Эволюция статуса и функций

В России традиционно полярно оценивают факт представительства ин­тересов крупных корпораций в органах власти, тем более в ее руководстве. Однако Совет Федерации при новом порядке его формирования не мог бы считаться полноценным выразителем интересов субъектов Федерации и палатой коллективного разума российских территорий, если бы в структуре его руководства не были представлены интересы двух китов российской экономики — РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России», от деятельности кото­рых зависит социально-экономическая ситуация во всех регионах страны.

Наконец, последний, восьмой вывод: система формального лидерства в палате целом не может быть стабильной в условиях действующего прин­ципа формирования Совета Федерации. В настоящее время любой член палаты может быть в любой момент отозван органом власти субъекта Федерации, который его делегировал. В этих условиях ни о какой устой­чивости системы руководства комитетов говорить не приходится.

Нагляднее всего это демонстрирует пример В. Никитова, который воз­главлял Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. В связи с избранием нового губернатора Смоленской области, исполнительную власть которой В. Никитов представлял в палате, он был отозван из Совета Федерации. В результате было утрачено и место предсе­дателя Комитета. Однако новый губернатор не счел важным тот факт, что

B. Никитов является статусным сенатором и что в связи с его заменой Смо­
ленская область теряет руководящую позицию в палате. Эта коллизия по­
казывает, насколько глубоко девальвирован статус руководителя комитета
палаты.

⁵⁸ См.: Клуб по интересам // Московские новости. 2002. 5 февраля; Сенаторы от нефти // OIL & CAPITAL.

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и ргдльндя аруктурд палаты 245

Система формального лидерства в прежнем составе палаты была устойчивой по двум основным причинам:

• 
  глав комитетов избирали члены комитета;
  
• 
  сенатор мог потерять членство в палате раз в 4—5 лет как следствие
  проигрыша избирательной кампании в регионе.
  

Нынешняя система формального лидерства не надежна и не устойчива по своей сути, поскольку оказалась навязанной новым руководством Со­вета Федерации палате в целом и каждому комитету в отдельности. Кроме того, любой глава комитета или комиссии в одночасье может потерять этот статус. И не в силу того, что его коллеги по комитету решили переиз­брать своего председателя, а в силу того, что региональный орган власти, делегировавший данного главу комитата в палату, решил сменить своего представителя в Совете Федерации.

Таким образом, неустойчивость нынешней системы формального ли­дерства определяется как комплексом внутренних факторов, включая мне­ние коллег по комитету, так и неограниченным по времени воздействия внешним фактором — в любой момент орган власти субъекта Федерации, который наделяет лицо полномочиями сенатора, может его отозвать даже без объяснения каких-либо причин.

Завершая рассмотрение системы формального лидерства в палате, сле­дует остановиться на Председателе Совета Федерации и его заместителях. Согласно новому Регламенту, у Председателя палаты появилось четыре заместителя, включая должность первого заместителя. На данные долж­ности были избраны:

• 
  первый заместитель Председателя В. Горегляд, представляет в палате
  администрацию Сахалинской области;
  
• 
  заместитель Председателя А. Вихарев, представляет в палате Законо­
  дательное Собрание Курганской области;
  
• 
  заместитель Председателя М.Николаев, представляет в палате адми­
  нистрацию Республики Якутия;
  
• 
  заместитель Председателя А.Торшин, представляет в палате админи­
  страцию Республики Марий Эл.
  

Став первым новым сенатором в высшем руководстве палаты еще при спикере Е.Строеве, В.Горегляд к моменту пакетного голосования уже был избран заместителем Председателя палаты. Таким образом, В. Горегляд

пошел на дальнейшее повышение, заняв должность первого заместителя Председателя палаты.

А.Торшин и В.Горегляд являлись лидерами группы «Федерация» и иг­рали важную роль в переходный период палаты.

Назначение указанных двух замов Председателя базировалось также на их значительном профессиональном опыте, как нельзя лучше подходящем для руководящей должности в палате (В.Горегляд являлся прежде Руко­водителем Аппарата Комитета Совета Федерации по бюджету, знает все особенности аппаратной работы в верхней палате; А. Торшин имеет опыт работы в ЦК КПСС, Аппарате Президента СССР, Аппарате Правитель_ ства РФ, Центральном банке РФ, был представителем Правительства РФ в Государственной Думе).

Таким образом, обе кандидатуры были известны заранее и вопросов не вызвали. Более того, В.Горегляд даже рассматривался в качестве возмож­ного Председателя Совета Федерации, однако в Кремле ставка была сдела­на на питерца С.Миронова, являвшегося длительное время заместителем председателя легислатуры Санкт-Петербурга и активно взаимодейство­вавшего на этом посту в силу должностных обязанностей с В. Путиным в бытность последнего вице-мэром Санкт-Петербурга.

