Қазақстанда жер реформасының дамуы мен

111
нысты КСРО уақытында қалыптасқан жер қатынастарын қайта 
құруға мүмкіндік беретін заңдар қабылданды. Сол кездегі жер 
қатынастарының өзегі бүкіл халықтық деп аталған мемлекеттік 
меншік болып табылған. 
Қайта құрудың ең басында қабылданған «Қазақ ССР жер 
кодексі», «Меншік туралы», «Шаруа қожалықтары туралы», 
«Ауыл дың, селоның, агроөндірістік кешеннің басымдылығы ту-
ралы», «Мемлекеттік ауылшаруашылық кəсіпорындарының мү-
ліктерін жекешелендіру ерекшеліктері туралы» жəне 1991 жылы 
маусым айында қабылданған «Жер реформасы туралы», сондай-ақ 
Қазақстан Республикасы Президентінің жарлықтары, нормативтік 
актілері жер реформасының, бастапқы құқықтық негізін құруға 
мүмкіндік берді. 
Республикамыздағы жер реформасының мақсаты жерге жəне 
өндіріс құралдарына меншіктің көп түрлілігін еңгізу негізінде 
қалыптасқан жер қатынастарының барлық жүйесін өзгерту бо-
лып табылады. Реформа экономикада көп салалықты дамытуға, 
жерлерді қайта үлестіруге, республикамыздың жер қорын 
құқықтық, экономикалық басқару əдістеріне көшуге бағытталған. 
Мемлекеттікпен қатар, жерге меншіктің басқа түрлерін, ең алды-
мен, жеке меншіктікті, жерді нарықтық айналымға, қатынастарға 
түсіруді қамтып отыр. Жер кеңістік негіз, өндірістің ең негізгі 
өндіріс құралы, еңбектің нысанасы жəне құралы болып табылады. 
Ең алдымен, ауылшаруашылығында жердің ең бір бірегей 
қасиеті, яғни құнарлылығы, жүзеге асырылады. Соңғысы тамақ, 
жеңіл, ауыр өнеркəсіптері үшін шикізаттар өндіруге мүм кіндік 
береді, б.а. қоғамның өмір əрекетінің негізін құрады. Респуб-
ликамыздың ауыл шаруашылығында экономиканың басқа да сала-
ла рындағыдай, реформа жүргізу басында тоқырау құбылыстары 
байқалды. Ол саланың экстенсивтік дамуынан көрінді. Сапасы, 
құнарлылығы тастақтанған төмен жерлерден бірнеше миллион гек-
тар жыртылымға берілді (тұздалған, сортаң, ұсақконтурлы, жұқа 
қабатты, нашар бедерлі жəне т.б.). Бұл жай мал шаруашылығында, 
басқа да салаларда байқалды. Мұның ең басты себептері:
– аграрлық бөлікті басқарудағы əкімшіліктік, волюнтаристік 
əдістері (оған негіз – жерге мемлекеттік өз меншігі);

