Глава XIV Правовое регулирование предотвращения распространения и ликвидации вредителей и болезней растений и животных

Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (в ред. от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ) дает самое общее понятие ветеринарии как области знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней живот­ных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринар­ном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных. Содержание Закона раскрывает широкую сферу нормотворческой и правопримени­тельной деятельности государства, крайне необходимой не только для сельского хозяйства как отрасли экономики, но и прежде все­го для безопасности жизни и здоровья населения. Поэтому значе­ние данного публично-правового субинститута аграрного права и правовых норм, выходящих за его пределы (в число объектов, на которые распространяются мероприятия по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных, входят зоопарковые, домашние, а также дикие животные и пти­цы, рыбы и пчелы) неоценимо.

Помимо общих положений, определяющих задачи ветерина­рии, Закон устанавливает:

- систему и задачи ветеринарной службы, которая представлена тремя ее составляющими: федеральная ветеринарная служба, ве­домственная ветеринарная служба и производственная ветеринар­ная служба;

- задачи, порядок осуществления и исполнителей государствен­ного и ведомственного ветеринарно-санитарного надзора;

- общие требования по предупреждению и ликвидации болезней животных и обеспечению безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства;

- требования по защите населения от болезней, общих для чело­века и животных, и пищевых отравлений;

- ответственность за нарушение ветеринарного законодательства Российской Федерации.

К полномочиям Российской Федерации относятся:

- законодательство Российской Федерации в области ветерина­рии (в ст. 71 Конституции РФ оно не обозначено), формирование и реализация на территории мероприятий в области ветеринарии;

- установление и отмена на территории страны карантина, дру­гих ограничений, направленных на предотвращение распростране­ния и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болез­ней животных;

- разработка технических регламентов в области ветеринарии, в том числе разработка и утверждение ветеринарно-санитарных требований и норм безвредности кормов и кормовых добавок;

- охрана территории страны от заноса заразных болезней живот­ных из иностранных государств;

- сотрудничество с международными организациями и иностран­ными государствами по вопросам ветеринарии;

- регистрация лекарственных средств, кормов и кормовых доба­вок для животных;

- обеспечение лекарственными средствами, проведение противоэпизоотических мероприятий против карантинных и особо опас­ных болезней животных.

К полномочиям субъектов Федерации в области ветеринарии относятся:

- участие в реализации федеральных мероприятий на террито­рии субъекта; организация проведения на территории субъекта ме­роприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению;

- защита населения от болезней, общих для человека и живот­ных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к веде­нию Российской Федерации;

- регистрация специалистов в области ветеринарии, занимаю­щихся предпринимательской деятельностью, и контроль за дея­тельностью специалистов в области ветеринарии (поскольку со­гласно ст. 4 право на занятие ветеринарной деятельностью имеют только специалисты с высшим и средним ветеринарным образованием, а те из них, которые занимаются предпринимательской деятельностью, обязаны зарегистрироваться в уполномоченном в области ветеринарии органе исполнительной власти субъекта Федерации).

Для осуществления указанных полномочий создана система государственной ветеринарной службы Российской Федерации, которая включает в себя:

- федеральный орган исполнительной власти в области норма­тивно-правового регулирования в ветеринарии — Министерство сельского хозяйства РФ;

- федеральный орган исполнительной власти по оказанию госу­дарственных услуг в области ветеринарии и подведомственные ему организации;

- федеральный орган исполнительной власти в области ветери­нарного надзора (Федеральная служба по ветеринарному и фито-санитарному надзору — Россельхознадзор) и подведомственные ей территориальные органы;

- ветеринарные (ветеринарно-санитарные) службы федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба;

- в субъектах Федерации — уполномоченные в области ветери­нарии органы исполнительной власти субъектов и подведомствен­ные им учреждения.

Главный государственный ветеринарный инспектор Российс­кой Федерации назначается и освобождается от должности Прави­тельством РФ, а главные государственные ветеринарные инспекто­ра субъектов Федерации — органами исполнительной власти субъ­ектов по согласованию с Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации.

