В. Горовий. Редакційна колегія

АКТУАЛЬНА ПОДІЯ

Відповідні правки вніс Національний банк України (НБУ) до Положення про застосування НБУ заходів впливу за порушення банківського законодавства своєю постановою № 332 від 3 червня, зареєстрованою в Мін’юсті 5 червня і опублікованою в «Урядовому кур’єрі».

Відповідно до постанови, новими критеріями віднесення банку до категорії проблемних стали також невиконання ним без обгрунтованих причин розпоряджень або вимог Нацбанку про усунення порушень банківського законодавства або нормативно-правових актів НБУ, ненадання уповноваженим особам Нацбанку інформації, документів та їхніх копій.

Крім того, банк може потрапити до категорії проблемних у разі конфлікту інтересів банку, про що свідчить наявність інформації про будь-який вид відносин, що суперечить інтересам банку, а також відсутність згоди та/або наявність протиріч, що загрожують інтересам вкладників і кредиторів між органами управління та/або акціонерами банку, які негативно впливають на його ефективне управління.

Ще одним додатковим критерієм НБУ визначив невиконання свого розпорядження про усунення посадової особи банку або заборону власнику великої участі голосувати своїми акціями.

Нарешті, Нацбанк може віднести банк до проблемних, якщо проти нього винесено судове рішення, виконання якого може мати негативний вплив на репутацію банку та/або призвести до втрати понад 1% активів.

Зазначеними поправками НБУ також дозволив для здійснення особливого режиму контролю одночасно з призначенням куратора банку залучати фахівців з бухобліку, юридичних питань і питань платіжних систем, інформаційних технологій та інших (Finance.ua (http://news.finance.ua/ua/~/1/0/all/2014/06/10/327560). – 2014. – 10.06).

АНАЛІТИЧНИЙ РАКУРС

О. Бусол, старш. наук. співроб. СІАЗ НБУВ, канд. юрид. наук, старш. наук. співроб.

Центральні органи державної влади та органи місцевого самоврядування: питання балансу

Місцеве самоврядування – це право та спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Формами місцевого самоврядування також є збори громадян, референдуми або будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Міжнародна практика демонструє достатню захищеність і функціональність органів місцевого самоврядування. Так, слід згадати про існування таких міжнародних документів, як Європейська хартія місцевого самоврядування, Європейська хартія участі молоді в муніципальному та регіональному житті, Декларація «Про статус жінок у місцевому самоврядуванні» Міжнародного союзу органів місцевого самоврядування тощо. Одночасно в Україні законодавче регулювання діяльності органів місцевого самоврядування перебуває на початковій стадії.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України підготувало пропозиції щодо змін до Конституції України в цій сфері. Пропозиції підготовлено на реалізацію реформи місцевого самоврядування, концепцію якої було схвалено розпорядженням Кабміну України від 1 квітня 2014 р. № 333-р.

Необхідність таких змін, на думку розробників, обумовлена тим, що саме Конституція визначає основи системи влади і без відповідних змін конституційного характеру провести реформу неможливо. Отже, запропоновані зміни передбачають:

– запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою України – область, район, громада з повсюдністю місцевого самоврядування;

– передачу функцій виконавчої влади від місцевих адміністрацій виконавчим органам рад відповідного рівня;

– розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності й наділення саме громад максимально широким колом повноважень;

– чітке забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування необхідними фінансовими ресурсами, у тому числі через їхню участь у загальнодержавних податках;

– ліквідація державних адміністрацій і створення, натомість, державних представництв з тільки контрольно-наглядовими та координаційними, а не виконавчими функціями.

Як анонсують розробники документа, пропозиції щодо змін до Основного закону підготовлені Мінрегіоном:

а) на основі положень Європейської хартії місцевого самоврядування;

б) на основі пропозицій вітчизняних експертів (напрацювання Конституційної Асамблеї, Конституційної комісії парламенту, груп експертів у сфері конституційного права та місцевого самоврядування);

в) з урахуванням позиції польських експертів, які мають успішний досвід упровадження реформи місцевого самоврядування.

Серед питань, які узгоджувалися в дискусіях українських і польських експертів:

– відповідність запропонованої моделі змін до Конституції України

– яким має бути ступінь деталізованості тексту (у польській Конституції виклад дуже лаконічний. В українських традиціях недостатня деталізованість може призвести до різних тлумачень).

1. 
   У ст. 132 (розд. ІХ) закріплюються принципи децентралізації в здійсненні державної влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць.
   
2. 
   У ст. 133 (розд. ІХ) визначено трирівневу систему адміністративно-територіального устрою України – три види адміністративно-територіальних одиниць: регіони, райони, громади (було: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища та села). Також дано визначення громади [громадою є утворена в порядку, визначеному законом, адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пункти (село, селище, місто), а також прилеглі до них території].
   
3. 
   Стаття 140 (розд. ХІ) викладена в новій редакції. У ній передбачено утворення виконавчих органів влади районними та обласними радами й закріплено принцип субсидіарності при розмежуванні повноважень у системі органів місцевого самоврядування і їхніх виконавчих органів різних рівнів.
   
4. 
   У ст. 141 (розд. ХІ) визначається порядок формування рад відповідного рівня. Пропонується обмежити термін повноважень рад і їхніх голів п’ятьома роками.
   

5. 
   Стаття 142 (розд. ХІ) визначає матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування, у якій закріплено право місцевого самоврядування на частку загальнонаціональних податків.
   

6. 
   У ст. 143 (розд. ХІ) визначено розмежування власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування. При цьому пропонується не деталізувати в Конституції повноваження, залишивши визначення вичерпного їх переліку на рівні відповідного закону. Зафіксовано, що «держава фінансує здійснення цих (делегованих) повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності».
   
