«Концепция  реорганизации  и  развития туризма в РФ», одобренная Указом Президента РФ

  «Концепция  реорганизации  и  развития

туризма в РФ», одобренная Указом Президента РФ от  22 декаб-

ря 1995 года. В Концепции дается обоснование выбора целей раз-

вития сферы  туризма, стратегия  их достижения,  способы реше-

ния стоящих задач. Наряду с мероприятиями организационно-рас-

порядительного порядка, Концепцией было предусмотрено созда-

ние широкой нормативно-правовой базы развития туризма. Имен-

но на основе положений Концепции была разработана и утверж-

дена постановлением Правительства РФ первая федеральная це-

левая программа «Развитие туризма в  РФ»

3

.

Целевая программа положила начало организации долгосроч-

ной согласованной деятельности многих государственных и него-

3

Постановление  Правительства  РФ  от  26  февраля  1996  № 177  :  (ред.  от

17.11.2000)  «О Федеральной  целевой программе  “Развитие туризма  в  Российской

Федерации”» // Собрание законодательства РФ.  1996. 11 марта  (№ 11).  Ст. 1038  ;

Российская газета. 1996. 21 марта (№ 54).

– 18 –

сударственных организаций. В программе были определены цели,

конкретные задачи, этапы их решения, профильные и комплекс-

ные тематические мероприятия, органы и организации-участники

программы,  материально-финансовое  обеспечение  программы

и др.  Подчеркнем,  что  Программа  учитывала  решения  и  реко-

мендации Всемирной туристской организации, положения иных

международных правовых актов, признанных Россией, в том чис-

ле как правопреемницей СССР

4

.

Для реализации Программы было предусмотрено: создание

нормативно-правовой  базы  развития  туризма,  соответствующей

мировому  опыту  и  правовой  практике;  введение  жесткой  систе-

мы  сертификации  и  лицензирования  туристской  деятельности;

формирование легальных экономических механизмов стимулиро-

вания развития въездного (иностранного) и внутреннего туризма,

привлечения инвестиций в эту сферу и защита внутреннего турис-

тского  рынка  путем  предоставления  налоговых  и  таможенных

льгот, государственных гарантий и иных мер государственной под-

держки; создание благоприятных (в том числе правовых) условий

для кооперации туристских, банковских структур, транспортных,

гостиничных и страховых компаний в целях формирования высо-

котехнологичных комплексов туристского обслуживания и разви-

тия материально-технической базы отрасли.

В  соответствии  с  перечисленными  концептуальными  про-

граммными положениями осуществления государственного регу-

лирования сферы туризма был разработан и принят Федеральный

Закон «Об основах туристской деятельности в РФ»

5

.

Заложенные первыми базовыми нормативно-правовыми акта-

ми основы государственной политики в сфере туризма получили даль-

нейшее  развитие  в  рамках  соответствующих  целевых  программ.

К наиболее  актуальным  продолжающимся  федеральным  целевым

программам относятся: Федеральная целевая программа «Развитие

4

См.:  Письмо МИД  РФ  от  13 января  1992  г.  № 11/Угп «Об  осуществле-

нии прав  и выполнении  обязательств, вытекающих из международных догово-

ров,  заключенных  СССР».

5

См.  в  разделе «Источники  права  в  туризме».

– 19 –

внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации» на 2011–

2018 гг.»; государственная программа Российской Федерации «Раз-

витие культуры и туризма» на 2013–2020 годы. Остановимся на них

подробнее.  Особое  значение  имеет  также  «Стратегия  развития  ту-

ризма в Российской Федерации на период до 2020 года».

***

Федеральная  целевая  программа  «Развитие  внутреннего  и

въездного туризма в Российской Федерации на 2011–2018 гг.» была

утверждена  Постановлением  правительства  РФ  от  2  августа

2011 г. № 644. Согласно положению первичными государственными

заказчиками Программы выступили Министерство спорта, туриз-

ма и молодежной политики Российской Федерации, Министерство

регионального развития Российской Федерации, Федеральное аген-

тство по туризму. В редакции Постановления Правительства РФ

от 18 сентября 2012 г. № 936 государственными заказчиками оп-

ределены Министерство регионального развития Российской Фе-

дерации, Федеральное агентство по туризму.

