Реформа технического регулирования Предмет и основания реформы

Техническое регулирование – сфера, гораздо более широкая, чем это может показаться на первый взгляд. Говоря обобщенно, она покрывает практически всю зону регулятивного воздействия государства на бизнес, за исключением собственно административных взаимоотношений (например, регистрации предприятий) и регулирования в сфере финансов (в первую очередь налогов и тарифов¹).

Отсюда основные задачи реформы, обусловленные ее предметом:

преобразовать систему обязательных норм в сфере технического регулирования, приспособив ее к условиям рынка и к современным требованиям;

установить новый порядок разработки и принятия этих норм, основанный на балансе интересов и позиций общества, государства и бизнеса, а также независимой экспертизы и науки;

реформировать процедуры оценки соответствия, допуска товаров и услуг на рынок, надзора и контроля; сделать эти процедуры менее обременительными. но и более эффективными.

В настоящее время совокупность обязательных требований в сфере технического регулирования представлена десятками, если не сотнями тысяч документов. Она плохо упорядочена, местами просто хаотична. Более того, некоторые ее фрагменты сформировались на данный момент таким образом, что в принципе не могут быть нормально систематизированы². Все это крайне затрудняет ориентацию в поле обязательных требований как для тех, кто их обязан выполнять, так и для самих контролирующих инстанций. Поэтому неудивительно, что данное еще в 2002 году поручение Правительства провести инвентаризацию документов данной сферы регулирования было сорвано практически всеми министерствами и ведомствами. Мы оказались в абсурдной ситуации, когда требования, формально считающиеся обязательными, не могут быть оперативно и в полном объеме инвентаризированы не только теми, кто обязан их выполнять, но и теми, кто должен их контролировать.

Другая сторона проблемы заключается в непрозрачности технических норм и правил, требующих дополнительных толкований и разъяснений, что усугубляет произвол органов контроля и надзора. Нередки случаи дублирования норм в разных документах, несоответствия этих норм друг другу и даже явных противоречий между требованиями, предъявляемыми разными нормирующими инстанциями к одним и тем же объектам технического регулирования³. Многие нормы завышены и, более того, заведомо невыполнимы; их скрупулезное выполнение означало бы остановку целых производств и даже отраслей. Некоторые направления нормирования безнадежно устарели, нуждаются в обновлении и в оперативной гармонизации с международными требованиями. Главная же проблема заключается в том, что целые пласты обязательного нормирования сохранились у нас как наследие планово-распределительной экономики, хотя в условиях рынка они явно избыточны. Закон «О техническом регулировании» радикально сокращает зоны обязательного нормирования, а сохраняемые множества требований выстраивает в единую систему.

Данным законом также устанавливается новый порядок введения обязательных норм. Одним из главных завоеваний здесь является то, что законодательно вводится запрет на ведомственное нормотворчество, чреватое целым рядом негативных последствий, среди которых в качестве основных можно выделить:

произвол контролирующих органов, получающих возможность вводить нормы в собственных интересах, (а именно, наращивать административные барьеры в целях расширения своего влияния и повышения доходности ведомственного бизнеса, поставленного на техническом регулировании);

повышенная нестабильность нормативной базы, мешающая нормальному ведение дел и периодически лихорадящая предпринимательскую среду;

незащищенность от недобросовестного и даже противоправного лоббирования в госорганах отдельных норм со стороны фирм, создающих себе искусственные преференции на рынке и таким образом подавляющих конкурентов.

Существующая практика оценки соответствия (а соответственно, допуска товаров и услуг на рынок) также не отвечает потребностям рыночной экономики. В условиях тотального дефицита и отсутствия конкуренции не остается ничего другого, как вводить государственный «фильтр» между производителем и потребителем – удовольствие дорогое, но для таких экономических систем вынужденное. К тому же в организационном отношении не слишком обременительное для экономики, во-первых, с предельно ограниченным ассортиментом, а во-вторых, крайне неповоротливой и, более того, почти не знающей формулы «время – деньги».

