Украинская политика: Проблемы и тенденции (апрель-2010)

Киев, апрель-май 2010

Безусловно, главным событием апреля для украинской политики стали Харьковские соглашения Украины и России по газу и продлению сроков базирования Черноморского флота России на территории Украины. В концентрированном виде они отобразили противоречивую взаимосвязь украинской политики и экономики, внешней и внутренней политики. Харьковские соглашения стали поводом для резкого обострения внутриполитической ситуации в стране и вновь проявили в конфликтной форме феномен мировоззренческого противостояния «двух Украин» (между сторонниками геополитической ориентации на Россию и приверженцами европейского пути развития).

Если бы не Харьковские соглашения, на роль главного события месяца претендовали принятие Верховной Радой бюджета-2010 и решение Конституционного Суда по поводу способа формирования парламентской коалиции. Оба этих события отобразили как тенденцию укрепления политического режима В.Януковича, так и формирование особого политического стиля новой украинской власти.

Во внутренней политике это – «стиль танковой атаки»: ставка на быстрые, жесткие и результативные действия, не обращая внимания на формальные политико-правовые препятствия, критику оппозиции и реакцию общественного мнения.

И скандальная ратификация в Верховной Раде Харьковского соглашения по Черноморскому флоту России, и стремительное утверждение бюджета-2010 (без обсуждения и голосования в трех чтениях), и показательная демонстрация лояльности со стороны Конституционного Суда, признавшего конституционность формирования нынешней парламентской коалиции (несмотря на свое же противоположное решение по подобному вопросу в сентябре 2008 года), стали наиболее яркими проявлениями особого политического стиля новой украинской власти.

Стало очевидным, что Виктор Янукович – это не Леонид Кучма. В отличие от Л.Кучмы В.Янукович в значительной мере реализует пророссийские политические ожидания своих избирателей как во внутренней, так и во внешней политике. В апреле оказалось, что Виктор Янукович такой же партийный и идеологический Президент как и Виктор Ющенко, только с иной геополитической и ценностной ориентацией.

Еще одна примечательная тенденция апреля-2010 - формирование украинского властного тандема – Янукович-Азаров, в котором Президент В.Янукович исполняет роль «рулевого», ведущей и направляющей силы, а Н.Азаров – «крутит педали», являясь организатором исполнения решений, принимаемых Президентом, и официальным «первым заместителем» («первым визирем») Виктора Януковича как в системе государственного управления, так и в Партии регионов.

Апрель 2010 года стал знаковым и для украинской оппозиции. Еще в начале апреля украинские оппозиционеры скорее боролись друг с другом, нежели с новой властью, демонстрируя парады оппозиционных правительств, конкуренцию амбиций своих лидеров. Все изменили харьковские договоренности. Продление сроков базирования Черноморского флота России на территории Украины до 2042 года стало эмоциональным шоком для всех украинских национал-демократов, подвигло оппозицию к совместным действиям в парламенте и проведению общих акций протеста. Однако неудачная попытка украинской оппозиции сорвать парламентскую процедуру ратификации Харьковского договора по Черноморскому флоту России показало и другую тенденцию – у оппозиции пока недостаточно сил для эффективного противостояния власти.

Характерной особенностью апреля 2010 года стала и повышенная внешнеполитическая активность Президента В. Януковича. Впечатляет и география зарубежных визитов украинского Президента (Москва, Вашингтон, Страсбург, Минск, Астана) и уровень внешнеполитических контактов (Генеральный секретарь ООН, руководство Совета Европы, влиятельные мировые лидеры, в том числе руководители США, России, Индии, Китая, Франции, ФРГ).

Отчетливее проявились особенности внешней политики Президента В.Януковича. Стремясь поддерживать активные и конструктивные отношения с Западом, глава украинского государства все-таки сделал ставку на масштабное и интенсивное развитие стратегического партнерства с Россией. Свидетельством этому стали не только Харьковские договоренности, но и 4 встречи в апреле с Президентом России Д.Медведевым. Многовекторность внешней политики Президента В.Януковича обнаружила явный крен в российском направлении.