112
– бəсекенің жоқтығы;
– ауылдың ұтымды еңбектенуге айтарлықтай қызығушы-
лығының болмауы.
«Шаруа қожалықтары туралы» заң қабылдануымен жер пай-
далану құқық субъектері кеңейіп өзгерді. Егер оған осы уақытқа 
дейін тек ауылшаруашылық кəсіпорындары (совхоз, колхоз, 
тəжірибе станциялары, оқу шаруашылықтары жəне т.б.) жатса, 
жаңа заңдар оның толық құқықты субъектілері ретінде шаруа 
қожалықтарын, жалгерлерді қамтиды. Жалгерлер мен фермерлерді 
заңдандыру олардың жерді пайдалану, кейін иеленуге хақылы 
екендігін мойындады. Ескі заң бойынша ауылшаруашылық мақ-
саттары үшін жерлер азаматтарға шектелген мөлшерде тек қана 
кейінгі жер пайдалану шарттарымен берілді. Қабылданған жаңа 
заңдар ауылшаруашылық кəсіпорындарын қайта құру жəне жаңа 
құрылымдарды ұйымдастыруға мүмкіндік берді. Барлық жерлерде 
шаруа қожалықтары құрыла бастады. Олардың пайдалану жерлері 
екі жолмен құрылды. Біріншісі – шаруа қожалықтарының пайдала-
натын жерлерінің колхоз, совхоз құрамынан бөлініп шығарылуы. 
Екіншісі – шаруа қожалықтары ауданның (қала) арнайы жер 
қоры есебінен құрылды. Ал арнайы жер қоры «Жер реформа-
сы туралы» заң бойынша ауылшаруашылық кəсіпорындарының 
пайдаланымдағы (айналымдағы) жерлерден, сондай-ақ колхоз, 
совхоздың тиімсіз пайдаланатын алқаптарынан ұйымдастырылады. 
Республика бойынша арнайы жер қорына кірген жер көлемі 7 млн. 
га артты. 
28.06.1991 жылғы «Жер реформасы туралы» ҚР заңына сəйкес 
жер реформасының негізгі бағыттары:
– аудан, қала, арнайы жер қорын құру;
– колхоздардың жерлерін қайта үлестіру;
– совхоздарды жəне басқа мемлекеттік ауылшаруашылық 
кəсіпорындарын жекешелендіру;
– ауылдық елді мекендердің шекараларын белгілеу, анықтау 
жəне олардың жерлерін шаруашылық үйлестіру;
– жер телімдерін пайдалану, иелену құқықтарына құжаттарды 
рəсімдеу.
Қазақстан Республикасында жер реформасын жүзеге асырудың 
бастапқы жылдарында жағымсыз нəтижелер бой көрсетті. Мысалы, 

113
«Жер туралы» Жарлық қабылданар алдында негізінен аудандық, 
қалалық арнайы жер қорлары құрылды, шаруа қожалықтары, басқа 
мемлекеттік емес ұжымдар пайдаланатын жерлері белсенді түрде 
қалыптасты, елді мекендердің жерлері ұлғайды, оларға 16 млн. га 
астам жер берілді, ал ауылшаруашылық өндірісімен, жеке қосалқы 
шаруашылықпен, бау-бақша өсірумен айналысатын жер пайда-
ланушылар жері 2,67 млн. (1990 ж.) гектардан 3,47 млн. гектарға 
дейін көбейді (01.01.1996 ж.). 
Жаппай жер телімдерін бөліп беру, жер телімін пайдалану құ -
қығына құжаттарды рəсімдеу, қайта рəсімдеу жұмыстары жүр гі-
зілді. Бір уақытта колхоз, совхоз жерлерін шартты жер үлестеріне, 
мүлікті – пайларға, ал 1994-1995 жылдары жер үлестерін аталау 
(персонификация) жұмыстары жүргізілді. Сол кезде республика-
мызда жерді үйлестіру, жер қорларын басқару бойынша мемлекеттік 
органдарын қалыптастыру жұмыстары жүргізілді. Мемлекеттік 
жер кадастрын жүргізу тəртібінде жəне ұйымдастыру жүйесінде 
үлкен өзгерістер, жерлерді мемелкеттік қорғау, экологиялық мони-
торинг мəселесінде жаңа жайлар пайда болды, мемлекеттік шара 
ретінде жерді үйлестіру сипаты толығымен өзгерді.
Сонда да жер реформасының негізгі мақсаты, яғни жерді жеке-
шеленуге беру жəне агроөнеркəсіптік кешен салаларында нарықтық 
қатынастарға көшу, бастапқы сатыларда жүзеге жеткіліксіз асы-
рылды. Мысалы, шаруа қожалықтарын ұйымдастыру тез жүрсе де 
(1995 жылы – 31 мың, 1996 жылы – 42 млн, ал 1990 жылы 147 мың 
ғана еді) көп жағымсыз жайлар пайда болды. Сол теріс жайлардың 
бірі – пайдаланатын жерлердің кішкентай аудандары. Мысалы, 
1995 жылы Ақмола облысында шаруа қожалықтардың орта көлемі 
35 га, ал Талдықорған (қазіргі Алматы) облысында суармалы жер-
лер 1,5 га құрады. 
Шаруа қожалықтарының көпшілігі өткізу, жабдықтау, тұрғын 
орындарынан алыс орналастырылды, жерлері кірме болып келді, 
жер телімінің қолайлы көлеміне, пішініне қойылған талаптар 
бұрмаланды, қолданыста болған суару, су əкету, жолдар желісінің 
бұзылуы, алқаптардың құрылымдарының қолайсыздығы жəне т.б. 
кемшіліктер жіберілді. Бұл жағдай басқа факторлармен (қаржының, 
мамандықтың, негізгі жəне айналым құралдарының жеткіліксіздігі) 
бірге тек қана үштен бір шаруа қожалықтары орнықты жұмыс 