Что касается двух других заместителей, то их избрание можно рас­сматривать как сенсацию. Бывший президент Якутии М.Николаев стал сенатором и вице-спикером палаты неожиданно. Этот статус и должность явились разменной монетой в обмен на его отказ продолжать избиратель­ную кампанию за пост главы Якутии и снятие своей кандидатуры. Хотя кандидатура М. Николаева возникла перед сенаторами внезапно, однако в силу подоплеки вопроса избрание бывшего президента Якутии вице-спи­кером палаты никого не удивило.

Избрание А. Вихарева можно считать случайностью. Должностью вице-спикера А.Вихарев обязан лично С.Миронову. По словам очевидцев, кан­дидатура А. Вихарева прозвучала в самый момент голосования и вызвала большое удивление среди значительной части сенаторов, они не имели ни­какого представления о сенаторе от легислатуры Курганской области.

Все это свидетельствует о том, что кандидатуры вице-спикеров палаты, как и система руководства комитетов и комиссий Совета Федерации, ока­зались навязанными сенаторам. Члены палаты не смогли принять участие в обсуждении и подробном рассмотрении каждой кандидатуры на долж­ность заместителя спикера палаты, напротив, они оказались перед фак­том — необходимостью голосовать за единый пакет руководящих должно­стей Совета Федерации.

Между тем на заместителей Председателя Совета Федерации возла­гаются новые обязанности — кураторство за определенными направления­ми деятельности палаты. Эта сфера деятельности была распределена меж­ду заместителями председателя Совета Федерации С. Мироновым лично:

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и ргдльндя аруктурд палаты 247

В. Горегляду было поручено координировать законотворческую работу палаты и курировать комитеты экономического блока;

А.Торшину — курировать блок правовых комитетов и отвечать за взаи­модействие с органами государственной власти субъектов Федерации При­волжского, Центрального и Южного федеральных округов;

М. Николаеву — курировать блок вопросов, связанных с наукой, куль­турой, образованием и медициной, заниматься проблемами Севера и мало­численных народов и правами человека, а также обеспечивать взаимодей­ствие с органами государственной власти субъектов Федерации Сибирско­го и Дальневосточного федеральных округов;

А. Вихареву — курировать социальные комитеты и отвечать за взаимо­действие с органами государственной власти субъектов Федерации Ураль­ского и Северо-Западного федеральных округов.

Спикер оставил за собой координацию деятельности всех комитетов верхней палаты, курирование комитетов по безопасности и обороне, меж­дународным делам, по делам СНГ, а также комиссий Совета Федерации.

В завершение следует отметить, что, несмотря на то что в стратегиче­ском плане система формального лидерства в палате в принципе не мо­жет быть устойчивой в силу описанных выше причин, состав руководства, утвержденный 30 января 2002 года, держится почти без изменений уже более года.

Однако год — очень незначительный срок для притирки сенаторов друг к другу как в целом в палате, так и в комитетах в частности. Пока только в одном комитете произошла смена его председателя, причем не в силу пе­реизбрания руководителя комитета, а в результате отзыва сенатора из палаты.

Общий же вывод следующий: при существующей системе формирова­ния Совета Федерации, когда любой сенатор может быть отозван в любой момент, система формального лидерства в принципе не может быть устой­чивой. Устойчивой может быть лишь система комитетов, а не персоналий, их возглавляющих.

CipyKiypa неформального лидерства в обновленной палате

В нынешнем составе Совета Федерации система неформального лидерства еще не сформировалась. В этом смысле сохранившие членство в обнов­ленном Совете Федерации представители прежнего корпуса губернаторов-тяжеловесов» (Н.Кондратенко, до недавнего времени Р.Аушев) в новую систему лидерства не вписываются — они были знаковыми фигурами имен­но для прежнего состава палаты.

Что же касается всех бывших глав регионов, ставших новыми сенато­рами, — А.Назарова, М.Николаева, В.Густова, Л.Рокецкого, В.Сударен-кова, — то несомненно, что многие, и в первую очередь они сами и органы власти субъектов Федерации, которые делегировали их в палату, рассчиты-

248 Глава 5. Члены Совета Федерации

вали на то, что станут преемниками собственного статуса в обновленной палате, но этого не произошло.

Причина, по которой бывшие губернаторы не сумели сохранить ли­дерство в пореформенной палате, заключается в общих системных изме­нениях, произошедших в Совете Федерации в связи с его реформой. Ушли в прошлое кулуарность и закулисность как характерные черты процесса принятия решений. В нынешней палате доминирует публичность и глас­ность. Достаточно сказать, что пореформенный Совет Федерации, в отли­чие от его предшественника, принял решение об открытом и поименном голосовании на всех заседаниях палаты.