Это относится и к ранее сложившейся практике контроля и надзора за соблюдением обязательных требований. На начальной стадии реформ старые системы допуска в обращение и контроля оказались практически недееспособными условиях рынка, наводнившегося красиво упакованным браком. Из-за отсутствия бюджетных средств на обеспечение нормального государственного контроля на рынке в качестве временного паллиатива началось введение форм преимущественно дорыночного контроля: лицензирования, обязательной сертификации. Общеизвестные громоздкость и низкая эффективность этих форм регулирования компенсировались всего лишь одним «преимуществом» – их потенциальной самоокупаемостью. Впоследствии это сомнительное для госрегулирования качество стало одним из основных препятствий реформирования системы, все более и более работавшей на расширение административной ренты.

Итак, острота проблемы обусловлена тем, что сфера технического регулирования оказалась на данный момент наименее реформированной и откровенно противоречащей самой идеологии рыночных отношений. Обнаружилась резкая рассинхронизация реформ: страна стремительно вошла в рынок, но при этом правила и инструменты технического нормирования и контроля остались во многом неизменными со времен планово-распределительной экономики. В почти не тронутом виде сохранились как содержание и правовые принципы формирования нормативной базы (система ограничений), так и организационно-правовые формы технического регулирования, сама экономика этой сферы (система институтов и обеспечения их деятельности). Не менее важно и то, что старой осталась психология взаимоотношений контролирующих и контролируемых, основанная на бесправии одних и произволе других.

В то же время консерватизм системы технического регулирования оказался весьма односторонним. В том, что касается преследования собственных интересов, система вполне динамична и с успехом осваивает рынок. Сохранив и даже усилив свою административную экспансию, система технического регулирования в России за последние годы интенсивно коммерциализировалась. Как уже подчеркивалось выше, компромиссы, разрешавшие государственным органам оказывать платные услуги и вести хозяйственную деятельность, допускались в качестве временного средства покрытия дефицита в бюджетном финансировании деятельности госорганов Но постепенно это вошло в систему и породило еще одну «отрасль народного хозяйства», самостоятельный род предпринимательства, процветающего на созидании и эксплуатации технических барьеров. Более опасного срастания административного произвола с бизнесом, поставленным на базе государственного регулирования предпринимательской деятельности, трудно представить. С таким же успехом можно было в тридцатых годах перевести на хозрасчет систему НКВД, превратив ее в бизнес, доходность которого определялась бы количеством репрессированных и «качеством» репрессий⁴.

Экономические и социально-политические последствия сложившейся ситуации были выявлены уже на начальной стадии реформы; результаты этого анализа подтвердили обоснованность политического курса на радикальное преобразование сложившейся системы.

Прежде всего, приходится отдавать себе полный отчет в том, что в экономику с подобной системой технического регулирования никогда не пойдут полноценные инвестиции. По закону всемирного тяготения капитала средства текут в тех направлениях, в которых они испытывают наименьшее административное сопротивление их эффективному вложению. Соответственно, там, где технические барьеры для развития бизнеса у нас достаточно высоки, иностранные деньги вкладываются куда угодно, но не в Россию, а российские деньги из страны при этом активно выводятся. Таким образом, сохраняя существующую систему технического регулирования, мы не только лишаем себя значительной части возможных инвестиций (как внешних, так и внутренних), но и сами перенаправляем инвестиционные потоки в экономики других стран – наших мировых конкурентов.

Ограничение инвестиций – один из важных факторов, затрудняющих достижение требуемого экономического роста. При существующей системе технического регулирования экономическое развитие будет не только сдерживаться – оно будет иметь вполне определенный искусственно заданный «потолок». Во всяком случае провал или хотя бы пробуксовка реформы технического регулирования сделают установку на удвоение ВВП в течение десяти лет не более чем благим пожеланием.

Административные барьеры в сфере технического сдерживают и сам технический прогресс. Они затрудняют, а в ряде случаев даже закрывают возможности внедрения новых продуктов, развития новых видов деятельности. Таким образом, задается «потолок» не только экономического, но и собственно технического развития. Не реформировав эту систему, мы не сможем решить и другую стратегическую задачу – перевода российской экономики с ресурсодобывающего пути на рельсы инновационного развития с опорой на высокотехнологичные и наукоемкие производства. Проще говоря, экономика знаний и инноваций в принципе не совместима с экономикой административного диктата.