Стал проявляться и специфический стиль внешней политики В.Януковича: ставка на заметные символические уступки внешнеполитическим партнерам в обмен на быстрые и конкретные внешнеполитические результаты. Такой поход проявился и во время визита в Вашингтон (отказ от 90 кг высокообогащенного урана в обмен на встречу с Президентом США Б.Обамой и положительную реакцию участников международного саммита по ядерной безопасности) и особенно в Харьковских договоренностях с Президентом России Д.Медведевым.

Если в марте были заложены основы нового политического режима, то в апреле стали очевидными быстрые и очень существенные изменения как внешней политики, так и внутриполитической жизни Украины.

Однако довольно скоро стало понятно, что в указанные сроки бюджет подготовить не удастся. Публично была названа и главная причина зависания работы над бюджетом – отсутствие договоренностей с Россией о снижении цены на газ, поставляемый в Украину. В политических кулуарах указывали и другую причину торможения процесса разработки нового бюджета – огромная бюджетная дыра (около 100 млн. грн.) и необходимость получения новой помощи от МВФ для урегулирования текущих бюджетных проблем. Причем речь шла не о получении последнего транша кредита МВФ, выданного Украине еще в конце 2008 года, а о новой программе сотрудничества между МВФ и Украиной.

Так были обозначены и два других апрельских приоритета новой власти:

- достижение договоренностей с Россией о снижении цены на газ, поставляемый в Украину;

- достижение договоренностей с МВФ о новой программе сотрудничества.

По форме это были внешнеполитические и внешнеэкономические задачи, но их целевая направленность имела внутриполитическое значение – обеспечение макроэкономической и финансовой стабильности, создание предпосылок для выхода страны из экономического кризиса.

А вот с МВФ так быстро договориться не удалось, не смотря на встречу в Вашингтоне Президента Украины В.Януковича с исполнительным директором МВФ Д.Стросс-Каном, обещание Президента США Б.Обамы посодействовать в возобновлении сотрудничества Украины с МВФ, а также переговоры с руководством МВФ вице-премьера С.Тигипко.

Однако эксперты хотя и отмечают более реалистичный характер бюджета Н.Азарова по сравнению с бюджетом Ю.Тимошенко, дают критичные оценки бюджету-2010. Практически все наблюдатели отметили ручной характер бюджета-2010. Для уменьшения дефицита бюджета в 2010 году Кабинет Министров закрепил за собой право принимать решения о пересмотре некоторых размеров выплат, определенных законодательством, и по другим законодательным актам, которыми предусматриваются дополнительные расходы из государственного и местного бюджетов. Заметим, что это напрямую противоречит статье 95 Конституции Украины, согласно которой исключительно законом о Государственном бюджете Украины определяются любые расходы государства на общественные потребности, размер и целевое назначение этих расходов. В ручном характере бюджета-2010 и в увлечении социальным популизмом многие эксперты отмечают схожесть бюджетных подходов Н.Азарова и Ю.Тимошенко (при всем личном и политическом антагонизме этих политиков).

Экс-министр финансов Украины Виктор Пинзеник считает, что государственный бюджет Украины на 2010 год явно невыполним, поскольку его потенциальный дефицит с учетом проблем НАК «Нафтогаз Украины» составляет 170 млрд грн, или 15,7% ВВП, а с учетом государственных гарантий – более 200 млрд грн, или 20% ВВП. А бывший исполняющий обязанности министра финансов Украины Игорь Уманский уверен, что принятие парламентом популистского государственного бюджета на 2010 год и заключение «харьковских соглашений» с Россией могут существенно осложнить переговоры власти с Международным валютным фондом (МФВ). При этом, по его словам, необходимо понимать, что базовые требования относительно сбалансированности госбюджета, публичных финансов, а также проведения реформы ценообразования на энергоносители остаются не выполненными.

Отсутствие реформаторских подходов в бюджете-2010 ставит под сомнение планы экономических реформ, заявленные новой властью. В начале апреля первый заместитель главы Администрации Президента и секретарь Комитета по экономическим реформам И.Акимова озвучила четыре принципа реформирования: создание надежной базы для макроэкономической стабильности развития Украины и стабилизация государственных финансов; повышение конкурентоспособности украинской экономики; повышение качества жизни населения Украины и развитие международного сотрудничества, предполагающее европейскую экономическую интеграцию и взаимовыгодное сотрудничество со странами СНГ и другими потенциальными торговыми партнерами. Президент В.Янукович поставил задачу подготовить план экономических реформ до 22 мая 2010 года. Но возникает вопрос: насколько радикальными будут эти реформы и когда они начнут действовать, если бюджет-2010 сверстан на старых макроэкономических подходах?