7. 
   З попередньої статті вилучено, що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади». Тепер органи місцевого самоврядування відповідальні тільки перед законом (зі ст. 144: «Рішення органів місцевого самоврядуванням з мотивів їх невідповідності Конституції і законам України в порядку і строки, визначені законом, зупиняються головами відповідних державних представництв з одночасним зверненням до суду»).
   
8. 
   Новим є створення місцевих державних представництв, замість місцевих державних адміністрацій. У ст. 118 (розд. VІ) зазначено: «Виконавчу владу в областях і районах, місті Києві та у Севастополі здійснюють голови державних представництв» (фактично префектів). У цій статті також пропонується наділити Президента України повноваженнями призначати та звільняти голів державних представництв. Оскільки основною їхньою функцією є нагляд за дотриманням закону в регіонах, логічним є їхня підзвітність Президентові як гаранту Конституції України. Натомість для забезпечення балансу влад передбачена відповідальність і підконтрольність голів державних представництв Кабінету Міністрів України. Водночас це питання є теж дискусійним, і остаточне рішення залежить від того, як визначаться законодавці щодо розподілу функцій у трикутнику Верховна Рада – Кабінет Міністрів – Президент. Допустимим є наділення правом призначення і звільнення голів як Кабінету Міністрів, так і Президента.
   
9. 
   У ст. 119 (розд. VІ) визначені повноваження голів районних та обласних державних представництв. Усього передбачено чотири сфери повноважень – нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законам України, координація роботи територіальних і центральних органів виконавчої влади та координація роботи усіх органів влади на місцях в умовах надзвичайного та воєнного стану. Передбачено (знову ж таки з метою забезпечення балансу влади), що «рішення голів державних представництв, що суперечать Конституції та законам України, можуть бути відповідно до закону скасовані Кабінетом Міністрів України».
   
10. 
    Відповідно, деякі зміни також пропонуються до розд. ІV (Верховна Рада) і V (Президент України). Принциповим є вилучення з повноважень Верховної Ради (ст. 85 розд. ІV) тих положень, стосовно яких була не виключена небезпека політизації і які мають бути віднесені до повноважень відповідних органів виконавчої влади:
    

– «утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів» – це питання за своєю природою має бути віднесене до повноважень Кабінету Міністрів (ст. 116

Передбачається, що прийняття відповідних змін до Конституції України забезпечить правову основу для схвалення ряду законодавчих актів, необхідних для реалізації реформи місцевого самоврядування. Серед законопроектів, які вже готуються, – нова редакція закону про місцеве самоврядування, закон про місцеві державні представництва, зміни до Бюджетного кодексу, зміни до ряду законодавчих актів, які визначають розподіл повноважень між виконавчими органами влади та органами місцевого самоврядування, а також їх розподіл між органами місцевого самоврядування різного рівня (http://podil.kievcity.gov.ua/content/proekt-zakonu-ukrainy-pro-vnesennya-zmin-do-konstytucii-ukrainy-shchodo-decentralizacii-vlady.html; http://nauka.kushnir.mk.ua/?p=53064).

Як зазначила начальник відділу взаємодії з місцевими органами влади департаменту регіонального розвитку та проектного управління Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства
Н. Яровенко, на базі Мінрегіону буде створена робоча група з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яку очолюватиме віце-прем’єр-міністр України, міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Мета діяльності новоствореної робочої групи – сприяння забезпеченню координації дій органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо підготовки змін до законодавства України, визначення шляхів, механізмів і способів вирішення проблемних питань удосконалення системи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їхньої територіальної основи.

Під час роботи над реалізацією реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні особлива увага буде приділена законодавчому забезпеченню цього процесу, розробці та прийняттю ряду законопроектів, у тому числі «Про право територіальних громад на об’єднання», «Про співробітництво територіальних громад», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Головна мета реформи – надати місцевим органам влади максимальну кількість повноважень і фінансових ресурсів (на основі принципу субсидіарності) для розв’язання нагальних проблем життєзабезпечення мешканців місцевої громади та гарантування стабільного розвитку на місцях (http://www.niss.gov.ua/articles/1514).

«Позиція уряду – ця реформа має бути всебічно обговорена, мають бути враховані думки всіх територій, всіх громад для того, щоб ця система була якомога ефективнішою», – таку думку висловив віце-прем’єр міністр України, міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України В. Гройсман. Він пояснив, що суть децентралізації влади – максимально передати повноваження на місця і фінансові інструменти для реалізації цих повноважень, чітко розмежувати повноваження як між органами місцевого самоврядування, так і між органами виконавчої влади за принципом субсидіарності, визначити механізми відповідальності органів місцевого самоврядування перед виборцями і перед державою. За його словами, схвалена у квітні урядом Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади містить базові принципи, які уряд прийняв як політичне рішення. Зокрема, пропонується на рівні регіонів створити виконавчі комітети обласних рад, на рівні районів – виконавчі комітети районних рад, на рівні громад – залишити виконавчі комітети рад і ради громади.

Базовий рівень усіх компетенцій пропонується передати на рівень громад, а саме:

– місцевий економічний розвиток;

– розвиток та утримання місцевої інфраструктури;

– планування розвитку територій громад;

– питання забудови територій;

– благоустрій;

– соціальна допомога;

– швидка медична допомога;

– первинна медицина;

– дошкільна, середня та позашкільна освіта;

– муніципальна міліція, яку планують створити;

– пасажирські перевезення;

– весь спектр житлово-комунальних послуг;

– культура, фізична культура та спорт.

На рівень району планують передати повноваження з утримання об’єктів спільної власності територіальних громад району, транспортної інфраструктури районного значення, забезпечення надання вторинної медичної допомоги, виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю.