Далее, избыточный административный балласт резко снижает конкурентоспособность как отечественного бизнеса, так и иностранного бизнеса, разворачивающегося в России. У нас стало хорошим тоном рассуждать о том, что в мировой экономике никто не собирается создавать для России тепличных условий. Более того, в целом ряде случаев нам приходится бороться даже за элементарное экономическое равноправие. Но при этом редко вспоминают о том, какие драконовские, иногда почти запретительные условия создает для российской экономики наша же собственная практика нормирования и контроля. В целом ряде базовых отраслей с нашим административным балластом мы не в состоянии даже близко конкурировать с зарубежным бизнесом, пробегающим конкурентные дистанции, что называется, налегке⁵.

Существующая система технического регулирования создает дополнительные трудности для вхождения России в мировое экономическое и правовое сообщество, формирует множество барьеров в международной торговле. Многие виды конкурентоспособной продукции мы не можем продавать за рубеж только потому, что вынуждаем наши предприятия производить эту продукцию по доморощенным ГОСТам, не котирующимся на мировом рынке. И наоборот, целые группы производимой за рубежом и не выпускаемой в России, а потому жизненно нам необходимой продукции обложены почти запретительными административными ограничениями и платежами.

Вопрос о так называемой административной ренте сейчас, пожалуй, особенно остро стоит именно в отношении технического регулирования. При этом административную ренту обычно понимают упрощенно, сводя ее к банальным взяткам и штрафам. Однако вопрос становится на порядок более серьезным, если включить в формулу исчисления административной ренты нереализованные или хотя бы просто отложенные во времени проекты, дезорганизацию производства, наконец, просто психологические издержки, словом, все, что входит в такие понятия, как упущенная выгода, моральный вред и т.п. При этом надо в полной мере отдавать себе отчет в том, что административная рента включается в цену товаров и услуг и потому в конечном счете покрывается уже не бизнесом, а потребителем, что обостряет наши и без того сложные социальные проблемы.

Широкое распространение получила практика использования норм, а также контроля и надзора в целях некорректного лоббизма и недобросовестной конкуренции («заказные» проверки, стандарты, лицензионные требования и т.п., используемые для монополизации рынков, перехвата собственности, подавления конкурентов).

Усиливаются криминогенные, прежде всего коррупциогенные факторы, возникают дополнительные поводы для увода бизнеса в «тень». В сфере предпринимательства складываются неприемлемая правовая обстановка и одиозный социально-психологический климат, отталкивающие от бизнеса наиболее порядочных и законопослушных граждан, для которых затруднительно идти на компромисс с законом и устанавливать неформальные взаимоотношения с представителями власти.

В итоге складывается устойчивое недоверие к власти со стороны предпринимательского сообщества, воспринимающего многие практики в сфере технического регулирования не иначе, как государственный рэкет.

И наконец, существующая система технического регулирования не решает своей главной задачи: она не только не обеспечивает безопасности продукции и процессов ее производства, но нередко создает дополнительные факторы опасности. Во-первых, заведомо завышенные и зачастую просто невыполнимые нормы создают ситуацию, в которой проще откупиться, в результате чего предприятия перестают выполнять даже то, что они в принципе выполнить могли бы. Во-вторых, штрафы и взятки «съедают» ресурсы, которые могли бы быть направлены на принятие необходимых мер безопасности. В-третьих, административные инструменты, не решая на должном уровне задач обеспечения безопасности, в то же время не дают развиваться альтернативным, рыночным механизмам технического регулирования.

И наконец, политический аспект проблемы. В ряде регионов бесправие бизнеса перед лицом органов государственного контроля и надзора нередко используется в целях политического давления на предпринимательские круги, принуждения бизнеса к финансированию разного рода политических проектов и инициатив, в том числе не самым прогрессивным образом ориентированных или направленных на противостояние с федеральным центром.

Все эти вышеперечисленные обстоятельства лишний раз подтверждают тот факт, что политическая воля, направленная на радикальное реформирование существующей системы технического регулирования, имеет все основания быть последовательной и бескомпромиссной.

Основные принципы реформы

Один из ключевых моментов реформы – пересмотр самого предмета технического регулирования.

Прежде всего, из сферы обязательного нормирования и контроля исключаются потребительские достоинства продукции (то, что в обиходе называется качеством). Регулирование ограничивается исключительно безопасностью продукции и производственных процессов.