Федеральный закон определяет государственный ветеринарный надзор как деятельность государственных ветеринарных инспекто­ров по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений зако­нодательства о ветеринарии. Эта деятельность направлена на:

- выявление и устранение причин и условий возникновения и распространения заразных и массовых незаразных болезней жи­вотных;

- организацию противоэпизоотических мероприятий;

- надзор за проведением организациями и гражданами организа­ционно-производственных и ветеринарно-профилактических ме­роприятий, за соблюдением ими действующих ветеринарных норм и правил;

- разработку ветеринарных правил, других нормативных актов, обязательных для выполнения при ведении животноводства, со­держании животных, производстве, хранении, перевозке и реали­зации продуктов животноводства;

- надзор за производством и применением в ветеринарии биоло­гических, химических и других лекарственных средств для живот­ных, осуществление специальных мероприятий по защите живот­ных от поражающего воздействия экстремальных факторов, при­родных и техногенных катастроф;

- принятие мер, направленных на пресечение нарушений законо­дательств РФ о ветеринарии.

В целях осуществления указанных видов деятельности лица, уполномоченные для выполнения государственного ветеринарно­го надзора, имеют право:

- беспрепятственно посещать и обследовать организации; предъявлять организациям и гражданам требования о проведе­нии противоэпизоотических и других мероприятий;

- вносить предложения в органы государственной власти Рос­сийской Федерации, субъектов Федерации и органы местного са­моуправления о создании чрезвычайных противоэпизоотических комиссий, о введении на отдельных территориях карантина и иных ограничений;

- принимать решения о проведении диагностических исследова­ний и вакцинацию животных по эпизоотическим показателям;

- привлекать в установленном порядке к ответственности долж­ностных лиц и граждан за нарушение законодательства о ветери­нарии.

Ввоз на территорию Российской Федерации (вывоз с ее тер­ритории), а также транзит продукции животного происхождения, кормов, кормовых добавок, лекарственных средств для животных осуществляются при наличии письменного разрешения Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Феде­рации. Он и главные государственные ветеринарные инспекто­ра субъектов Федерации и их заместители имеют право вносить в высшие исполнительные органы государственной власти субъ­ектов Федерации представления об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опас­ных болезней.

Более детально функции государственного ветеринарного над­зора определены в Положении о ветеринарном надзоре, утверж­денном постановлением Правительства РФ от 19 июля 1994 г.

Что касается деятельности организаций, оказывающих вете­ринарные услуги, а также специалистов по ветеринарии, зани­мающихся предпринимательской деятельностью при оказании ветеринарных услуг гражданам — владельцам животных, которая урегулирована Правилами оказания ветеринарных услуг, утверж­денными постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 898 (с изм. и доп.), то действие этих Правил не распространяется на проведение лечебно-профилактических мероприятий при про­филактике, диагностике и ликвидации болезней, особо опасных для человека и животных, а также при осуществлении государ­ственного ветеринарного надзора.

В Федеральном законе функции государственного ветеринар­ного надзора прослеживаются и в ряде статей разд. IV «Общие тре­бования по предупреждению и ликвидации болезней животных и обеспечению безопасности в ветеринарном отношении продук­ции животноводства». В ст. 12, посвященной требованиям к плани­ровке и строительству предприятий по производству и хранению продуктов животноводства, указывается, что предоставление зе­мельного участка для указанных целей допускается только при на­личии заключения органов государственного ветеринарного надзо­ра о соответствии размещения таких предприятий ветеринарным нормам и правилам.

В ст. 13 «Содержание, кормление и водопой животных, их пере­возка и перегон», кроме общих требований ко всем организациям и гражданам — владельцам животных относительно указанных в статье действий, подчеркивается, что перевозка и перегон жи­вотных осуществляются по согласованным с органами государ­ственного ветеринарного надзора маршрутам; корма и кормовые добавки, в том числе нетрадиционные, допускаются к производ­ству и применению только при наличии сертификата, выданного уполномоченным органом.

Статья 14 «Охрана территории Российской Федерации от зано­са заразных болезней животных из иностранных государств» обя­зывает всех импортеров (организаций и граждан) животных, кор­мов и продуктов животноводства получить разрешение Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федера­ции, а федеральную и ведомственную (в области обороны) службы ветеринарного надзора организовать пограничные ветеринарные контрольные пункты.