114
істеуіне тіреді. Мысалы, 1995–1996 жылдары. Семей (қазіргі Шығыс 
Қазақстан) облысында 24%, Қызылорда – 31%, Павлодар – 33%, 
Ақмола – 39% шаруа қожалықтары ғана əрекетті болған. 
Біртіндеп алдында қабылданған заңдар жайлары өзгерді жəне 
нарықтық экономика талаптарына сəйкес келмеді, жер нарықтық 
қатынастар объектісі болмады, ол мемлекеттік меншікте қала 
берді. Осы мəселелерді шешу жəне жер реформасы жүрісін тез-
дету мақсатымен мемлекеттің басқарушы органдары оқтын-оқтын 
заңдық жəне нормативтік актілер, шешімдер қабылдап отыр-
ды. Мысалы, 1994 жылдың бірінші жартысында Президенттің 
екі Жарлығы шықты. 1994 жылдың 24 қаңтарындағы «Жер 
қатынастарын реттеудің кейбір мəселелері туралы» жəне 
5-сəуіріндегі «Жер қатынастарын одан əрі жетілдіру туралы» аза-
мат тарға жəне заңды тұлғаларға иеленуге, пайдалануға, жалға бе-
руге жер телімдерін бөліп беру, табыстау бойынша Жарлықтарда 
жергілікті органдардың жəне республика үкіметінің қосымша 
өкілеттері анықталды, шектеулерді алып тастау мақсатымен жерді 
пайдалану құқығы жөнінде іс əрекеттер түрлері кеңейтілді.
Осы Жарлықтар арқылы республика басшысының жер қа-
тынастарын өзгеруін жеделтетпекші болғанымен, жерге жеке мен-
шіктік жоқтығынан 1990–1994 жылдары алға қойылған мақсат 
орындалмады.
1995 жылы Қазақстанда жер реформасының екінші сатысы 
бас талды. Бірінші рет Қазақстан Республикасының Конституция-
сына сəйкес жер мемлекеттік меншігімен қатар заңмен белгіленген 
негіздерде, шарттармен шектеліп, жер жеке меншікте болуы 
мүмкін деп жарияланды. Қазақстан Конституциясында жерге 
мемлекеттік меншік құқығының сақталып, жерлердің кейбір са-
наттарына қатысты жеке меншікті еңгізуді жоққа шығармайды. 
Республикада жер қатынастарының күрт өзгеруі заң күші 
бар Президенттің «Жер туралы» 1995 жылғы 22 желтоқсанда 
қабылдаған Жарлығынан басталды. Осы Жарлықтың 33-ба-
бына сəйкес азаматтардың жеке меншігінде өзіндік қосалқы 
шаруашылығын, бақ өсіру жəне саяжай құрылысын жүргізу үшін 
берілген (берілетін) жер телімдері бола алады. 
Азаматтар мен мемлекеттік емес заңды тұлғалардың жеке 
меншігінде өзінің мақсатына сəйкес үйлер мен ғимараттарды 
қамтуға арналған жерлерді қоса алғанда, құрылыс салуға берілген 