Государственное регулирование качества досталось нам как классический рудимент планово-распределительной экономики. В условиях дефицита и отсутствия конкуренции наличие обязательных норм по качеству было оправдано, поскольку являлось единственным средством поддержания потребительских достоинств продукции на более или менее приемлемом уровне. Проще говоря, система ГОСТов была пусть несовершенной, но зато единственной защитой от тотального брака.

Эта система работала с большими провалами даже в условиях командной экономики. Во многих отраслях (например, в металлургии) или в сферах регулирования (например, в экологии) официальные нормы и реальное производство существовали практически независимо друг от друга. Подчеркнуто высокие, а нередко и явно завышенные нормы были скорее инструментами идеологии и пропаганды и даже близко не обеспечивались реальной практикой. Разрешения на систематические отклонения от ГОСТов давались в режиме закрытой переписки руководства предприятий с органами государственной власти.

В условиях рынка регулирование качества оказывается не только неэффективным, но и чреватым негативными эффектами. На рынке никакими административными мерами невозможно ограничить уровни качества «снизу». В условиях рынка в отношении качества действует простой принцип: если продукция по своим потребительским достоинствам хоть как-то приемлема и ее покупают, она будет производиться и продаваться. Более того, административное ограничение качества «снизу» означало бы вымывание из оборота низкокачественной, зато дешевой продукции а это в конечном счете потребовало бы регулирования цен под угрозой протеста малообеспеченных социальных слоев⁶.

Регулирование качества, как это не парадоксально, ограничивает и верхние его пределы. Проще говоря, в условиях обязательных стандартов качества производитель не имеет права выпускать продукцию более качественную, чем это предписано официальными нормами, что регулярно создает абсурдные ситуации с освоением новых технологий и постановкой новых производств, никак не предусмотренных системой действующих ГОСТов.

Поэтому в условиях рыночной экономики государство концентрирует свое внимание исключительно на вопросах обеспечения безопасности.

Это существенно меняет приоритеты контрольно-надзорной деятельности. Не секрет, что контролировать качество куда выгоднее и проще, чем безопасность. Поэтому, например, в ликероводочной промышленности государственные контролеры предпочитают систематически исследовать качество продукции ведущих предприятий, оставляя практически без внимания продукцию подпольных производств, несущую прямую опасность здоровью, а то и жизни граждан.

Следующим ключевым моментом реформы является принципиально новая организация системы обязательных требований.

Как отмечалось выше, в настоящее время требования, обязательные для исполнения, разбросаны по сотням тысяч документов разного уровня (стандартов, норм, правил, инструкций, приказов и т.п.). Одних только ГОСТов насчитывается более двух десятков тысяч. Для того, чтобы собрать воедино все требования, формально обязательные для исполнения на том или ином производстве, необходимо иметь на каждом предприятии дорогостоящего юриста, способного провести работу без преувеличения диссертационного масштаба.

Реформа кардинально решает эту проблему тем, что требует собрать все требования, обязательные для того или иного вида деятельности, в одном документе – техническом регламенте, разрабатываемом на данный вид производства товаров или услуг. При этом технический регламент является исчерпывающим списком обязательных требований: никакие нормы не могут вводиться никакими иными документами, кроме данного технического регламента. Изменения и дополнения вносятся только черед данный документ.

Если несколько упростить эту идею, то она сводится к следующему: на каждом предприятии должна быть одна каноническая книга с требованиями для данного вида деятельности, полностью тождественная той, с которой приходят на данное предприятие представители органов по подтверждению соответствия, государственного контроля и надзора. Соответственно, не должно быть никаких побочных ведомственных документов, затемняющих ясность их взаимоотношений с бизнесом.

Принцип исчерпывающего и закрытого перечня требований позволяет решить и еще одну важную задачу – устранить дублирование в системе контроля. В условиях непрозрачности и неопределенности системы действующих требований невозможно четко разделить сферы ведения между контрольно-надзорными органами. И только собрав воедино и систематизировав требования, предъявляемые к тому или иному виду деятельности, можно поставить в соответствие с той или иной группой требований тот или иной, но обязательно один контролирующий орган, ответственный за их соблюдение.