Статья 18 закрепляет обязанность предприятий, учреждений, организаций и граждан — владельцев животных предоставлять специалистам в области ветеринарии по их требованию животных для осмотра, немедленно извещать указанных специалистов о всех случаях внезапного падежа или одновременного массового заболе­вания животных, а также об их необычном поведении; до прибытия специалистов принять меры по изоляции животных, подозревае­мых в заболевании; соблюдать ветеринарно-санитарные правила перевозки и убоя животных, переработки и реализации продук­тов животноводства; выполнять указания специалиста о проведе­нии мероприятий по профилактике болезней животных и борьбе с ними. В статье также указывается, что ответственность за здо­ровье, содержание и использование животных несут их владельцы, а за выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении про­дуктов животноводства — производители этих продуктов.

Должностные лица и граждане, виновные в нарушении вете­ринарного законодательства Российской Федерации, несут дис­циплинарную, административную, уголовную и иную ответствен­ность в соответствии с настоящим Законом и другими актами за­конодательства Российской Федерации (ст. 23 Закона). При этом наложение штрафов и других взысканий не освобождает виновных лиц от обязанности возместить ущерб в порядке, установленном законодательством.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях преду­смотрены три статьи об ответственности за нарушение ветеринар­ного законодательства:

- нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (ст. 10.6);

- сокрытие от органов государственного ветеринарного над­зора или несвоевременное извещение их о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных, а также не­своевременное принятие либо непринятие мер по локализации этих падежа и заболеваний (ст. 10.7);

- нарушения ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки или реализации продуктов животноводства (ст. 10.8).

Размер ответственности в виде административного штрафа поч­ти единый: для граждан — от 500 до 1000 руб.; для должностных лиц — от 3 тыс. до 5 тыс. руб. (по ст. 10.7 — от 1000 до 2000 руб.); для юридических лиц — от 10 тыс. до 20 тыс. руб. При этом в ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ выделена отдельно ответственность лиц, осущест­вляющих предпринимательскую деятельность без образования юри­дического лица, — штраф от 3000 до 5000 руб. (т. е. как для должностных лиц) или административное приостановление деятельности на срок до 90 сут., как для юридических лиц согласно ст. 10.6 и 10.8. Под эту ответственность, надо полагать, подпадают крестьянские (фермерские) хозяйства, которые созданы в соответствии со ст. 23 ГК РФ и Федеральным законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Крестьянские (фермерские) хозяйства, организованные согласно Федеральному закону РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» как юридические лица, несут ответственность в повышенном размере. Эта коллизия будет устранена с 2010 г., когда по Закону последние лишатся статуса юри­дического лица.

Уголовная ответственность за нарушение ветеринарного за­конодательства РФ предусмотрена ст. 249 и 250 гл. 26 «Экономи­ческие преступления» Уголовного кодекса РФ. Нарушение вете­ринарных правил, повлекшее по неосторожности распростране­ние эпизоотии и иные тяжкие последствия (ст. 249), наказывает­ся штрафом в размере до 120 тыс. руб., или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо огра­ничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы до двух лет.

Нарушение требований ветеринарного законодательства о том, что при планировке и строительстве животноводческих комплек­сов, птицефабрик, мясокомбинатов, других предприятий по про­изводству и хранению продуктов животноводства, крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан должно быть предусмотрено создание благоприятных условий не только для содержания животных и производства продуктов жи­вотноводства, но и для предупреждения загрязнения окружающей природной среды производственными отходами и возбудителями заразных болезней, подпадает под действие ст. 250 «Загрязнение вод» УК РФ. Загрязнение поверхностных вод или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, повлекшее причинение существенного вреда животному миру, рыбным запасам, наказывается штрафом в раз­мере до 80 тыс. руб., или в размере заработной платы или иного Дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься опреде­ленной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительны­ми работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

В ст 19 установлены размеры компенсации за изъятие живот­ных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных (такие события имели место в недавнем прошлом в ряде регионов, например, в связи с пти­чьим гриппом), а в ст. 21 - порядок обязательного осуществления ветеринарно-санитарной экспертизы продукции животноводства в целях определения ее пригодности к использованию для пищевых целей, а также кормов и кормовых добавок, реализуемых на рынке и используемых по назначению.