115
(берілетін) немесе өндірістік жəне өндірістік емес, оның ішінде 
тұрғын үй-жайлар, үйлер, ғимараттар жəне олардың кешендері 
салынған жер телімдері бола алады. 
Мұнда өзіндік қосалқы шаруашылығын, бақ өсіру жəне саяжай 
құрылысын жүргізу үшін берілген жер телімдерін санамағанда 
басқа ауылшаруашылық мақсатындағы жерлер жеке меншікте бола 
алмайтындығы айтылған. Жаңа жарлықта жекелеген категорияла-
рына жеке меншік құқығын енгізе отырып, мемлекеттің мұндағы 
негізінен жер пайдалану ауқымына араласуын шектеу мəселелері 
реттелген (34-бабы). 
Жер пайдалануындағы жерді оның нысаналы арналуына 
сəйкес пайдалану, табиғатты қорғау технологиясын қолдану, 
топырақтардың қунарлылығын арттыру, жерлерді қорғау жөнінде 
шараларды жүзеге асыру міндеттері жүктелген. Бұл заңда келесі 
жайлар да келтірілген: 
– жер объектілері, жерді пайдалану құқық субъекттері толық 
аталған;
– жер пайдаланулардың негізгі құқықтары, міндеттері анық-
талған;
– жер пайдаланушылар құқықтарының пайда болу жəне 
тоқталылуы негізделген.
Заңда жауапкершілік түрлері де реттелген. Мысалы, 118-бап-
та лауазымды адамдар мен азаматтар жер заңдарын бұзғаны жəне 
жер ресурстарына зиян келтіргені не нақтылы зиян келтіру қатерін 
туғызғаны үшін заңдарда белгіленген тəртіптік, материалдық, 
əкімшілік немесе қылмыстық жауапкершілікке тартылады 
делінген.
Заңнын жаңа жақтары: 1. Жерді меншік жəне жылжымай-
тың объектісі ретінде жылжымайтын мүлікке теңестіру; 2. Жер-
ге қатысты кондоминиум, сервитут сияқты ұғымдарды еңгізу; 
3. Жыл жымайтын мүлік ипотекасы туралы заңға сəйкес жер телімі 
мен жер пайдалану құқығын кепілдікке беру ережелері.
«Жер туралы» Жарлық ережелерін дамыту жəне рефор-
ма мақсаттарын жүзеге асыру үшін Үкімет тез арада бірқатар 
нормативтік құжаттарды дайындады. Олардың ішінде «Ерекше 
қорғалатын табиғи аумақтар жəне оларды басқа санатты жер-
лерге аудару тəртібі туралы ереже», «Мемлекеттік жер кадастры 
жəне жерді үйлестіру туралы ереже», «Ластанған жəне бұзылған 

116
жерлерді алып қою, қорғау жəне пайдалану тəртібі туралы ере-
же» жəне т.б. Үкімет жағынан келесі актілер жəне құжаттар іске 
қосылды: 
– меншікке жерлерді беру тəртібі жəне нормалары;
– тұрақты немесе уақытша жер пайдалану;
– мемлекеттің жеке меншікке сататын немесе жер пайдалануға 
беретін жерлері үшін төлем ставкаларының мөлшері;
– азаматтарға жəне заңды тұлғаларға берілетін жер телімдерінің 
шекті мөлшерлері;
– мемлекеттік қажеттілік үшін жер телімдерін алып қою жəне 
сатып алу тəртібі туралы ереже жəне басқалары.
«Жер туралы» Жарлықтағы ойларды дамыту үшін «Жылжы-
майтын мүліктің ипотекасы туралы» жəне «Жылжымайтын мүлік 
құқықтарды жəне олармен мəмілелерді мемлекеттік тіркеу тура-
лы» жарлықтар шықты. Жер қатынастары жəне жерге орналасты-
ру жөніндегі мемлекеттік комитет 1994-1995 жылдары жəне 2010 
жылға дейінгі кезеңге Қазақстан Республикасының жер ресурста-
рын қорғау жəне ұтымды пайдаланудың ғылыми – негізделген Кон-
цепциясын жасады. Мұнда жер ресурстарын қорғау жəне ұтымды 
пайдаланудың негізгі бағыттары, міндеттері жəне əдістемелік 
ыңғайы белгіленген. Сонымен қатар жаңа заңда бірінші рет 
жер пайдаланушыларға немесе меншік иелеріне келтірілген 
шығандарды өтеу негіздері анықталған. Бұл негіздер:
– мемлекеттің мұқтажына жерлерді алып қою, (меншіктеу не-
месе жер пайдалану құқығын жоятын);
– жер пайдаланудың айрықша режимін белгілеумен байланы-
сты жер пайдалану жəне меншік құқығын шектеу;
– жер пайдаланушылар немесе меншік иелерінің құқықтарын 
бұзу;
– объектерді салу жəне пайдалану нəтижесінде жерлер са-
пасының нашарлауы.
Осымен қатар шығындардың орнын толтыру тəртібі анықталды. 
Мұнда шығындарды өтеу себепші есебінен айқындалады. Егер 
шығын мемлекеттік орган шешімінен туса, онда оның орны тиісті 
бюджет есебінен толтырылады.
Өтем төлеу мөлшерін айқындағанда оған:

117
– жер пайдалану немесе меншік құқығын сатып алу сомасы 
(инфляцияны ескерумен);
– телімдегі бар жылжымайтын мүліктің, көпжылдық екпелерді 
қоса, нарықтық құны;
– жер телімінің игерумен, пайдаланумен, қорғау шараларын 
жүргізумен байланысты шығындардың құны (инфляцияны еске-
румен);
– жер телімін алып қою себебінен туған барлық шығындар 
жəне алынбаған табыстың барлығы кіреді.
1995 жылы «Жер туралы» Жарлық ережелері жермен нарықтық 
əрекеттерді жасауға мүмкіндік берді. Жерге жеке меншік еңгізумен 
қатар жаңа заң жерді пайдалану құқығымен барлық əрекеттерді 
жасауға да мүмкіндік берді. Сөйтіп осы заң жəне оған қосымша 
ілесушы нормативтік құжаттар жер нарығының қалыптасуына 
бастау болды. 1996 жылдың 6 маусымында Қазақстан Респу-
бликасы Үкіметі қабылдаған №709 «Жер реформасын тездету 
шаралары туралы» қауылысы «Жер туралы» заңды іске асы-
ру жөніндегі ұйымдастыру шараларын белгіледі. Мемлекеттік 
жəне шаруашылық органдар мемлекеттік жəне ұжымдық ауыл-
шаруашылық кəсіпорындар басшыларымен бірге 1996-1997 жыл-
дары республикамызда: 
– жер үлестерін жаппай персонификациялау;
– жерлерін қайта үлестіру;
– жалға беру, сату, жалға алу тəртібін қайта рəсімдеу;
– пайдалану жəне иелену құқығының құжаттарын беру сияқты 
жұмыстар жүргізілді.
Осы уақытта жалпы ауылшаруашылық жерлерді мемлекеттік 
емес құрылымдарға ауыстыру аяқталды. Мысалы, республика бой-
ынша шаруа қожалықтар саны 1990 ж. 147, ал 1995 ж. 31 мыңнан, 
2001 ж. 105 мыңнан асты. Мемлекеттік емес заңды тұлғалар (ко-
оперативтер, серіктестіктер, акционерлік қоғамдар) саны 1995 ж. 
3,4 мың болса, 1998 ж. 6,6 мыңға жетті. Сонымен қатар жермен 
жасалатын мəміле сандарының да өсуі байқалды, əсіресе, тұрғын 
үй-жай, сауда, тұрмыс, демалыс, саяхат объектілерін салу үшін 
жер телімдерін сату тездетілді. 
Бірақ жерлерді мемлекеттік емес құрылымдарға, жеке мен-
шіктікке ауыстыру үдемелі жүргенмен бір қатар кемшіліктер 