Совершенно по-другому складывается ситуация на ином реформаторском фронте – преобразовании судебной системы в Украине. 24 марта Глава государства издал Указ о создании «рабочей группы» по вопросам судебной реформы в количестве 55 членов, руководителем которой назначил министра юстиции А.Лавриновича, который пообещал до конца апреля подготовить новый единый согласованный проект как концепции, так и закона о судоустройстве.

Под решение этой задачи уже аккумулированы серьезнейшие кадровые ресурсы и властные полномочия. Ее продвижением будет заниматься юридический триумвират в составе министра юстиции А.Лавриновича, заместителя главы Админисрации Президента А.Портнова (в недавнем прошлом главный юридический советник Ю.Тимошенко), глава парламентского комитета по вопросам правосудия Сергей Кивалов (бывший глава Центральной избирательной комиссии, которого обвиняли в причастности к фальсификации результатов президентских выборов 2004 года).

По оценкам экспертов судебная реформа от Януковича может быть направлена не только на наведение определенного порядка в судебной системе, но также на усиление влияния Президента на судебную систему и на сокращение полномочий Верховного Суда Украины (который возглавляет В.Онопенко, до избрания председателем Верховного Суда входивший в состав Блока Ю.Тимошенко).

Пока что в подготовке судебной реформы главной интригой можно назвать позицию Венецианской комиссии, которая в середине марта приняла общее экспертное заключение по поводу проекта закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», признала законопроект неприемлемым, указав на юридическую необоснованность и несоответствие международным стандартам основных его положений. Она подчеркнула, что «законопроект требует радикальных изменений для достижения его соответствия европейским стандартам». В конце апреля состоялась встреча В.Януковича с главой Венецианской комиссии Джанни Букиккио и обещание украинского президента обеспечить совместную работу с Венецианской комиссией в контексте проведения экспертизы законопроектов по судебной реформе, которые готовит рабочая группа.

Возможно, по этой причине президентские инициативы по судебной реформе к концу апреля так и не были оглашены. Очевидно, что европейский фактор (влияние европейских межгосударственных структур) может стать стимулом и к проведению и к коррекции украинских реформ.

Пока в Европе думают о поддержке украинских реформ Администрация Президента Украины продолжает выстраивать единую административную вертикаль. Из 730 нормативных актов принятых в апреле Президентом Украины и Администрацией Президента Украины 673 (92% от общего числа принятых решений) касались кадровых решений. При этом за два месяца президентства В.Януковича в Верховную Раду Украины был подан только один законопроект – о ратификации украино-российского договора о продлении сроков базирования Черноморского флота России на территории Украины.

Члены Конституционного Суда и раньше (при президентстве Л.Кучмы и В.Ющенко) проявляли достаточную лояльность власти и не стремились вступать с ней в открытый конфликт. Но все-таки в последние годы конституционное правосудие не проявляло прямой политической заангажированности и демонстрировало определенную сбалансированность в своих решениях.

В то же время Конституционный суд признал соответствующим требованиям ст.157 и 158 Конституции данного законопроекта (№3251 от 3 октября 2008 года) в части ограничений неприкосновенности народных депутатов Украины. Таким образом, суд признал конституционным ограничение депутатской неприкосновенности и неконституционной отмену президентской неприкосновенности.

Хотя данное решение было тщательно обосновано, представлялось логичным, и не вызвало сколь либо серьезной критики со стороны экспертов и масс-медиа, это был первый сигнал о лояльности Конституционного суда новому Президенту.

Однако Виктор Янукович в гораздо большей степени был заинтересован в «правильном» решении Конституционного Суда по другому вопросу – о порядке формирования парламентской коалиции. Причем для него было важно, чтобы это решение появилось еще до его поездки в США.

Ожидания нового Президента Украины оправдались. Уже 8 апреля Конституционный Суд признал законность формирования парламентской коалиции не только депутатскими фракциями, но также с участием отдельных депутатов.

"Отдельные народные депутаты Украины, в частности те, которые не находятся в составе депутатских фракций, которые инициировали создание коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины, имеют право принимать участие в формировании коалиции Верховной Рады Украины", - говорится в решении Конституционного Суда от 8 апреля 2010 года. Это решение было принято большинством в 11 судей (из 18 членов Конституционного Суда).

