Закон «Об охране окружающей среды»

При довольно значительном количестве принятых в 1995-2007 гг. законов, так или иначе затрагивающих сферу охраны окружающей среды, следует отметить, что в последние годы законодательная база в этой области ослабла и стала менее прозрачной. Это связано с тем, что:

• 
  базовый Закон «Об охране окружающей среды» (2002) является рамочным, тогда как в Законе «Об охране окружающей природной среды» (1991), действовавшем в 1991-2002 гг., было много норм прямого действия,
  
• 
  при принятии законов, относящихся к использованию отдельных природных ресурсов или регулирующий отдельные виды деятельности, в природоохранное законодательство вносились ослабляющие его поправки (Водный, Градостроительный, и Лесной Кодексы),
  
• 
  при принятии основополагающих законов (Административный, Административно-процессуальный, Бюджетный, Земельный, Гражданский, Гражданско-Процессуальный, Налоговый Кодексы) не в полной мере учитывались положения действующего законодательства в области охраны окружающей среды, вследствие чего многие экологические нормы не могут быть реализованы.
  

Таким образом, нормативная правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды в целом характеризуется: недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом публичных интересов; наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений; отсутствием норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых противоречий; отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений.

Перечисленные выше проблемы наилучшим образом могут быть решены путем кодификации норм экологического законодательства.

1. 
   Раздробленность законодательства в области охраны окружающей среды и его изолированность от других блоков законодательства.
   

Экологические отношения сегодня регулируются на основе множества, часто слабо взаимосвязанных, федеральных законов, ориентированных, как правило, на достижение узких отраслевых задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. В то же время, положения экологического законодательства не подкреплены соответствующими положениями Административного, Водного, Градостроительного, Гражданского, Земельного, Лесного, Налогового и Уголовного Кодексов, и остаются нереализованными. Следует особо отметить, что законодательство в области водных и лесных отношений содержит ряд отсылочных норм на законодательство в области охраны окружающей среды, которые в действующем правовом поле либо частично либо полностью необеспеченны. В том числе, не в полной мере урегулированы вопросы антропогенного воздействия на водные и лесные экосистемы, что создает проблемы в администрировании в соответствующих сферах ведения.

Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определил, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Законом установлены категории особо охраняемых природных территорий, их задачи, особенности правовых режимов, меры охраны, запрет на изъятие земель государственных заповедников и национальных парков и др. Вместе с тем отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О животном мире». При этом развитие земельных отношений, процесс разграничения права государственной собственности на землю, а также разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления диктует необходимость совершенствования правового регулирования системы особо охраняемых природных территорий.

Десятилетняя практика применения Федерального закона «Об экологической экспертизе» показала, что государственная экологическая экспертиза выступала в качестве одного из наиболее эффективных инструментов, позволяющих еще на стадии подготовки и принятия управленческих решений обеспечить выполнение требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Однако с развитием градостроительного и земельного законодательства, введением технических регламентов требуется пересмотр объектов государственной экологической экспертизы с целью их уточнения и приведения в соответствии с современными экономическими условиями. В частности, в связи с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 года №ФЗ-232 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации», были существенно упрощены процедуры получения разрешений на осуществление градостроительной деятельности. Государственная экспертиза, проводимая по Градостроительному кодексу Российской Федерации, имеет ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов. В то же время преодоление административных барьеров, ограничивающих или препятствующих инвестиционной деятельности, не должно провоцировать пренебрежение требованиями охраны окружающей среды со стороны субъектов предпринимательской деятельности. Поправки в законодательство о техническом регулировании установили необходимость специального регулирования воздействия на окружающую среду нормами экологического права.

2. 
   Пробелы в законодательстве
   

• 
  порядок осуществления государственного, общественного и производственного экологического контроля,
  
• 
  стратегическая (кумулятивная) оценка воздействия на окружающую среду,
  
• 
  реализация принципа непревышения ассимиляционных возможностей окружающей природной среды при ведении хозяйственной и иной деятельности, а также разрешения допустимых воздействий на окружающую среду на уровне показателей наилучших существующих доступных технологий (общепринятая практика в странах ОЭСР),
  
• 
  порядок установления зон экологического бедствия,
  
• 
  охрана почв и охрану растительного мира (кроме лесов),
  
• 
  возмещение вреда от экологических правонарушений, в том числе возмещение экологического вреда прошлых лет,
  
• 
  ответственность товаропроизводителя за жизненный цикл продукции,
  
• 
  экологическое образование и культура,
  
• 
  экологическое страхование,
  
• 
  экологический аудит и сертификацию,
  
• 
  определение понятия и порядок доступа к экологической информация.
  
1. 
   Упор на карательные, а не на стимулирующие меры
   

В Российской Федерации сейчас законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства. Правовые нормы, касающиеся льготного налогообложения для природопользователей, не имеют необходимых механизмов реализации. Используемые экономические механизмы носят сугубо фискальный характер и отличаются низкой эффективностью своего воздействия.

Экономическое регулирование должно быть основано на том, что:

• 
  государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды должно стимулировать модернизацию производства и экологизацию товаров и услуг;
  
• 
  экономический ущерб в результате причинения экологического вреда, в том числе собственникам (пользователям) природных ресурсов, имуществу юридических лиц и граждан, должен быть полностью компенсирован;
  
• 
  санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий разрешений на природопользование должны быть адекватны причиненному ущербу окружающей среде и побуждать природопользователя к предупреждению загрязнений, а не к тому, чтобы закладывать мизерную плату за загрязнение в себестоимость продукции.
  
1. 
   Неопределенность нормирования
   

На сегодняшний день плата за негативное воздействие взимается за очень небольшое число загрязнителей, в то время как законодательством предписывается устанавливать нормативы по всему их спектру.

5. 
   Отсутствие связи между обязательствами, вытекающими из членства Российской Федерации в международных конвенциях и соглашениях и национальным законодательством
   

Вместе с тем в ряде случаев участие в конвенциях носит формальный характер, и провозглашение в Конституции Российской Федерации приоритета международных норм не всегда находит отражение в законопроектной деятельности. Отсутствуют четкие юридические правила и порядок процедур по включению особо ценных объектов природного и культурного значения в перечень объектов Всемирного наследия, предусмотренный Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, что приводит к затягиванию, иногда на несколько лет, решения таких вопросов. Не регламентированы вопросы организации ведения хозяйственной деятельности и использования территории и природных ресурсов водно-болотных угодий международного значения, созданных во исполнение Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.).