Как указывали авторы первой редакции программы, анализ

возможных источников и объемов финансового обеспечения реа-

лизации  Программы  «Развитие внутреннего  и  въездного  туриз-

ма» и программных механизмов осуществления государственных

инвестиций показал, что достижение основной цели Программы –

активизации развития внутреннего и въездного туризма возмож-

но при условии финансирования мероприятий за счет средств фе-

дерального  бюджета  с  привлечением  средств  бюджетов  субъек-

тов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Согласно утвержденной программе общий объем финанси-

рования на 2011–2018 гг. в ценах соответствующих лет составля-

ет  139,5  млрд  руб.,  в  том  числе:  за  счет  средств  федерального

бюджета – 32,8  млрд руб.  (23,5 %)

6

; за  счет средств  консолиди-

6

Очевидно с целью сохранения федеральных средств и использования их с

большей  практической,  в  том  числе  перспективной  эффективностью,  из

32,8 млрд руб.  30,2  млрд  руб.  предусмотрено  на  капитальные  вложения.

– 20 –

рова нных  бюджетов  субъектов  Российской   Федера ции –

9 млрд руб. (6,5 %); за счет средств внебюджетных источников –

97,7 млрд руб. (70 %)

7

.

Целью Программы «Развитие внутреннего и въездного туриз-

ма» является повышение конкурентоспособности российского тури-

стского рынка, удовлетворяющего потребности российских и иност-

ранных граждан в качественных туристских услугах. Согласно про-

грамме достижение поставленной цели будет обеспечиваться реше-

нием следующих основных задач: 1) развитие туристско-рекреаци-

онного  комплекса  Российской  Федерации;  2) повышение  качества

туристских услуг; 3) продвижение туристского продукта Российской

Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Следует подчеркнуть, что решение первой задачи планирует-

ся осуществить посредством комплексного развития туристской и

обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационных клас-

теров и формирования сети автотуристских кластеров, которые ста-

нут точками роста развития регионов и межрегиональных связей,

активизировав  вокруг  себя  развитие  малого  и  среднего  бизнеса.

Элементы  указанной  сети  планируется  располагать  на  наиболее

популярных маршрутах и федеральных трассах, а также вблизи мест,

представляющих значительный туристский интерес.

Для решения второй задачи планируется реализовать ряд ме-

роприятий, направленных на развитие системы подготовки кадров

в  сфере  туризма,  включая  высшее  и  среднее  профессиональное

образование, повышение квалификации и переподготовку кадров.

Значительный вклад в решение второй задачи будет обеспечен за

7

Указанное финансирование представлено в редакции Постановления от

18 февраля 2014 г.  № 121. Очевидно, в связи с оптимизацией расходной части

программы, а также под влиянием внешних факторов, существенно ограничив-

ших бюджетный потенциал РФ, финансирование было ограничено по всем пока-

зателям. Так, в редакции Постановления от 2 августа 2011 г. № 644 общий объем

финансирования  на  2011–2018  гг.  в  ценах  соответствующих  лет  составляет

332 млрд руб., в том числе: за счет средств федерального бюджета – 96 млрд руб.

(28,9 %); за  счет средств  консолидированных бюджетов  субъектов Российской

Федерации – 25 млрд руб. (7,5 %); за счет средств внебюджетных источников –

211 млрд  руб. (63,6  %).

– 21 –

счет  наделения  контрольными  и  надзорными  функциями  за  дея-

тельностью  субъектов  туристской  отрасли,  в  том  числе  за  каче-

ством предоставляемых ими туристских  услуг, самих участников

рынка, создавая при этом условия для организации и осуществле-

ния  эффективной  деятельности  саморегулируемых  организаций.

Для  решения  третьей  задачи в  течение  всего  срока реализа-

ции Программы планируется развертывание информационно-про-

пагандистских кампаний, создание сетей информационных центров

и пунктов, организация и проведение межрегиональных, общерос-

сийских и международных выставок, форумов и иных мероприя-

тий, направленных на создание положительного имиджа Российс-

кой  Федерации  как  привлекательного  направления  для  туристов.

Отметим,  что  при  выборе  программного  механизма  госу-

дарственного финансирования и осуществления государственных

инвестиций  для обеспечения  развития  внутреннего  и  въездного

туризма в Российской Федерации авторы программы в качестве

перспективной формы реализации предпочитают развитие турис-

тской инфраструктуры ограниченного числа субъектов Российс-

кой Федерации, наиболее перспективных с точки зрения развития

внутреннего и въездного туризма, с использованием кластерного

подхода, а также реализацию проектов федерального масштаба,

направленных на ускоренное развитие межрегиональных турис-

тских возможностей (маршрутов) и повышение качества услуг.

Избранный авторами программы кластерный подход предпо-

лагает сосредоточение на ограниченной территории предприятий и

организаций, занимающихся разработкой, производством, продви-

жением и продажей туристского продукта, а также деятельностью,

смежной с туризмом и рекреационными услугами. В рамках фор-

мирования туристско-рекреационных кластеров на основе научно

обоснованных решений, а также с использованием механизмов го-

сударственно-частного  партнерства  предполагется  создать  необ-

ходимые и достаточные условия для скорейшего развития турист-

ской инфраструктуры, а также сферы сопутствующих услуг.

Успешные технологии, примененные в нескольких пилотных

туристско-рекреационных кластерах, предполагается распростра-

нить на все перспективные с точки зрения развития внутреннего и

– 22 –

въездного туризма регионы страны, тем самым обеспечивая уско-

ренный возврат как государственных, так и частных инвестиций.

Как  отмечают  авторы  программы  основными  факторами,

сдерживающими рост конкурентоспособности Российской Феде-

рации на международном рынке туристских услуг и, как резуль-

тат,  препятствующими  реализации  ее  туристского  потенциала,

являются: слабо развитая, а в ряде регионов отсутствующая обес-

печивающая инфраструктура туристских объектов, что является

препятствием  для  привлечения  частных  инвестиций  в  туристс-

кую сферу; низкий уровень развития туристской инфраструктуры

(недостаточность,  а  в  ряде  регионов  отсутствие  средств  разме-

щения туристского класса и объектов досуга, неудовлетворитель-

ное  состояние  многих  туристских  объектов  показа,  отсутствие

качественной придорожной инфраструктуры практически на всех

автомагистралях  страны);  отсутствие  доступных  инвесторам

долгосрочных  кредитных  инструментов с  процентными  ставка-

ми, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристско-рек-

реационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки; не-

высокое качество обслуживания во всех секторах туристской ин-

дустрии  вследствие  недостатка  профессиональных  кадров

8

;  не-

достаточное продвижение туристского продукта Российской Фе-

дерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Преодолев указанные отраслевые ограничения и создав бла-

гоприятные условия для ее развития потенциально к 2020 г., Рос-

сийская  Федерация  может  войти  в  первую  десятку  стран –  са-

мых популярных направлений туризма.

Авторы программы определили риски целевого программиро-

вания, которые предполагали учитывать: формальный подход к фор-

мированию мероприятий в сфере туризма в региональных и муници-

пальных программах социально-экономического развития; отсутствие

координации планируемых мероприятий по срокам их реализации; не-

достаточное или частичное финансирование из региональных бюдже-

8

Здесь следует отметить, что проблема недостатка профессиональных кад-

ров разрешается в том числе деятельностью таких саморегулируемых организа-

ций,  как  «Ассоциация  вузов в  туризме  и  сервисе».

– 23 –

тов. В этой связи авторы отмечают, что отдельные регионы Россий-

ской Федерации, обладающие рекреационным потенциалом, не име-

ют целевых программ по развитию туризма

9

. Соответственно, не оп-

ределен заказ туристской отрасли на товары и услуги в смежных от-

раслях экономики. Разделы, касающиеся развития инфраструктуры и

туристских услуг, не включены в отраслевые программы.

Минимизация указанных рисков и негативных факторов воз-

можна за счет механизмов государственной поддержки развития

туризма на основе государственно-частного партнерства, рацио-

нального использования бюджетных средств и максимальной ко-

ординации действий участников Программы в процессе развития

наиболее  перспективных  туристско-рекреационных  кластеров,

наращивания внутреннего спроса на туристские услуги, а также

создания новых рабочих мест.

Реализация мероприятий Программы «Развитие внутреннего и

въездного туризма» осуществляется в 2 этапа: 1) 2011–2014 гг.; 2) 2015–

2018 годы. На первом этапе на конкурсной основе отобраны инвести-

ционные проекты для реализации на втором этапе Программы.