Реформа принципиально меняет статус нормативных документов в сфере технического регулирования. Прежде подавляющее большинство технических норм вводилось в режиме ведомственного нормотворчества. Причем нормы разрабатывались и вводились теми же инстанциями, которые контролировали их выполнение. То, что в правовом отношении квалифицируется как явный конфликт интересов, с практической точки зрения означало полную гармонию: нормы принимались в полном соответствии с интересами выпускающего их ведомства.

Закон «О техническом регулировании» прекращает практику ведомственного нормотворчества, придавая нормативным правовым документам в сфере технического регулирования принципиально иной статус. Согласно Закону технические регламенты принимаются в статусе федеральных законов. В отдельных случаях (до их принятия в статусе закона, то есть временно) технические регламенты могут приниматься постановлениями правительства. Для критических, форс-мажорных ситуаций, когда может не хватать времени для прохождения установленных процедур, предусмотрен вариант принятия технических регламентов указами президента (после чего тут же начинается процедура разработки и принятия регламента в обычном режиме, то есть как закона).

Опыт прохождения закона «О техническом регулировании» показал, что идея выведения технического регулирования на законодательный уровень воспринимается далеко не сразу, а нередко вызывает и активное отторжение. Однако придание техническим требованиям законодательного статуса имеет под собой весьма серьезные как правовые, так и практические основания.

Прежде всего, технические ограничения являются ограничениями правоспособности граждан, в данном случае – предпринимателей и потребителей. А такие ограничения согласно п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации можно вводить только федеральными законами, но никак не ведомственными и даже не правительственными актами. Эту статью иногда называют «спящей», но оттого она не теряет своей правовой безупречности.

Далее выясняется, что так называемые технические нормы являются собственно техническими лишь с известной долей условности. С точки зрения реальной экономики, это мощнейшие средства проведения в жизнь экономической политики. С помощью манипулирования техническими нормами можно закрывать или, наоборот, открывать рынки, устанавливать приоритеты развития, активизировать одни отрасли, придерживая развития других и т.д. Это результирующая сложения множества несводимых друг к другу, а то и прямо противоположных интересов. И всем этим заинтересованным сторонам должно быть предоставлено право участия в принятии касающихся их решений. С этой точки зрения система технического нормирования – это своего рода технический бюджет, определяющий экономическую стратегию и тактику страны на определенный период. И это решения такого уровня, которые Правительство обязано выносить на согласование с Парламентом.

Кроме того, так называемые технические решения являются на деле отнюдь не только техническими (то есть относительно техническими) и с точки зрения собственно расчета, определения параметров. Старый, классический подход предполагал возможность точного исчисления и реального обеспечения абсолютной безопасности. Новый подход, ныне общепризнанный в мировой практике, исходит из принципа относительной безопасности. Абсолютная безопасность недостижима, риск есть всегда, и максимум того, что мы можем – это устанавливать предельно допустимые риски и определять ресурсы, которые общество в состоянии затратить на снижение этих рисков⁷. А это уже решения скорее политические. Здесь общество договаривается с самими собой о том, сколько средств и какие ресурсы оно готово использовать в целях снижения рисков (что особенно важно в условиях послекризисной экономии и вырабатывания последних ресурсов техники, отслужившей все сроки). Таким образом, решения, которые, на первый взгляд, кажутся сугубо техническими, на самом деле, сплошь и рядом оказываются решениями в не меньше степени социально-экономическими. Причем решениями, предполагающими достижение консенсуса такого уровня, что это выходит далеко за рамки даже правительственных полномочий, не говоря уже об полномочиях ведомственных.

По предварительным расчетам, проведенным еще на начальной стадии реформы предполагалось, что для обеспечения экономики новой нормативной правовой базой понадобится ориентировочно несколько сотен технических регламентов. Эта цифра примерно соответствует числу видов деятельности, которые могут рассматриваться как относительно самостоятельные объекты технического регулирования.

Позднее в недрах бывшего Госстандарта получила распространение версия, согласно которой технических регламентов понадобится не менее нескольких тысяч. В основе этой версии лежало представление о технических регламентах как о некоем подобии прежних нормативных документов, предполагавших заведомо фрагментарное регулирование, например, отдельно по требованиям к продукции и к безопасности процессов, по терминологии, по режимам оценки соответствия и т.п. Более того, за нагнетанием количества регламентов нетрудно усмотреть стремление вернуться к практике регулирования посредством неопределенного числа документов. Эта практика крайне неудобна для того, чтобы выполнять требования и осуществлять самоконтроль за их исполнением, но выгодна для нормирующих и контролирующих инстанций в той мере, в какой они ориентированы на усиление инструментов своего административного влияния на бизнес.