На регіональний рівень – транспортну інфраструктуру регіонального значення; спеціалізовану охорону здоров’я; спеціалізовану середню освіту; розвиток культури, спорту, туризму, утримання об’єктів спільної власності. Важлива функція, яку передадуть регіонам, – повноцінне планування регіонального розвитку, з тим щоб кожна громада мала можливість брати участь у цьому процесі.

У контексті реформи йдеться й про ліквідацію державних адміністрацій у тому вигляді, у якому вони є. «Ми вважаємо, що владу від території до регіону потрібно обирати, а не призначати з Києва, а що стосується альтернативи державним адміністраціям, то це питання зараз дискутується. Однак ті органи, які замінять місцеві державні адміністрації, будуть здійснювати контрольні і наглядові функції. Ідеться про контроль за дотриманням законів України на територіях. Вони будуть координувати діяльність територіальних органів виконавчої влади – інспекцій, інших органів виконавчої влади; нагляд за законністю діяльності органів місцевого самоврядування, координація всіх органів влади в умовах надзвичайного стану», – пояснив В. Гройсман.

Важливо, що децентралізують не тільки повноваження, а й фінансові ресурси. Загальні принципи – збільшення частки другого кошику бюджету до
30 %. «Ми пропонуємо прописати в Конституції України, що органи місцевого самоврядування є повноправними партнерами держави, в тому числі в економічному житті. Приймає орган державної влади рішення ввести якісь додаткові повноваження, одразу за таким рішенням має бути чіткий розрахунок фінансів і повна компенсація таких витрат, щоб не піддавати громади зайвим витратам, до яких може спонукати держава», – наголосив В. Гройсман.

Уряд веде також роботу над децентралізацією адміністративних послуг. За словами віце-прем’єра, понад 60 функцій з надання адміністративних послуг пропонується передати на місцевий рівень, приклад реєстрація майна, бізнесу, дозвільні функції, функції держархбудконтролю тощо із серйозним контролем з боку держави з точки зору якості надання цих послуг.

Представники регіонів у цілому підтримали урядові пропозиції та внесли свої, які здебільшого стосувалися податків і зборів і які тепер мають бути опрацьовані фахівцями.

Для прискорення процедури внесення Верховною Радою України змін до Конституції України В. Гройсман запропонував оформити відповідне спільне звернення уряду, областей, міст, асоціацій до Конституційної комісії (http://zik.ua/ua/news/2014/05/15/uryad_vynis_na_obgovorennya_zminy_do_konstytutsii_shchodo_detsentralizatsii_vlady__groysman_488413).

В Україні про децентралізацію влади говорять уже понад 10 років. Питання про те, що на місця потрібно віддати більше повноважень і коштів, уперше з’явилося на порядку денному у 2003–2004 рр. Тоді цю тему порушив другий Президент Л. Кучма під час підготовки змін до Конституції України. «Про конституційну реформу домовилися в 2004 р., реально перший її етап набрав чинності з 2006 р. Після цього мав пройти другий етап, який і припускав ліквідацію районних адміністрацій, а також зміну функцій обласних. Вони повинні були перетворитися на префектури – не розпорядчі органи Президента України, а спостережні», – нагадує політолог В. Фесенко.

Але в реальності ніякої децентралізації влади насправді не було. «Тоді ця тема потонула. Це невигідно було, у тому числі В. Януковичу, який став Прем’єр-міністром у 2006 р. Другий етап конституційної реформи, який передбачав децентралізацію, став “жертвою” політичної кризи 2007 р.», – зазначив
В. Фесенко.

Зауважимо, що у 2007 р. було розпущено парламент, відбулися нові вибори до Верховної Ради України, на деякий час тема децентралізації відійшла на другий план. Але після загострення ситуації на Сході України це питання стало одним з «рятувальних кругів» для збереження єдності держави.

Екс-віце-прем’єр України О. Вілкул вважає: «На жаль, Україна є найцентралізованішою країною в Європі. І децентралізація з точки зору і економічних, і культурних питань, також з організаційних питань, є сьогодні одним з найкращих варіантів рішень для України в рамках єдиної унітарної країни». На Європейському бізнес-форумі О. Вілкул заявив, що «децентралізація влади розширить можливості отримання українськими регіонами міжнародної матеріальної та технічної допомоги, яка буде спрямована на підвищення якості комунальних послуг, розвиток місцевого самоврядування, на те, щоб міста і села ставали краще».

Згідно зі змінами до Конституції України, які підготував Кабінет Міністрів України, регіони отримають істотно розширені повноваження практично в усіх сферах – від системи житлово-комунального господарства до утворення. Централізованим при цьому залишиться керування Міністерством оборони України, Службою безпеки України, прокуратурою, Податковою службою, існуючою фінансовою системою тощо.

«Зараз ставляться дуже чіткі і зрозумілі “лекала”, за якими розподілиться влада. Кожен рівень управління отримає свої повноваження», – говорить
А. Ткачук, радник віце-прем’єра України В. Гройсмана. Влада на місцях буде зосереджена на трьох рівнях. Найдрібніший – громада, наймасштабніший – регіон. «Якщо є райцентр, тобто місто районного значення, а навколо нього – десяток дрібних сіл, то громада об’єднає це місто і села», – пояснив А. Ткачук. На рівні громади діятиме обрана рада, її виконавчий комітет і голова, який обирається людьми. Усього в Україні буде близько 1,5 тис. громад.

У свою чергу, органи центральної влади на місцях здійснюватимуть чотири основні функції:

1. Нагляд за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування.

2. Координацію територіальних органів виконавчої влади. «Якщо освіту передано місцевому самоврядуванню, то Інспекція з контролю якості освіти підконтрольна державі», – пояснює А. Ткачук.

3. Координацію та реалізацію державних програм, які реалізуються за державні гроші.