Помимо Федерального закона «О ветеринарии» ветеринар­ный надзор урегулирован рядом других нормативных правовых актов, принятых уполномоченными органами. В настоящее время действуют:

- порядок оформления ветеринарных свидетельств на продо­вольственное сырье и пищевые продукты, утвержденный Минсель­хозпродом России в 1998 г.;

- правила перевозок железнодорожным транспортом грузов, под­контрольных госветнадзору, утвержденные Министерством путей сообщения РФ в 2003 г.;

- правила государственной регистрации лекарственных средств для животных и кормовых добавок, утвержденные Минсельхозом России в 2005 г.;

- перечень карантинных и особо опасных болезней животных, утвержденный Минсельхозом России в 2005 г.

Для совершенствования деятельности государственной служ­бы по карантину растений важное значение имеет Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений»1. Закон определил основные понятия:

- карантин растений — правовой режим, предусматривающий систему мер по охране растений и продукции растительного про­исхождения от карантинных объектов на территории Российской Федерации;

- карантинные объекты — вредные организмы, отсутствующие или ограниченно распространенные на территории Российской Федерации;

- вредный организм — растение любого вида, сорта или биоло­гического типа, животное или болезнетворный организм любого вида, расы, биологического типа, способные нанести вред растени­ям или продукции растительного происхождения;

- подкарантинные объекты — охватывают земли любого целе­вого назначения, здания, строения, сооружения, резервуары, места складирования, оборудование, транспортные средства, контейне­ры, подкарантинную продукцию (подкарантинный материал, под-карантинный груз) и иные объекты, которые способны являться источниками проникновения на территорию Российской Федера­ции и (или) распространения на ней карантинных объектов;

- подкарантинная продукция (подкарантинный материал, под­карантинный груз) — охватывает не только растение и продукцию растительного происхождения, но и тару, упаковку, почву либо другие организмы, объект или материал, которые могут стать носи­телями вредных организмов или способствовать распространению вредных организмов;

- карантинная фитосанитарная зона — территория, на которой установлен фитосанитарный режим.

Все мероприятия по обеспечению карантина растений от­носятся к полномочию Российской Федерации и осуществляются федеральным органом исполнительной власти по обеспечению карантина растений, которым в настоящее время является Феде­ральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, представляющая собой единую федеральную централизованную систему государственных органов и организаций, обеспечиваю­щих карантин растений (утверждена положением Правительст­ва РФ от 30 июня 2006 г.). Мероприятия по обеспечению каранти­на растений сводятся к следующему:

- осуществление государственного карантинного фитосанитарного контроля;

- установление и упразднение карантинной фитосанитарной зоны, установление и отмена карантинного фитосанитарного режима;

- разработка и утверждение правил и норм обеспечения каран­тина растений, перечня карантинных объектов;

- проведение контрольных обследований подкарантинныхб объектов;

- установление карантинного фитосанитарного состояния территории Российской Федерации;

- разработка и установление порядка ввоза на территорию Российской Федерации, вывоза с этой территории подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза);

- осуществление карантинной фитосанитарной сертификации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подка­рантинного груза);

- организация и проведение обеззараживания подкарантин­ных объектов;

- выполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации, касающимся карантина растений.

В ст. 6-10, 12-14 Федерального закона «О карантине растений» закреплены правила осуществления перечисленных мероприятий. В ст. 13 установлено право изъятия, уничтожения, возврата подка­рантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантин­ного груза) по предписанию должностных лиц федерального ор­гана исполнительной власти по обеспечению карантина растений, а в ст. 14 содержится обязанность досмотра подкарантинной продук­ции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) при осу­ществлении государственного фитосанитарного контроля, а также при необходимости проведения лабораторного анализа и экспертизы.