Реформа технического регулирования, преследуя прямо противоположные цели, задает принципиально иной критерий выделения технического регламента как относительно самостоятельного, целостного документа. В идеале должен быть максимально реализован принцип: один вид деятельности – один регламент. Проще говоря, на предприятии должна быть одна книга, содержащая все требования, обязательные для данного вида деятельности, – и та же самая книга должна быть у представителей надзирающих и контролирующих органов. Это обеспечит максимальную прозрачность и определенность во взаимоотношениях предпринимателей и представителей власти, устранит произвол чиновника и создаст оптимальные условия для того, чтобы предприятия реально выполняли требования, а не откупались за их систематическое невыполнение.

Вместе с тем, начальный опыт разработки моделей технических регламентов показал, что все отраслевые технические регламенты неизбежно будут содержать одинаковые, общие, инвариантные требования, не зависящие от специфики того или иного вида деятельности. Дабы не прописывать несколько сотен раз одни и те же требования, было принято решение эти многократно повторяющиеся требования вынести «за скобки», собрав их в так называемых общих технических регламентах. Действительно, целые горизонты требований, например, по безопасной эксплуатации машин и оборудования, зданий и сооружений, по пожарной, санитарно-гигиенической, экологической и пр. безопасности являются общими и могут быть предъявлены практически ко всем видам деятельности. Таким образом, каждый вид деятельности будет регулироваться, во-первых, требованиями общих технических регламентов, а во-вторых, нормами специальных технических регламентов, уже в полной мере учитывающих особенности данного вида деятельности. Вполне вероятно, что некоторые виды деятельности будут полностью регулироваться общими техническими регламентами и в разработке специальных регламентов вовсе не нуждаться.

Кроме того, в целом ряде случаев оказывается целесообразной разработка так называемых горизонтальных технических регламентов, включающих требования, общие для тех или иных макроотраслей. Например, можно выделить горизонты общих требований в таких макроотраслях, как пищевые производства, добывающая промышленность, производство машин и оборудования, энергетика, строительство и т.п.

Таким образом, система технических регламентов оказывается, по сути, уже трехэтажной. Это не слишком усложняет практику нормирования и применения норм, но зато позволяет достаточно рационально организовать множество обязательных требований, включающих в себя требования как специфические, так и относящиеся к разным классам общности. Такая «архитектура» технического законодательства позволяет максимально избежать повторений и резко сократить объем документации.

Состав и структура технических регламентов. Ориентиры и алгоритмы их разработки

Основными содержательными блоками типового технического регламента являются:

требования к безопасности продукции;

требования к безопасности процессов производства (эксплуатации, оборота, утилизации);

режимы оценки соответствия (лицензирование, схемы обязательной сертификации, декларирование и т.п.).

Если с требованиями к продукции все более или менее понятно, то регулирование процессов техническими регламентами нуждается в дополнительных комментариях.

Закон «О техническом регулировании» выводит из сферы государственного нормирования и контроля как особенности конструкции (устройства) продукции, так и технологии ее производства. Иными словами, за исключением специальных случаев, в обязательном порядке должны быть обеспечены определенные требования по безопасности продукции, поступающей на рынок, а как именно это достигается – оставляется на усмотрение самих производителей. Такой подход, с одной стороны, ограничивает и концентрирует контроль на действительно значимых параметрах, а с другой – позволяет гибко варьировать конструктивные решения и внедрять новые технологии без того, что вносить постоянные изменения в нормативную базу⁸.

Вместе с тем, остаются обязательными требования к процессам, обеспечивающие их безопасность как для работающих, так и для окружающих. Эти требования призваны устранить (точнее, минимизировать) риски, возникающие непосредственно в самих процессах производства товаров и оказания услуг, но не связанные с параметрами продукции.

Следующий раздел – режимы оценки соответствия – не самая большая по объему, но зато крайне важная часть технического регламента. Зачастую именно эти вопросы оказываются наиболее конфликтными при разработке и обсуждении проектов регламентов. И вместе с тем, правильное решение этих вопросов позволяет существенно снижать административное давление на бизнес. Для целого ряда отраслей и видов деятельности избавление от таких форм допуска на рынок и подтверждения соответствия, как лицензирование или обязательная сертификация, оказывается едва ли не главной целью разработки технического регламента.

В законе «О техническом регулировании» закреплена установка на переход от дорыночных форм контроля к контролю непосредственно на рынке. Это – принципиальная позиция реформы, являющаяся составной частью всей стратегии дерегулирования. Речь идет не просто об изменениях в технологии регулирования. Строго говоря, речь идет об отказе от презумпции виновности бизнеса и переходе к презумпции невиновности. Дорыночный контроль предполагает, что продукт или услуга не могут выйти на рынок до того, как представитель государства не удостоверится, что требования соблюдены, и не выдаст соответствующего разрешения. Контроль непосредственно на рынке, снимая превентивные процедуры, обеспечивает практически мгновенный и ничем избыточным не обремененный выход товаров и услуг в обращение, что является одним из базовых условий интенсивного развития экономики. При этом ресурсы государства переориентируются с проверки технологий и специально представляемых образцов на выявление реальных нарушений.

На первый взгляд может показаться, что дорыночный контроль более надежен в плане обеспечения безопасности. Однако мировой и в особенности отечественный опыт показывает, что дорыночный контроль не только слишком обременителен, но и мало эффективен. Статистика свидетельствует, что отказы в выдаче сертификатов по параметрам безопасности составляют не более 3,5 процентов от общего числа заявок. При этом на рынке в среднем может браковаться от 40 до 60 процентов продукции, в том числе благополучно сертифицированной.

Эти данные можно интерпретировать по-разному. Если дорыночный контроль достоверен и выявляет реальную картину, то при такой статистике отказов получается, что более 95 процентов дорыночных проверок проводятся ради выявления ничтожного числа нарушений. Если же за основу взять статистику реального брака, то процедуры дорыночного контроля представляются уже не фильтром, а скорее решетом.

Но как бы там ни было, подавляющая доля актов дорыночного контроля оказывается бессмысленной, поскольку дорыночный контроль мало что дает без последующего систематического контроля на рынке, а наличие систематического контроля на рынке делает дорыночный контроль в большинстве случаев просто избыточным. Что в полном объеме подтверждается нашей нынешней ситуацией, в которой надо быть вовсе глупым или патологически жадным человеком, чтобы не получить сертификат едва ли не на любую продукцию⁹.

То же относится и к другой форме дорыночного контроля – лицензированию. Строго говоря, лицензирование как особая форма регулирования имеет смысл прежде всего при распределении ограниченного ресурса. Лицензия на добычу нефти или вылов рыбы свидетельствует не о том, что обладатель лицензии компетентен выполнять данную работу, а о том, что общество в лице государства предоставило ему право работать с данным ограниченным ресурсом, причем в строго ограниченных пределах (в заранее заданных объемах или временных рамках).

С этой точки зрения, превентивное подтверждение компетенции того или иного участника деятельности правильнее было бы называть аккредитацией¹⁰. Но независимо от названий и степени жесткости данных форм регулирования сфера их применимости резко сужается при переходе к системе обозримых, прозрачных и принципиально выполнимых ограничений, как это предусмотрено идеей технических регламентов. Положение здесь аналогично обязательной сертификации: наличие внятных перечней норм прямого действия и отлаженной системы контроля за их исполнением делает превентивное регулирование бессмысленным за исключением случаев, чреватых предельными рисками.

Другим важным ориентиром при разработке технических регламентов является гармонизация с международными требованиями.

Здесь возможны две зеркальные ситуации. В случаях, когда международные нормы являются более жесткими, чем отечественные, необходимо учитывать, насколько принятие таких норм реально выполнимо для российской экономики. Если такого рода гармонизация приводит к закрытию существенных секторов отечественного бизнеса, приходится исходить из существующих реалий или вводить нормы отложенного действия. Если же отечественные нормы, наоборот, оказываются завышенными по сравнению с международными, в большинстве случаев можно исходить из международных требований, выбирая из них наиболее либеральные. Экономическая ситуация и состояние основных фондов в России на данный момент не таковы, чтобы введение завышенных норм создавало нам преимущества на внутреннем, а тем более на внешнем рынках.

Кроме того, приходится крайне осторожно подходить и к вопросу о переносе на российскую почву некоторых структурных элементов зарубежного технического законодательства. Например, механическое применение схемы европейских директив так называемого нового подхода с методом отсылок на стандарты в наших условиях может обернуться отнюдь не сближением с международной практикой, а наоборот, консервацией существующей системы ГОСТов.

Разработка технических регламентов как нового вида документов в системе регулирования может показаться делом для нам весьма необычным, сложным и затяжным. Это мнение культивируется теми представителями государственных инстанций, которые настаивают на том, что разработка системы технических регламентов потребует больших средств и значительного времени.

В действительности, речь идет не о написании нового технического законодательства «с нуля», но об инвентаризации и выборочной ревизии уже существующих норм.

Строго говоря, исходную версию подавляющего числа технических регламентов можно подготовить в весьма ограниченные сроки. Если же инвентаризацию существующих норм для того или иного вида деятельности в принципе нельзя провести в более или менее оперативные сроки, то тогда мы должны расписаться в откровенном браке, если не в катастрофическом состоянии существующей практики нормирования. Ведь в основу технических регламентов закладываются не заново разрабатываемые нормы, а системы требований, которые уже существуют и которые бизнес обязан выполнять в настоящее время, здесь и сейчас.

На следующем этапе проводится так называемая разметка документа, в процессе которой требования разделяются на три основные группы:

нормы, которые всех устраивают и которые можно перенести в новое законодательство без изменений;

нормы, являющиеся избыточными и подлежащими отмене;

нормы, которые в принципе должны быть сохранены, но в отношении которых необходим пересмотр конкретных параметров, как правило, в сторону смягчения.

Такой принцип работы позволяет сохранять необходимую преемственность с действующей нормативной базой и на каждом из шагов видеть, что сохраняется неизменным, а что подвергается пересмотру.

Принципиальным для реформы является вопрос о том, кто именно должен разрабатывать новое техническое законодательство, конкретные технические регламенты.

В законе «О техническом регулировании» есть запись о том, что разработчиком технического регламента может быть «любое лицо». С точки зрения юридической техники такая запись является избыточной, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации разработчиком любого закона может быть любое лицо. При этом никого не смущает, что любому физическому или юридическому лицу предоставлено право разрабатывать сколь угодно сложные и ответственные законы, например, законодательство о национальной безопасности. В данном случае эта юридически избыточная запись была сохранена, чтобы лишний раз подчеркнуть отказ от практики исключительно ведомственного нормотворчества и открытость реформы для любой гражданской инициативы.

Более того, базовая идеология реформы предусматривает приоритет именно инициативных разработок, осуществляемых предпринимательским сообществом на негосударственной основе и из внебюджетных источников.

Это не означает доминирования предпринимательских интересов в ущерб интересам государства и потребителей. В конечном счете технические нормы формируются в процессе согласования всех групп интересов. Однако позиция органов государственной власти на данном, стартовом этапе проведения реформы уже представлена в действующей нормативно-правовой базе. И именно эта нормативная база берется за основу в ходе разработки каждого технического регламента, кто бы ни был инициатором такой разработки.

Что же касается позиции предпринимательского сообщества, то она до настоящего времени практически не учитывалась как позиция самостоятельная и самостоятельно значимая. Ограниченная практика привлечения бизнеса к выработке технических норм не снимает проблемы, поскольку масштабы этой практики несоизмеримы с общими масштабами задачи, а роль бизнеса в таких случаях не выходит за рамки сугубо консультативной.

Поэтому с самого начала реформы перед специально созданной рабочей группой Администрации Президента РФ была поставлена задача максимально инициировать предпринимательской сообщество на разработку нового технического законодательства. По сути дела, реформа и была задумана как большая гражданская инициатива. Итогом этой работы стало формирование на базе Экономического управления Президента РФ ряда экспертных советов по разработке технических регламентов. Подготовленные этими инициативными группами проекты технчических регламентов в настоящее время успешно проходят апробацию в рамках так называемых нулевых слушаний в Государственной Думе РФ.