4. В умовах надзвичайної ситуації або військового стану – керування всіма органами на території району чи області.

Повноваження органів місцевого самоврядування та центральної влади будуть розділені в усіх ключових сферах.

На рівень громади, згідно з проектом Кабінету Міністрі України, пропонується віддати питання забудови, утримання місцевої інфраструктури, благоустрою, швидкої та первинної медичної допомоги, роботи садочків і шкіл, ЖКГ, пасажирських перевезень.

Районна влада завідуватиме транспортною інфраструктурою на рівні району, вторинною меддопомогою, утримувати об’єкти благоустрою.

«Наприклад, у сфері освіти дошкільна і середня освіта залишаться на рівні громади. Спеціалізована шкільна освіта (спортивні школи, школи-інтернати) – на рівні району. Професійна технічна освіта, вища освіта першого і другого рівня акредитації – в області. А вищою освітою третього і четвертого рівня акредитації (інститути та університети) займатиметься держава. Правоохоронні органи залишаться державною функцією. Але в рамках громад буде створена міліція безпеки, яка повністю комплектується, фінансується і управляється органами місцевого самоврядування громади. На районному та обласному рівнях таких районних міліціонерів чи обласних міліціонерів не буде», – дає роз’яснення

Також він інформує, що разом з муніципальною міліцією працюватимуть також управління МВС України. «Центральна влада займається кримінальними справами. Це – 100 % державна функція. А міліція безпеки становить адміністративні протоколи, припиняє прості правопорушення – хтось не там курить, хтось не там припаркувався, порушує режим тиші, чистоти. Цим зараз повинна займатися міліція, але насправді вона цим не займається. А слідчих органів у муніципальної міліції бути не повинно» (http://www.newsru.ua/press/19may2014/stol.html).

Деякі політичні експерти говорять, що децентралізація України – це єдина правильна відповідь на російську «миротворчу» пропозицію стосовно федералізації країни. «Як не дивно, федералізація, що йде врозріз із самою структурою України як унітарної держави і становить пряму загрозу існуванню України як суверенної і незалежної держави, це те, що сама Росія не спромоглася втілити в життя», – коментує ініціативу РФ МЗС України. Нещодавно Росія розгорнула додаткові війська в українському Криму, блокувала й захопила українські військові бази, що там є, а також встановила «озброєний нагляд» за незаконним плебісцитом і подальшим приєднанням Кримського півострова. Одночасно з цим Російська Федерація запропонувала реформувати централізовану державну структуру України у федерацію, щоб покращити збалансованість її територіальної цілісності та розширити права меншин у регіонах. Міністр закордонних справ Росії О. Лавров заявив, що «форма унітарної держави для України вичерпала себе. …Україна потребує нової Конституції. …Кожен регіон повинен мати право обирати свій уряд, виконавчу і законодавчу влади». Крім того, він наполягав, що державна структура Росії має стати прикладом для України.

Тим часом політичні експерти, аналітики та журналісти погоджуються з тим, що дотримання «поради» Росії про примусове введення федерального устрою в Україні, імовірніше, призведе лише до хаосу й поділу території держави на окремі сфери інтересів, що можуть легко опинитися під впливом іноземної держави.

Цікаво, що головний редактор видання rbc.ua А. Підлуцький зазначив, що насильницька федералізація України, скоріше за все, призведе до подальшої анексії території України (східних і південних областей) РФ. Він також заявив, що федеративний державний устрій, який Росія хоче нав’язати Україні, де-факто не існує в Росії, і поцікавився, як країна, яка прийняла федералізацію лише в назві, може намагатися переконати Україну наслідувати свій приклад. Насправді, російські ідеї федералізму – це ніщо інше, як міф, спрямований на дестабілізацію внутрішньої політики України, вважає А. Підлуцький. Росія складається з
85 суб’єктів федерації й понад 100 етнічних груп, жоден з яких не володіє повною автономією у виборі голів міських чи обласних адміністрацій, плануванні місцевих бюджетів або наданні мові меншини офіційного статусу. Аналогічна централізована модель управління нав’язується в окупованому сьогодні Криму. Як частина України, Крим мав офіційний статус автономної республіки з правом обирати свій уряд і правом складати та затверджувати місцевий бюджет, відповідно до ст. 8 Закону України «Про Автономну Республіку Крим». Тепер він має статус федерального округу, що координується Міністерством кримських справ у Москві, а його місцеві керівники, по суті, призначаються президентом РФ В. Путіним. Крім того, у той час, як існує чіткий порядок входження до складу федерації, у чинному законодавстві не існує процедури виходу з нього.

Багато експертів погоджуються, що Україна потребує кардинальних реформ, що дадуть змогу їй захистити свою територіальну цілісність і водночас забезпечать гнучкість для розширення регіональних прав і прав меншин у двомовній унітарній державі. Тому з метою забезпечення територіальної цілісності України, поважаючи при цьому та розширюючи права регіонів України, нинішній тимчасовий уряд планує запровадити децентралізовану структуру внутрішньої політики.

Ця реформа урівноважить владу Києва розширенням адміністративних, фінансових і цивільних прав у регіонах України. На думку В. Гройсмана, децентралізація буде найбільш ефективною моделлю, за допомогою якої народ зможе керувати власною державою (http://uacrisis.org/ua/political-experts-ukraines-decentralization-right-answer-russias-f-word).

Експерт Центру політико-правових реформ В. Тимощук вважає, що головне завдання влади – якомога ширше поінформувати суспільство про Концепцію реформи місцевого самоврядування та інші ініціативи в напрямі децентралізації влади, аби зупинити федеративні настрої.