Государственный карантинный фитосанитарный контроль осу­ществляют должностные лица федерального органа исполнительной власти по обеспечению карантина растений (Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору), которые имеют право:

- беспрепятственно посещать подкарантинные объекты, принад­лежащие индивидуальным предпринимателям и гражданам, под­карантинные объекты независимо от организационно-правовых форм и форм собственности организаций, которым принадлежат такие объекты, а также территории, на которых указанные объекты находятся, в том числе территории воинских частей, объекты фе­деральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, пожарной безопасности таможенного дела, охраны Государственной границы РФ;

- получать от федеральных органов исполнительной власти ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации, органов мест­ного самоуправления, организаций, индивидуальных предприни­мателей и граждан документированную информацию, касающуюся карантина растений;

- проводить карантинное фитосанитарное обследование подка­рантинных объектов и досмотр подкарантинной продукции, в том числе в местах ее заготовки и отправки, проводить отбор образцов и проб с подкарантинных объектов;

- давать организациям, индивидуальным предпринимателям и гражданам обязательные для исполнения в установленные сроки предписания об устранении нарушений правил и норм обеспече­ния карантина растений;

- принимать решения об обезвреживании, очистке, дегазации возврате подкарантинной продукции;

- изымать, уничтожать подкарантинную продукцию.

Особо важное значение имеет закрепление в Законе (ст. 11) обя­занности организаций, индивидуальных предпринимателей и граж­дан, осуществляющих производство, заготовку, ввоз на территорию Российской Федерации, вывоз с этой территории, перевозки, хра­нение, переработку, использование и реализацию подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)

- выполнять правила и нормы обеспечения карантина растений

- немедленно извещать федеральный орган исполнительной власти по карантину растений о прибытии подкарантинной про­дукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза);

- не допускать вскрытия прибывших на территорию Россий­ской Федерации контейнеров с указанной продукцией без пись­менного разрешения федерального органа;

- создавать необходимые условия для своевременного осу­ществления государственного карантинного фитосанитарного контроля, в том числе досмотра, выделять для хранения этой про­дукции помещения, соответствующие карантинным требованиям и обеспечивать надлежащее ее хранение;

- немедленно извещать федеральный орган исполнительной власти по карантину растений об обнаружении признаков зараже­ния подкарантинных объектов карантинными объектами

- выполнять другие обязанности в соответствии с правилами и нормами по карантину растений.

Мероприятия по выявлению карантинных объектов и борьба с ними, локализации и ликвидации их очагов осуществляются за счет владельцев, пользователей подкарантинных объектов. Досмотр, обез­зараживание, задержание, уничтожение и возврат подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) производятся за счет средств ее собственников, владельцев, пользо­вателей, грузополучателей или экспедиторских организаций.

В Федеральном законе не предусмотрена ответственность за на­рушение законодательства о карантине растений. Однако в Кодек­се РФ об административных правонарушениях содержатся три вида нарушений, а именно нарушения:

- правил борьбы с карантинными особо опасными и опасны­ми вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками (ст. 10.1);

- порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкаран­тинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.2);

- правил производства, заготовки, перевозки, хранения, перера­ботки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.3).

За указанные нарушения установлен административный штраф в размере (ст. 10.1 и 10.2): на граждан — от 300 до 500 руб.; на долж­ностных лиц — от 500 до 1000 руб.; на юридических лиц — от 5 тыс. до 10 тыс. руб.

В ст. 10.3 КоАП РФ для юридических лиц предусмотрена аль­тернатива — административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; размеры штрафа те же, что и в ст. 10.1 и 10.2 (только для граждан — от 200 до 500 руб.). Кроме того, для лиц осу­ществляющих предпринимательскую деятельность без образова­ния юридического лица, предусмотрен административный штраф в том же размере, как и для должностных лиц, что ставит в нерав­ное положение крестьянские (фермерские) хозяйства, созданные по Закону 2003 г. (без образования юридического лица) и по За­кону 1990 г. со статусом юридического лица.

В Уголовном кодексе РФ (ст. 249) закреплена уголовная от­ветственность за нарушение правил, установленных для борь­бы с болезнями и вредителями растений, повлекшее по не­осторожности тяжкие последствия, в форме штрафа в размере до 120 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного до­хода осужденного за период до одного года либо исправительны­ми работами на срок до одного года, либо ограничением свободы на срок до двух лет.