Согласно перечню мероприятий Федеральной целевой програм-

мы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Феде-

рации (2011–2018 гг.)» в редакции от 18 февраля 2014 г. № 121 финан-

сирование направлено на создание: туристско-рекреационного клас-

тера «Золотое кольцо», туристско-рекреационного кластера «Плес»,

туристско-рекреационного  кластера  «Рязанский»,  автотуристского

кластера  «Всплеск»,  туристско-рекреационного  кластера  «Псковс-

кий», туристско-рекреационного кластера «Белокуриха», автотурис-

тского кластера «Золотые ворота», туристско-рекреационного клас-

тера  «Подлеморье»,  автотуристского  кластера  «Кяхта»,  автотурис-

тского кластера «Байкальский», автотуристского кластера «Тункин-

ская долина», туристско-рекреационного кластера «Елец», автотури-

стского кластера «Задонщина», туристско-рекреационного кластера

9

Отметим, что проблема несогласованности действий федеральных органов и

органов власти субъектов РФ в сфере туризма проявляется не только в отсутствии

в перспективных  туристских регионах  целевых программ  развития,  но  и  в  отсут-

ствии единообразия в имеющихся программах, несмотря на утвержденную прика-

зом Ростуризма  № 66  еще  в  2007 г.  типовую структуру  региональной  программы.

– 24 –

«Абрау-Утриш»,  туристско-рекреационного  кластера  «Эко-курорт

Кавминводы»,  туристско-рекреационного  кластера  «Насон-город»,

туристско-рекреационного кластера «Кладезь земли Костромской»,

туристско-рекреационного  кластера  «Северная  мозаика»,  туристс-

ко-рекреационного кластера «Никола-Ленивец», туристско-рекреаци-

онного кластера «Соленые озера», туристско-рекреационного клас-

тера «Этническая Чувашия», туристско-рекреационного кластера «Ке-

зеной-Ам», туристско-рекреационного кластера «Ярославское взмо-

рье»,  автотуристского  кластера  «Зарагиж»,  туристско-рекреацион-

ного кластера «Ворота Лаго-Наки», туристско-рекреационного клас-

тера «Шерегеш», туристско-рекреационного кластера «Барнаул – гор-

нозаводской  город»,  автотуристского  кластера «Самоцветное  коль-

цо Урала», туристско-рекреационного кластера «Верхневолжский»,

туристско-рекреационного кластера «Центр активного отдыха и ту-

ризма Y.E.S.», туристско-рекреационного кластера «Амур», туристс-

ко-рекреационного кластера «Остров Большой Уссурийский – Шан-

тары», туристско-рекреационного кластера «Раушен», туристско-рек-

реационного кластера «Всесезонный туристический центр «Ингуше-

тия»; а также на поддержку проектов создания туристских класте-

ров в Республике Тыва, проектов создания туристских кластеров в

Республике Алтай, проектов создания туристских кластеров в перс-

пективных регионах Российской Федерации

10

.

1 0

Отметим, что заложенные программами развития туризма механизмы реали-

зуются не только через кластерный подход, но и посредством последовательных ме-

роприятий по расширению средств и способов продвижения национального турист-

ского продукта. В частности, ведется работа по внедрению информационной турист-

ской  системы  в  форме  Национального  туристического  портала  (URL:  http://

pre.russia.travel/tours/).  Кроме того,  согласно  плану  мероприятий Ростуризма  продол-

жается работа по созданию и развитию национальной системы туристской навигации.

См.: «Дорожная карта» по предоставлению отчетности о выполнении Плана реализа-

ции  Стратегии по  развитию туризма  до 2020. URL:  http://www.russiatourism.ru/data/

File/news_file/2014/Дорожная%20карта%20по%20предоставлению%20отчет-

ности%20о%20выполнении%20Плана%20реализации%20Стратегии%20по%

20развитию%20туризма%20до%202020%20года.pdf ; «План мероприятий по реали-

зации Стратегии развития  туризма в Российской Федерации на период до 2020 г.» :

(утв.  распоряжением  Правительства  Российской Федерации  от  11  ноября 2014  г.)

№ 2246-р // Собрание законодательства РФ. 2014. 24 нояб. (№ 47). Ст. 6577.