Нагадаємо, одним з пунктів прихильників Антимайдану є вимога федералізації України, яку озвучує також офіційний Кремль та окремі представники Партії регіонів і КПУ, а також частина сепаратистів. Ця вимога є небезпечна для країни не лише через те, що нав’язується нам ворогом, який переслідує власні цілі. Багато фахівців на експертному рівні неодноразово доводили, що вимоги федералізації є наразі неприйнятними для України.

По-перше, справжні федеративні держави (а не імперії російського типу) – це держави, що утворювалися шляхом об’єднання окремих державних утворень, тобто різних суб’єктів федерації. І тут досвід ФРН і США є найбільш ілюстративним. Натомість Україна від початку утворювалась як унітарна держава.

По-друге, спроба надати більшу автономію регіонам України, а саме нинішнім областям, може призвести до розвалу країни. Адже прихильники федералізації насамперед вимагають прямих виборів керівників регіонів і політичних повноважень для регіональної влади. Такі обрані лідери за першої ж нагоди шантажуватимуть Київ своїм представницьким мандатом – у разі елементарної спроби національного уряду наводити лад у країні. І будь-яке загострення переростатиме в рішення про невизнання столичної влади та спонтанні референдуми про від’єднання/приєднання. Відтак багато регіонів, особливо Східної України, ризикують бути «законсервованими» бізнесово-кримінальними угрупованнями. Це небезпека не лише для цілісності України, але й для мешканців таких регіонів, де пострадянський феодалізм має шанси залишитися ще надовго.

По-третє, пропонована федералізація – це ще й проблема для всіх громадян України, які хочуть побудови демократичної та ефективної держави. Адже саме сьогодні в Україні на політичний рівень винесено питання децентралізації – передачі на рівень громади (міста, села/селища чи їх об’єднань) значних і повноважень, і ресурсів. Отже, якщо влада України під тиском Росії (а можливо, і міжнародного співтовариства, яке тут цілком може пожертвувати нашими інтересами для тимчасового спокою) погодиться чи то на пряму федералізацію, чи на інші варіанти негайного запровадження регіонального самоврядування, то цим самим шанси на становлення реального місцевого самоврядування буде підірвано і, замість самоврядування, отримаємо «перетягування» повноважень місцевими елітами. Єдина центральна влада, по суті, переміститься в обласні центри, але так і не дістанеться громадам. Необхідно пам’ятати, що люди живуть не в областях і навіть не в районах, а в містах і сільських громадах. Саме тому досвід таких країн, як Польща, показує, що спочатку має бути проведена реформа місцевого самоврядування (тобто зміцнено рівень громади), і лише через п’ять-сім років можна братися за регіональний рівень. Тоді ж можна буде подумати і про зміни меж областей, враховуючи традиції історичних регіонів України.

Необхідно усвідомити, що саме в децентралізації, тобто в посиленні влади громади й полягає інтерес кожного громадянина. Тоді більшість питань суспільного життя вирішуватимуться в безпосередній близькості до кожної окремої особистості. Кожна особа зможе прямо брати участь у вирішенні таких питань. Відтак з вимогами до влади треба буде звертатися не до Президента чи уряду в столиці, а до свого місцевого голови та місцевої ради. Отже, як зауважує В. Тимощук, українській владі потрібно якомога ширше поінформувати суспільство і про ухвалену 1 квітня Концепцію реформи місцевого самоврядування, і про інші ініціативи в напрямі децентралізації влади (http://tsn.ua/blogi/themes/law/pro-federalizaciyu-abo-chomu-vimogi-rosiyi-ye-nepriynyatnimi-345409.html).

Реальними кроками до такої реформи вже стало проведення 23 квітня
2014 р. у Національному інституті стратегічних досліджень круглого столу на тему: «Перспективи економічної реінтеграції країни: повноваження, ресурси, відповідальність».

Перший заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень Я. Жаліло, розпочинаючи дискусію, зазначив, що найбільшою проблемою України на цей час є відсутність партнерських, рівноправних відносин між центром і регіонами. Розв’язання зазначеної проблеми потребує посилення самостійності регіонів, реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, що стає запорукою стійкого регіонального розвитку, основою консолідації та реінтеграції нашої держави.

 Завідувач відділу регіонального розвитку зазначеного інституту
С. Біла зазначила, що модель відносин держави та регіонів потребує кардинального перегляду, у тому числі розширення повноважень регіонів у сфері керування власним розвитком; зміцнення ресурсного забезпечення, власного фінансового ресурсу місцевого самоврядування (у тому числі шляхом перегляду податкової політики й міжбюджетних відносин); створення державою організаційно-інституційних передумов і дієвих стимулів для підтримки економічного зростання на регіональному рівні.

  Голова Асоціації органів місцевого самоврядування Донецької області

Міський голова Славутича В. Удовиченко підкреслив, що головне для розвитку регіону, для влади на місцях – створити сприятливий інвестиційний клімат, створити сучасну інфраструктуру регіону, оскільки «на голе місце» інвестор не прийде. Посадовець зазначив, що у світі напрацьовано багатий досвід щодо залучення інвестицій (у тому числі китайський, сингапурський і південнокорейський досвід). В. Удовиченко підкреслив, що в процесі реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади вкрай важливо не допустити, замість «централізації держави», нарощування «централізації регіону». Головне – забезпечити самоврядність і дієздатність громад. Важливо врахувати позитивну практику реформування місцевого самоврядування в Польщі, позитивний досвід добровільних об’єднань територіальних громад (на зразок польської гміни), практику започаткування в регіоні «вільної економічної зони». Важливим є впровадження в Україні засадничих положень Європейської хартії місцевого самоврядування та практичне втілення Рекомендацій «Місцева та регіональна демократія в Україні», розроблених Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи.