118
жіберілді. Бір жағынан, жаңадан құрылған кооперативтер, серік-
тестіктер, шаруа қожалықтары əртүрлі себептермен алған жер-
лерін тиімді пайдалана алмады, кейде бұл құрылыстар созылып 
кетті, ал кейбіреулері таратылып жатты. Басқа жағынан, 1996-
1199 жылдары Жер нарығының қалыптасуы жеткліксіз болды, 
жер қорының ба сым бөлігі нарықтық айналымға кірген жоқ, ие-
ленуге жəне пайдалануға берген жерлер төлемдері, жалға алу 
төлемдер, жер салықтары ның төлемдері, жасалған іс-əрекеттер-
ден түсетін ақшалары бюджетке толық түспеді. Осының бəрі жер 
қатынастарын реттеуші заңдарда, нормативтік құжаттарда жіберіл-
ген кемшіліктердің бар екендігін дəлелдейді. 
Сондықтан 1998 жылы үкімет мамандарға, ғалымдарға, жұмыс 
топтары құрамына бұрын қабылданған (1995 ж.) «Жер туралы» 
заңға түземелерді дайындау бойынша іске кірісуге тапсырма 
берді. Мемлекеттік органдар жəне комиссиялар осы жұмыстарды 
атқарып, парламентке сол заңның жаңа жобасын ұсынған бола-
тын. Бұл жоба басылымдарда ашық талқыланып, 1999 жылдың на-
уырыз айында парламентке тапсырылған. Парламентте бұл жоба 
қаралғаннан соң үкімет оны қайтарып алды. Одан соң, қайталап 
қаралып, мəжіліс пен сенат қабылдап, 2001 жылы, қаңтар айын-
да «Жер туралы» заң бекітілсе, 2003 жылы маусым айында «Жер 
Кодексі» қабылданды. 
1995 жылғы «Жер туралы» заңда шектеуші ереже болғаны, 
яғни ауыл шаруашылығына арналған жерлерге жеке меншіктіктің 
болмауы. Заңның 33-бабы 3-тармағында жерлердің келесі 
санаттардағы жер телімдері: 
– ауыл-шаруашылығына арналған (осы баптың 1-ші тармағында 
көрсетілгеннен басқалары);
– қорғаныс;
– ерекше күзетілетін табиғи аумақтар;
– орман, су қоры;
– елді мекендердің ортақ пайдаланатын жерлері жеке меншікке 
берілмейді деп тура айтылған.
Бұл шешімдер жермен жасалатын нарықтық іс əрекеттердің да-
муына бір шама себебін тигізді, бірақ бұл мəселені түбегейлі шеше 
алмады. Республикамызда шаруа қожалықтарының дамуындағы 
бір ірі экономикалық мəселе – төлемдер жасау жəне тұқым, тех-

119
ника, мал, айналым құралдары үшін несие алу мүмкіндіктерінің 
жоқтығы. Банктер берген ақшаларын қайтара алмайтын қауіптен 
қорқып, шаруа қожалықтарын несиелендіруге ықылассыз. Оның 
үстіне олардың кепілдікке беретін керекті мүліктері де бола 
қоймады. Осыған байланысты 1995-1996 жылдары Шаруа (фер-
мер) қожалықтарын ипотекалық несиелендіруді дамыту жөнінде 
заңды жəне ұйымдастырушылық шаралар жүргізілді. Бұл 
бағыттағы 1996-1999 жылдары жұмыс нəтижелерін талдау-шаруа-
ларда жеткілікті несиелік қаржылардың жоқтығын көрсетті. 
Жермен кепілдік іс-əрекеттер кең таралған жоқ, оның бір себебі 
– жеке банктерде несиелік қаржылардың жетіспеушілігі. Сонымен 
қоса, 1995 жылы «Жер туралы» заңында қабылданған жер пайда-
лану құқығымен операциялар жүргізу нормасы банктердің сенімін 
туғызбады, бұдан басқа жер телімдеріне нарықтық сұраныстың, 
ауылшаруашылық жерлердің кесімді құнының болмауы əсер етті. 
2003 жылғы Жер Кодексіндегі негізгі ерекшелік – ауыл шаруа-
шылық жерлеріне жеке меншіктің енгізілуі. Бұл Кодекстің жалпы 
ере желері қосымшада берілген.

жүктеу/скачать 0.91 Mb.

Достарыңызбен бөлісу: