічні корпорації) є галузевими або функціональними органами управління. Є і територіальні міністерства (у справах Шотландії, Ірландії та Уельсу). Всі міністер¬ства і відомства є юридичними особами публічного права. Управління у сфері соціальній найбільш підпорядко¬ване адміністративному праву, ніж у будь-якій іншій. Управління у цій сфері розподіляється у Великій Бри¬танії на три види: управління землекористуванням, управління розподілом грошової (фінансової) допомоги та надання нефінансової допомоги, тобто послуг.

Щодо грошової допомоги, то держава надає таку допо¬могу за національним страхуванням, у вигляді відшко¬дування виробничої шкоди, у вигляді допомоги бідним. Нефінансові соціальні послуги надаються державою у сфері освіти, гуманітарних служб та охорони здоров'я.

5.6. Державна служба

У Великій Британії майже до кінця XIX сторіччя розгалуженої державної служби не існувало. Чинником цього було поширення купівлі та продажу посад особа¬ми, що мали королівські патенти, фактично на засадах приватної власності. Державні посади надавались у по¬рядку патронажу або купівлі синекур, не було системи конкурсів та іспитів.

Деякі публічні функції виконувались у порядку спо¬лучення різних видів діяльності, на засадах суміщення. Чинником формування постійної державної служби стала реформа, проведена у другій половині XIX сторіччя, якою було скасовано систему патронажу та запровад¬жено проведення конкурсних іспитів при зарахуванні на посаду. Співробітники різних департаментів об'єдну¬валися у єдину державну службу. Для них встановлю¬валися єдині правила набору, оплати праці, просування

513

Характерною рисою англійської системи державно¬го управління, яка спричинила вплив і на систему дер¬жавної служби, є розмежування політичних та адміні¬стративних функцій. Однак всі службовці є професій¬ними, всі вони є служниками корони і розподіляються на військових служників — військовослужбовців, по¬літичних служників — міністрів, цивільних — співро¬бітників міністерств за наймом. При цьому політики є такими, що замінюються (їх близько ста) і службовці, які є незамінними — адміністратори. Останні не зале¬жать від зміни уряду. Цивільними службовцями є пра¬цівники міністерств і центральних відомств за наймом, їх праця оплачується за рахунок коштів, що надаються парламентом. Цивільні службовці разом із суддями, військовослужбовцями, поліцейськими, службовцями органів місцевого самоврядування і публічних корпо¬рацій, вчителями та робітниками національної служби охорони здоров'я належать до більш широкої категорії «служби публічного сектора». Муніципальна служба юридично відокремлена від державної служби, службовці муніципалітету не є служниками корони. Умови та пра¬вила проходження муніципальної служби, умови опла¬ти праці визначаються муніципальними радами.

Питання державної служби регулюються наказами корони у Раді, циркулярами міністерства фінансів та інших міністерств.

Державна служба поділяється на внутрішню та дип¬ломатичну. Внутрішню службу очолює секретар кабі¬нету, на посаду якого призначається традиційно лорд, що зберігає печатку. Дипломатичною службою керує держав¬ний секретар закордонних справ і справ Співдружності.,

Всіх державних службовців розділено на категорії та групи, всередині яких посади відповідають певним сту¬пеням або розрядам.

До групи старших політичних та адміністративних керівників належать державні службовці, котрі обійма¬ють вищі адміністративні посади, що охоплюються так званою «відкритою структурою», існування якої дозво¬ляє призначати на вищі посади осіб, що найбільш при¬датні для цього, незалежно від їх освіти та спеціалізації.

514

Середня та нижча ланки системи державної служби будуються за принципом професійних груп, котрі об'єд¬нують фахівців однорідної або близької спеціалізації за фаховою ознакою. Це адміністративна група, група наукових робітників та технічних фахівців тощо.

Державна служба передбачає низку обмежень для своїх працівників. Наприклад, службовцям вищих груп за¬боронено приймати участь у загальнонаціональній по¬літиці, а у місцевій політичній діяльності — лише з доз¬волу керівництва відповідного міністерства або відом¬ства. Такий же дозвіл мають отримувати і службовці нижчих груп. Робітники публічних торговельно-промис¬лових підприємств мають право приймати участь у по¬літичній діяльності без спеціального дозволу.

Є також обмеження і щодо участі службовців мі¬ністерств і відомств у фінансових операціях. Лише після закінчення служби вони мають право на участь у деяких операціях за умови отримання спеціального дозволу.

З 1946 року державні службовці мають право на ство¬рення своїх профспілок. Спори державних службовців з адміністрацією розглядаються спеціальним органом — Національною радою Вітлі. У випадку нерозв'язання спору рішення приймає адміністративний трибунал — Арбітражний суд у справах державної служби.

5.7. Адміністративна юстиція

Загалом англосаксонська система адміністративної юстиції виходить з доктрини рівності усіх посадових осіб перед судом і неприпустимості вилучення чинов¬ників з-під юрисдикції тих самих судів, з якими мають справи й усі інші громадяни. Тому адміністративні спо¬ри між громадянами та управлінням (у межах здійснен-

515

ня контролю за управлінням) розглядають суди загаль¬ної юрисдикції.

Трибунали є суто британським явищем. Це своєрідні «неформальні» суди. Вони займають проміжне стано¬вище між адміністрацією та загальними судами. Зав¬данням трибуналу є встановлення у конкретної особи права на допомогу або послугу, передбачені конкретним законом.

Традиційно адміністративні трибунали поділяються на дві групи: трибунали у сфері управління економікою (податкові, промислові, земельні, транспортні, лісові тощо) та трибунали у сфері соціального управління (медичні, пенсійні, по соціальному забезпеченню тощо).

Трибуналами розглядаються адміністративні спори між державними органами, посадовими особами і гро¬мадянами у якості першої інстанції. На рішення трибу¬налу може бути подано скаргу у адміністративному по¬рядку (міністру або у апеляційний трибунал). Апеля¬цію на рішення трибуналу може бути подано у суд за¬гальної юрисдикції, котрий, таким чином, здійснює наглядову функцію.

Членами трибуналу можуть бути не лише правники, але й особи, які мають спеціальні знання у сфері діяль¬ності, якою опікується даний трибунал.

Незалежність трибуналів забезпечується тим, що, як правило, до їх складу не входять державні службовці. Але можуть бути винятки.

Справа у трибуналі розглядається колегією у складі головуючого та двох членів, які представляють різні інтереси. Процедура розгляду спорів не є надто формаль-

516

Адміністративні трибунали, попри зазначене, мають такі переваги, як оперативність судового розгляду, спе¬ціалізація за окремими видами справ, відсутність суво¬рої процесуальної процедури, невисока вартість, вільний доступ для осіб, що потребують захисту від неправомір¬них дій адміністрації.

Британське адміністративне право протягом останніх років зазнало помітних змін, воно стає ближчим до кон¬тинентально-європейських уявлень про адміністратив¬не право. Про це свідчить і створення у 60-70 рр. адмі¬ністративних трибуналів, і вплив європейського адміні¬стративного права як на галузь у цілому, так і на окремі її частини. Принциповим для сучасного публічного пра¬ва Великої Британії є контроль суду за адміністратив¬ними рішеннями за допомогою публічно-правових засобів захисту.

Підрозділ 5

СХІДНОЄВРОПЕЙСЬКА ПРАВОВА РОДИНА

Східноєвропейська правова родина, як зазначалося вище, являє собою групу національних правових систем, що існують у межах Східноєвропейської традиції пра¬ва. Світоглядним підґрунтям вказаної традиції було християнство у його східному трактуванні. Але харак¬терні властивості цього світогляду досить безболісно «вписалися» в нову ідеологію, котра запанувала після Жовтневої революції 1917 р. (Можна сказати й так, що нова ідеологія вдало «вписалася» у рамки традиційного східно-християнського бачення світу). Тому після цьо¬го «зламу» історії східноєвропейська правова традиція

517
набуває соціалістичного радянського забарвлення, що й дало підставу багатьом компаративістам виокремлю¬вати «соціалістичну правову родину», яка, ще раз наго¬лосимо на цьому, завше залишалася східноєвропейською за своєю сутністю. Та обставина, що східноєвропейська («радянська соціалістична» ) правова система була розповсюджена і у Центральній Європі, і в Азії, і на Кубі, не змінює суті справи, оскільки вона була туди «експор¬тована», як свого часу поширився у Латинській Аме¬риці і т.д. Кодекс Наполеона, або Німецький цивільний кодекс — у колоніях, що належали Німеччині.

Це дає нам підстави розглядати далі характер і тен¬денції розвитку східноєвропейської правової родини на прикладі СРСР, РРФСР, УРСР, так само на прикладі «постсоціалістичної» України — сучасні проблеми роз¬витку національної правової системи, що належить до цієї правової родини.

1. «Перехідне» право

Після перемоги радянської влади на початку 20-х років остання активно приступила до руйнування пра¬вової системи, що існувала на той час.

Однак після вимушеного переходу до НЕП виникла необхідність урегулювання майнових відносин, хоча і тоді, і пізніше навіть сама доцільність створення «нового ци¬вільного права» заперечувалася деякими знаними право¬знавцями, котрі характеризували право як «ще більш отруйний опіум» для народу, ніж релігія (А. Гойхбарг)

26 липня 1922 р. було видано Декрет «Про основні приватні майнові права громадян, які визнаються УРСР, охороняються її законами та захищаються судами УРСР», де містилася низка практично важливих рішень, регулювалися деякі договори. Однак він не міг дати відповіді на всі запитання, що поставали у зв'язку з активізацією торгового обігу. Все більш очевидною ста¬вала необхідність створення Цивільного кодексу.

Підготовка проекту Цивільного кодексу УРСР відбу¬валась в умовах і на засадах, які є загальними для більшості колишніх радянських республік. Тому цілком природно, що вказівки та зауваження В.І.Леніна стосов¬но Цивільного кодексу РРФСР, робота над яким поча-

518

Принципово важливим було зосередження «в руках» Радянської держави засобів виробництва, встановлення жорсткого державного контролю над торговельним обі¬гом і, як підсумок, — відмова від основних засад приват¬ного права. Показовими в цьому плані є відоме заува¬ження Леніна на адресу Народного комісаріату юстиції РРФСР «...ми не визнаємо нічого приватного, для нас все у сфері господарства є публічно-правовим, а не при¬ватним... Звідси — поширити застосування державного втручання у приватноправові відносини; розширити право держави скасовувати «приватні» договори; засто¬совувати на практиці не Ьех Котапа до цивільних пра¬вовідносин, а нашу революційну правосвідомість».

Іншим методологічним принципом створення ра¬дянських цивільних кодексів було обмеження викори¬стання «буржуазного досвіду». Передбачаючи таку не¬безпеку, В.І.Ленін підкреслював, що потрібне «не рабсь¬ке наслідування буржуазному цивільному праву, а ряд обмежень його в наших законах, без утруднення госпо¬дарської або торговельної роботи».

В кінцевому підсумку ці вказівки В.І.Леніна було виконано. Цивільний кодекс РРФСР, прийнятий 31 жов¬тня 1922 р. і введений в дію з 1 січня 1923 р., загалом може бути оціненим як закон перехідного періоду, ви¬кликаний, НЕП і спрямований на регулювання відносин, пов'язаних саме з НЕП.

Цей кодекс слугував зразком для цивільних кодексів усіх союзних республік, у тому числі і для Цивільного кодексу УРСР, котрий було прийнято із запізненням приблизно на місяць — затверджено 16 грудня 1922 р., введено в дію 1 лютого 1923 р.

Цивільний кодекс УРСР 1922 р. був подібний до ЦК РРФСР за ідеологічною та методологічною основою. Слід зазначити, що в Україні були спроби використати над¬бання української правничої думки минулого. Зокрема, постійна комісія за вивченням західноруського та ук¬раїнського права АН УРСР під головуванням академіка

519

М.П. Василенка зібрала багато матеріалу з феодального середньовічного писаного та звичаєвого права України. Однак тоді і пізніше робота комісії була оцінена як да¬лека від практики державно-правового життя Радянсь¬кої України. Натомість, на 4-й сесії ВЦВК IX скликан¬ня, одночасно із прийняттям Цивільного кодексу РРФС, за ініціативою української делегації було прийнято рішення, яке доручало Президії ВЦВК «звернутись до урядів договірних радянських республік із дружньою пропозицією щодо впровадження кодексів, прийнятих IV сесією ВЦВК, також і у їх республіках».

Оскільки ідеологічні та методологічні засади розроб¬ки проектів були однаковими, цивільні кодекси РРФСР та УРСР були подібними за структурою і змістом. Вони складалися з однакових розділів: загальна частина, ре¬чове право, зобов'язальне право, спадкове право. Кількість статей теж практично співпадала: 435 статей Цивіль¬ного кодексу УРСР проти 436 — ЦК РРФСР. Не було також різниці й у побудові розділів та назвах глав.

Серед засадних норм Кодексу слід згадати статтю 1, згідно з якою цивільні права охоронялись законом, за винятком тих випадків, коли вони здійснюються всупе¬реч їхньому соціально-господарському призначенню. Цю

520

На перший погляд, дивними видаються тодішні спо¬дівання деяких юристів-білоемігрантів на буржуазне пе¬реродження радянського права, погляд на основний зміст ЦК як доказ переходу на позиції буржуазного права. Але, здається, емігрантську юриспруденцію вводила в оману помітна зовнішня схожість багатьох інсти¬тутів радянських цивільних кодексів та Німецького цивільного кодексу (ВСВ), зокрема, за структурою, дея¬кими підходами, правовими рішеннями в межах окре¬мих інститутів тощо.

Разом з тим, сутність та трактування норм та інсти¬тутів суттєво відрізнялися. Тому зупинимося на деяких особливостях ЦК УСРР 1922 р.

Цивільний кодекс складався з чотирьох розділів: загальна частина, речове право, зобов'язальне право, спад¬кове право. Сімейні відносини були врегульовані спе¬ціальним Кодексом законів про сім'ю, опіку, шлюб та акти громадянського стану УСРР, затвердженим 31 трав¬ня 1926 р.

Загальна частина містила норми, присвячені суб'єк¬там, об'єктам права, угодам як основному засобу вста¬новлення, зміни або скасування цивільних правовідно¬син, позовній давнині. Суб'єктами цивільного права визнавались як громадяни, так і юридичні особи (органі¬зації). Цивільну правоздатність мали усі громадяни, однак статтею 4 було передбачено можливість обме¬ження «судом у правах». Врешті це означало, що право¬здатність є лише умовно наданою здатністю — вона «не є у нас природженим правом людини, а надається дер¬жавою для досягнення певних, необхідних для збережен¬ня колективу цілей» (П.Стучка). Юридичними особами визнавались об'єднання осіб, установи або організації, що могли від свого імені набувати майнові права, вступати в зобов'язання, позивати і відповідати на суді (ст. 13). За загальним правилом, діяли юридичні особи на підставі статуту або положення, а в окремих, визначених зако¬ном випадках, досить було товариського договору, який