Завідувач відділу макроекономічного регулювання Академії фінансового управління Міністерства фінансів України О. Гаврилюк наголосив, що на цей час центральна влада України майже втратила контроль над регіонами внаслідок систематичного незалучення останніх до розробки та прийняття управлінських рішень. Науковець підкреслив, що в процесі реформування місцевого самоврядування необхідно впроваджувати так званий «бюджетний федералізм», терміново вибудовувати нову систему міжбюджетних відносин, сприяти формуванню місцевих бюджетів не «згори донизу», а, навпаки, починати з базового рівня громади. О. Гаврилюк також зазначив, що економічну базу для такої гострої для України проблеми, як сепаратизм, формують обмеження економічної активності та гальмування розвитку підприємництва на місцях. Для усунення проблеми доцільно впровадити комплекс заходів, взявши за зразок Польщу, яка є децентралізованою унітарною європейською державою.

Експерт з місцевого розвитку Асоціації міст України, координатор проекту USAID «Рада» І. Парасюк наголосив, що невід’ємними складовими реформ у напрямі децентралізації мають стати реформування бюджетних відносин на основі принципу субсидіарності; удосконалення територіально-адміністративного устрою України; упровадження бюджетної реформи та внесення змін до Бюджетного кодексу України (зокрема, доцільно залишати на місцях частину загальнодержавних податків, у тому числі частину податку на доходи підприємств). Поряд із цим І. Парасюк наголосив на необхідності розширення повноважень органів місцевого самоврядування в частині регулювання ставок місцевих податків і зборів, встановлення пільг, зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів шляхом скорочення податкових пільг, виданих на індивідуальній чи галузевій основі.

Директор Інституту місцевої демократії В. Рубцов виступає за необхідність внесення змін до чинної Конституції, наголосивши на доцільності визначення України як децентралізованої унітарної держави, місцеве самоврядування та територіальна організація влади якої ґрунтуються на принципі субсидіарності.

Експерт НДО «Фундація регіональних ініціатив» М. Руда наголосила, що для практичного впровадження заходів з децентралізації територіальної організації влади вже існують усі необхідні розробки, а для успіху цієї реформи необхідно лише задіяти політичну волю. Децентралізація влади, як зазначила експерт, має супроводжуватися фіскальною децентралізацією (у тому числі шляхом розширення податкової бази органів місцевого самоврядування, збільшенням частки трансфертів завдяки конкурсному відбору), а також здійсненням адміністративно-територіальної реформи та об’єднанням громад.

Завідувач відділу зовнішньоекономічної політики НІСД О. Шаров наголосив, що серед основних суб’єктивно-психологічних причин поширення «розмов про сепаратизм» на місцях є поширення в регіонах міфів про те, що той чи інший регіон є економічно самодостатнім, що той чи інший регіон «годує інші регіони». Такі міфи, як зазначив О. Шаров, об’єктивно не відображають реальної економічної ситуації в регіонах, не відображають сучасних тенденцій регіонального розвитку, що виникають під впливом глобалізації та активізації інтеграційних процесів. О. Шаров зазначив, що серед механізмів реалізації реформ в Україні не слід недооцінювати фактор залучення іноземної допомоги. Майже всі українські міста мають європейські міста-побратими. На його думку, доцільно використовувати інституційні можливості міст-побратимів щодо залучення іноземної допомоги та іноземних інвестицій, у тому числі для стимулювання муніципального розвитку міст України (http://www.niss.gov.ua/articles/1514).

Майданчиком для пілотних проектів з децентралізації влади й місцевого самоврядування в Україні готова стати Донецька область. З такою пропозицією виступив керівник Донеччини С. Тарута на нараді очільників східних і західних областей України, яку проводив віце-прем’єр міністр України В. Гройсман.

У коментарі радіо «Свобода» С. Тарута зауважив, що такі проекти децентралізації «виб’ють ґрунт з-під ніг» сепаратизму на Донбасі. «Ми самі запропонували Донеччину як майданчик для пілотного проекту. Ми готові до того, щоб відпрацьовувати технології децентралізації для решти України, хоча Донбас у цьому плані матиме свою специфіку. Нинішня нарада засвідчила хибність заяв окремих мешканців Донеччини, що, мовляв, Донбас не чують. Коли починаєш спілкуватися з прихильником федералізації й озвучуєш йому особливості децентралізації, як її бачить чинний уряд, зокрема контроль громад міст і сіл за розподілом значної частини податків, за середньою освітою та правоохоронцями, зменшення чиновницького апарату, вони визнають, що саме цього прагнуть. І, навпаки, маємо приклад Росії, яка є федерацією і в якій децентралізація не відбувається зовсім», – підсумував С. Тарута.

С. Тарута також заявляє, що на сьогодні тема федералізації в Донецькій області не актуальна: «У нас відпала тема федералізації. Ми проводимо роз’яснювальну роботу і пояснюємо людям, що від федералізації громада нічого не отримає, тільки збільшиться кількість чиновників і навантаження на місцевий бюджет. І сьогодні тема федералізації вже у нас не актуальна», – сказав він під час наради з питань децентралізації в Києві. Така ж ситуація, за його словами, і з темою російської мови як другої державної. «Коли людям починають пояснювати, що при другій державній мові вся документація і діловодство повинно буде проводитися на двох мовах, то бажання мати дві державні мови також слабшає», – зазначає голова Донецької ОДА.

Озвучуючи думку протестувальників, голова Донецької обласної державної адміністрації С. Тарута заявляє, що Донбас виступає за єдину країну, але проти київської влади. Про це він сказав під час Загальноукраїнського круглого столу національної єдності у Верховній Раді, у якому брали участь екс-президенти України Л. Кравчук і Л. Кучма, Прем’єр-міністр України А. Яценюк та урядовці, народні депутати України, кандидати на пост Президента України, керівники обласних адміністрацій і голови обласних рад, представники органів місцевого самоврядування, науковці, представники релігійних організацій, бізнес-кіл.