Еще за несколько дней до оглашения официального вердикта Конституционного Суда Ю.Тимошенко выступила с заявлениями о давлении на членов Конституционного Суда, о подкупе отдельных судей. Фактического подтверждения этим обвинениям предоставлено не было. Генеральная прокуратура отреагировала на них довольно формально. В свою очередь представители новой власти обвинили Ю.Тимошенко в давлении на Конституционный Суд.

Следует учитывать, что часть членов Конституционного Суда и ранее проявляла лояльность политическим силам, представленным в новой парламентской коалиции, еще часть судей, в том числе и руководство Конституционного Суда, наверняка стали учитывать новые политические реалии.

Главная проблема в общественном восприятии решения Конституционного Суда от 8 апреля 2010 года о конституционности нового порядка формирования парламентской коалиции заключалась не в том, что оно отвечало интересам Президента и нового парламентского большинства, а в том, что это решение прямо противоречило заключению Конституционного Суда по подобному вопросу, принятому 17 сентября 2008 года.

Тогда Конституционный Суд отметил, что «в состав коалиции депутатских фракций могут войти только те народные депутаты, которые есть в составе депутатских фракций, сформировавших коалицию. Именно принадлежность народных депутатов к этим фракциям играет определяющую роль депутатских фракций в создании коалиции». Не трудно заметить, что заключения Конституционного Суда от 17 сентября 2008 года и от 8 апреля 2010 года прямо противоречат друг другу. Подобная непоследовательность и противоречивость в толковании Основного Закона ставит под сомнение независимость и самостоятельность Конституционного Суда, подрывает его репутацию.

Ссылки на новый Регламент Верховной Рады не очень состоятельны. Можно оценивать соответствие Регламента Верховной Рады Конституции Украины, но не наоборот. Комментируя решение Конституционного Суда, которым признается законным индивидуальное членство депутатов в парламентской коалиции, бывший судья Конституционного Суда, а ныне глава Центральной избирательной комиссии Владимир Шаповал отметил: "В Украине Конституционный Суд является чисто политическим инструментом", … "судьи Конституционного Суда, голосовавшие за это решение, считают, что Конституцию можно изменять путем принятия закона".

Мало кто сомневался в том, что Конституционный Суд признает легитимность новой парламентской коалиции, однако, никто не ожидал и такого однозначного одобрения. Как правило, прогнозировалось достаточно компромиссное и обтекаемое решение. Поэтому принятие заключения, практически противоречащего решению Конституционного Суда от 17 сентября 2008 года, журналистами и экспертами было воспринято достаточно однозначно – как открытая присяга на верность Президенту В.Януковичу.

Следует отметить, что дальнейшие события только подтвердили это предположение. Решение Конституционного Суда об отказе в открытии производства по предоставлению бывшего Президента В.Ющенко относительно вопроса базирования ЧФ РФ на территории Украины «в связи с неподведомственностью вопросов, заявленных в представлении, Конституционному Суду» буквально накануне харьковской встречи президентов России и Украины практически сняло последние сомнения в том, чью сторону и в дальнейшем будут принимать судьи Конституционного Суда. Характерно, что это решение было принято опять-таки большинством в 11 голосов. Таким образом, в Конституционном Суде Украины сформировалось пропрезидентское большинство и оппозиционное меньшинство. Позже в пресс-службе Конституционного Суда уточнили, что международные договоры могут быть обжалованы в Конституционном суде, а отказ мотивирован нарушениями в процессе подачи соответствующего представления.

Парламентский кризис проявился не только в метании яиц в председателя Верховной Рады и дымовых атаках, что впервые произошло в стенах украинского парламента, и даже не в массовых драках между народными депутатами. Резко усилилась агрессия в отношениях между депутатами коалиции и оппозиции. События 27 апреля в Верховной Раде Украины стали не только всемирным позором украинского парламентаризма, но и началом настоящей политической войны между оппозицией и коалицией.

В течение апреля графиком Верховной Рады было предусмотрено 10 дней пленарной работы, но в итоге парламент проработал в пленарном режиме только 6 дней. 27 апреля пленарное заседание проходило лишь немногим больше часа, после чего работа Верховной Рады в пленарном режиме была прервана до 11 мая.