«Донбас… він, більшість населення, – за єдину Україну. Але при цьому і проти сьогоднішньої київської влади», – сказав губернатор. Він пояснив це тим, що одночасно існує безліч факторів, які накопичувалися роками, зокрема у сфері соціально-економічних проблем (http://www.

Як звертають увагу науковці, про готовність мешканців певної території до створення громади говорить наявність декількох факторів:

– наявність серйозної спільної проблеми, що підштовхує до соціалізації кожного жителя. Найкращий приклад – екологічно руйнівний – унаслідок недосконалої технології – видобуток корисних копалин, уседозволеність і системне порушення законодавства місцевою міліцією чи органами місцевого самоврядування;

– існування мережі колективного самозахисту в середовищі підприємців, фермерів чи інших груп відносно незалежних у своїх джерелах доходів чи наявність вільних профспілок;

– існування місцевих лідерів чи місцевих еліт, які хочуть змін, чинять дії в напрямі змін і до думки яких місцеві жителі постійно прислухаються – директор школи та вчителі, директор музею (хороший приклад села Холодного Яру) і відповідна громадська організація просвітницького типу тощо, яких можна схилити до спільної роботи (http://uk.wikipedia.org/wiki).

Усе, чого сьогодні прагнуть сепаратисти на Сході України, вміщують слова «народного губернатора Луганскої області» В. Болотова: «Наше завдання – не втратити ініціативу, яка була проявлена народом, перейти до реального народовладдя та налагодити керування республікою. Першочергові завдання:

– утвердження законодавчої влади;

– прийняття Конституції;

– організація місцевого самоврядування;

– створення максимально комфортних умов для ведення бізнесу;

– розвиток зовнішньої торгівлі (http://portall.tv/news.php?id_
news=3507).

Як бачимо, нічого незвичайного та нездійсненного центральною владою в цих вимогах немає. Інша річ, що всі ці вимоги можна виконати, не розколюючи країну шляхом створення самостійних, так званих народних республік.

Водночас С. Тарута відзначає, що, порівняно з минулим роком, цього року влада «зробила набагато більше». Він висловив задоволення тими кроками, які робить центральна влада в напрямі децентралізації, зазначивши, що всі пропозиції від Донецької області були почуті і враховані під час розроблення змін до Конституції України щодо реформи місцевого самоврядування. «Київ нас чує і максимально йде назустріч регіонам для того, щоб провести реальну децентралізацію», – зазначив голова Донецької ОДА. Водночас С. Тарута підкреслює, що реформа місцевого самоврядування потребує ефективної медійної підтримки, щоб до людей були донесені всі плюси майбутніх змін. Крім того, голова ОДА вважає необхідним швидкий темп проведення цієї реформи (http://fakty.ictv.ua/ua/index/read-news/id/1514133).

«Усі зобов’язання, які в тому році не виконувалися по своєчасному перерахуванню (коштів. – Авт.) як захищених, так і не захищених статей, набагато краще. Сьогодні будь-які звернення із регіону в центр дуже швидко повертаються, в основному із позитивними рішеннями», – сказав С. Тарута і зазначив, що владу все одно не люблять. Він пояснив це також тим, що люди часто дезінформовані і «їх обробляють». «Дуже сильне йде зомбування зовнішніми факторами, зовнішнім телебаченням», – сказав С. Тарута та закликав західних партнерів України, аби вони звернулися до російських ЗМІ із закликом бути об’єктивними.

Крім того, на думку С. Тарути, деякі політики також не зовсім розуміють нинішню ситуацію, коли заявляють, що «Донбас здали». Також він звернувся до ЗМІ, щоб вони були толерантними та «не накручували агресію» (http://ukr.segodnya.ua/ukraine/nacionalnyy-kruglyy-stol-edinstva-pervye-itogi-520429.html).

Л. Кравчук, перший Президент України, вважає, що ситуацію, яка виникла, можна врегулювати: «У 1990 і 1991 роках в Україні було складніше становище, ніж тепер. Придністров’я кипіло, Крим кипів. З Придністров’я через Україну проходила 9-та армія, нею керував Грачов. 120 тис. осіб, озброєних до зубів. Вони могли зупинитися в будь-якій точці і залишитися, але вони пройшли, а ми спокійно вирішили всі питання. Так, складно, але вирішили. Ставлю питання: чому? Тому що Б. Єльцин не втручався в наші внутрішні справи. Він сказав офіційно: Україна сама повинна вирішити свої питання». «Якщо ви (лідери Донецької та Луганської областей) готові, щоб піти на підвищений ступінь економічної готовності, ми (уряд) до цього готові. Тільки дуже добре подумайте перед тим, як перейти на цю економічну самостійність. Адже пряма дотація з державного бюджету на 180 тис. шахтарів становить 34 млрд грн на рік», – заявляє у свою чергу український Прем’єр А. Яценюк (http://www.newsru.ua/press/
19may2014/stol.html).

Підбиваючи підсумки, слід сказати, що децентралізація влади та вдосконалення місцевого самоврядування в контексті, що розглядається, є змішуванням понять, причини якого – суто політичні. Не треба забувати також, що децентралізація – це, по суті, певне ослаблення влади. Згадаємо історію Сполучених Штатів Америки, які звільнилися від колонізації Великої Британії завдяки саме місцевому самоуправлінню, результатом чого стало набуття незалежності США. Це має бути певним уроком для України у вирішенні конфлікту із сепаратистами на Сході України.

За офіційною статистикою, в Україні діє 1,5 тис. статутів територіальних громад, зокрема і в Донецьку. Проте слід констатувати, що в муніципальному житті сьогоднішньої України територіальні громади існують лише де-юре – по суті, у нормах Конституції та законів України. Де-факто сучасні територіальні громади, умовно кажучи, мають лише «муніципальну правоздатність», тобто потенційно їм належить комплекс муніципальних прав і свобод. Однак у реальному житті місцеві жителі не усвідомлюють себе первинним носієм цих прав і свобод так само, як і своєї спроможності власними діями набувати та реалізувати їх. Фактично місцева спільнота є недієздатною, за винятком періодичних політичних заходів (наприклад, місцевих виборів), до яких «залучаються» громадяни – члени територіальних громад, по суті, населення «випадає» з муніципального механізму. Тому першим кроком законодавця на шляху «конституювання» вітчизняного механізму локальної демократії має бути формування статусу територіальної громади, зокрема закріплення та диференціація видів територіальних громад, визначення їхніх функцій і повноважень, а також форм їх реалізації, визначення форм взаємовідносин населення з іншими суб’єктами системи місцевого самоврядування, чітке закріплення гарантій правової, організаційної та економічної самостійності територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування тощо. Подібний механізм має знайти свою регламентацію в спеціальному законі про територіальні громади в Україні (http://pidruchniki.ws/1931071046848/pravo/printsipi
_sistema_mistsevogo_samovryaduvannya_ukrayini).

Муніципальна міліція не має виконувати функції державних органів. Її головна мета – охорона громадського порядку. Створені останнім часом загони самооборони є, по суті, тією ж муніципальною міліцією – це охорона правопорядку на певній території.

Слід сказати і про матеріальні підвалини запропонованої системи: у регіонах перерозподіл повноважень, в основному, схвалюють, однак для того, щоб нова система діяла, на місцях потрібні гроші. Для того щоб в органів місцевого самоврядування була можливість розвивати регіон, на місцях хочуть залишити набагато більше податків, ніж на сьогодні. Насправді, місцеві податки і збори – в умовах нинішньої ситуації – це копійки. Необхідно, щоб регіон мав право розпоряджатися своїми коштами, як у тому ж Донецьку, який орієнтований на отримання валютної виручки.

Що стосується внесених у проекті документа змін до Конституції України, то в Основному законі не прописані питання децентралізації влади як такої. До того ж запропонований територіальний розділ відходить від принципу адміністрування.

Викликає великий сумнів запровадження в ст. 133 (розд. ІХ) трирівневої системи адміністративно-територіального устрою України – область, район, громада з повсюдністю місцевого самоврядування. По перше, громада – це людська, а не територіальна одиниця. Не зрозуміло також, що входить до поняття «район». Необґрунтовано вводиться інститут державних представництв.

У ст. 132 (розд. ІХ) закріплюється лише принципи децентралізації в здійсненні державної влади, але не прописані загальні питання децентралізації влади.

У ст. 119 (розд. VІ) визначені повноваження голів районних та обласних державних представництв. Разом з тим повноваження громад у запропонованій редакції Конституції України не закріплені.

За основу при створенні місцевих державних представництв, замість місцевих державних адміністрацій, взято модель Франції, де створені префектури – представництва президента країни.

Слід сказати, що Франція провела серйозну реформу своєї політичної системи на основі децентралізації та деконцентрації державної влади в другій половині 80-х років ХХ ст. Тим паче що ця країни близька до України як за державним устроєм і географічним положенням, так і за площею та кількістю населення. Закони, які сформували новий Адміністративний кодекс Франції, здійснили принаймні три найбільш важливі нововведення, що різко підняли статус органів місцевого самоврядування:

– було встановлено одноманітні правила адміністративного контролю за діями місцевих колективів з боку держави – однаковий контроль стосовно рішень усіх місцевих органів – муніципальних, генеральних та окружних рад, мерів чи голів генеральних й окружних рад. Причому цей контроль стосувався не лише доцільності, а й законності, до того ж із застосуванням судових процедур;

– префект перестав бути виконавчим органом департаменту як місцевого колективу, його функції перейшли до голови генеральної ради. Тепер департаментом, як самоврядним територіальним колективом, став керувати виключно виборний орган влади;

– принципово змінився статус округу, який до 1982 р. був лише громадським утворенням. Після реформи він став керувати виборним адміністративним органом.

Найважливішим у законодавстві є правова норма статті, яку можна вважати «пусковою кнопкою» процесу децентралізації: «Комуни, департаменти та регіони вільно керовані обраними радами. Закони визначатимуть розподіл компетенції між комунами, департаментами, регіонами і державою, а також розподіл народних коштів, що випливає з нових правил місцевої податкової системи та передачі державних кредитів територіальним громадам; організацію регіонів, статутні гарантії, які надаються персоналу територіальних громад, спосіб обрання і статут обранців, а також форми співпраці між комунами, департаментами та регіонами і розвиток участі громадян у місцевому житті» (Ворона П. Особливості місцевого самоврядування Франції на прикладі регіональних адміністративно-територіальних одиниць – департаментів: приклад для України (http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2008-2/doc/5/13.pdf).

Щодо реформування Конституції України, то такі фундаментальні зміни, на думку науковців у галузі конституційного права, не потрібні. Конституцію не треба переписувати заново. Потрібно лише внести зміни до законів України, які регулюють питання місцевого самоврядування місцевих адміністрацій, які до сьогодні були фактично узурповані владою.

Головною причиною несумісності понять у розглянутому документі щодо змін до Конституції України є те, що до розробки Концепції не були залучені науковці в галузі права, зокрема вчені такої провідної установи, як Інститут держави і права ім. І. В. Корецького НАН України. Вбачається, що досвід Конституційної комісії треба використовувати для редакції нової Конституції України. Основи ж методології закласти в Концепції.

Намагаючись на сучасному етапі розвитку держави розробити оптимальну модель державного управління, видається доцільним здійснити фундаментальні теоретико-прикладні наукові дослідження і визначити на законодавчому рівні структуру публічної влади в Україні.