С обретением палатой публичности губернаторы утратили тот вес, ко­торый имели в прежнем составе Совета Федерации. Решения принимаются гласно и открыто, зачастую в жарких публичных спорах и выступлениях. Привыкшие к непубличному характеру деятельности в верхней палате федерального парламента, бывшие губернаторы отчасти потерялись на фоне нынешних сенаторов, изначально демонстрирующих иную модель поведения в палате.

Сенаторы из числа выходцев из губернаторского корпуса теперь не являются априори авторитетом для других членов палаты, как это было раньше. Если для спикеров региональных легислатур прежнего состава палаты слово губернатора имело большой вес, то нынешние сенаторы рассматривают бывших губернаторов как равных себе членов палаты. Кроме того, новый состав палаты вообще можно назвать «звездным» по числу бывших министров, замминистров и прочих руководителей высоко­го уровня, а также крупных бизнесменов, высшего менеджмента крупных корпораций. На этом фоне экс-губернаторы не выглядят весомыми фигу­рами с непререкаемым авторитетом.

Проблема неформального лидерства стала перед палатой еще в период ее ротации, поскольку находившиеся в ней губернаторы продолжали оста­ваться лидерами, тогда как приходящие в соответствии с новым порядком формирования Совета Федерации новички только начинали осваиваться. Проблему лидерства не решила и группа «Федерация», хотя по идее своих создателей она должна была изменить расстановку сил в палате, в том числе и консолидировать новичков в единую силу.

Ярким доказательством существовавшего кризиса неформальной си­стемы лидерства в Совете Федерации периода окончания ротации является активное обсуждение в СМИ версии о том, что спикером палаты останется ее прежний председатель Е.Строев. Формально он имел для этого все воз­можности, ему достаточно было сложить полномочия губернатора Орлов­ской области и быть делегированным от исполнительной власти родной ему Орловщины в палату. Авторитет Е.Строева оставался очень высоким, так что основания для версии о его переизбрании Председателем нового состава палаты были.

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и ргдльндя аруктурд палаты 249

Новый Председатель палаты С.Миронов, ставший в короткий срок яр­кой публичной политической фигурой благодаря своим инициативам, еще не был реальным неформальным лидером среди сенаторов. Вместе с тем С.Миронов в достаточной степени проявил себя в качестве формального лидера палаты. Активная деятельность спикера на самых различных на­правлениях (внешняя политика, поездки по регионам, взаимодействие с Президентом Российской Федерации, деятельность на поприще Совета за­конодателей и пр.) была поддержана палатой, что нашло свое отражение в безальтернативном переизбрании С. Миронова на должность Председа­теля палаты 29 января 2003 года, то есть через год с небольшим с момента первого избрания С. Миронова на данный пост.

Однако факт переизбрания не свидетельствует о трансформации фор­мального лидерства С. Миронова в неформальное. Во-первых, за неболь­шой срок работы пореформенной палаты в среде сенаторов еще не сложи­лись яркие неформальные лидеры, которых можно было бы рассматривать как альтернативу С.Миронову. Во-вторых, на С.Миронова проецируется авторитет Президента Российской Федерации, принявшего участие в по­литическом возвышении нового спикера палаты.

Все это компенсирует дефицит неформального лидерского потенциала нынешнего спикера палаты, который он со временем может нарастить.

Не устоявшаяся система неформального лидерства в палате предо­пределяется не только небольшим сроком существования нового состава Совета Федерации, но и высокой степенью его внутренней неоднород­ности.

Следствием этого является полицентричность палаты. Краткий срок взаимодействия новых сенаторов обусловливает процесс притирки, уста­новления баланса сил между столь разными группами членов палаты.

На текущий период по своей внутренней структуре палата остается несколько хаотичной. Поэтому в новом Совете Федерации нет единства, в нем отсутствует внутренняя сплоченность и выраженная корпоративность. В этом ее отличие от прежнего состава Совета Федерации, который четко идентифицировал себя с региональным лобби, корпоративной площадкой региональных элит на федеральном уровне.

Следствием всего этого является отсутствие единого лидерского центра в палате. Пока такую функцию выполняет руководство палаты. Однако это скорее номинальное, формальное, нежели реальное лидерство, иными сло­вами, лидерство по должности, а не по авторитету.

Нарастить неформальный лидерский потенциал новое руководство Со­вета Федерации может по двум направлениям:

• 
  на почве отстаивания корпоративных интересов палаты перед лицом
  других институтов федеральной власти;
  
• 
  путем защиты сенаторов перед угрозой их отзыва органами власти
  субъектов Федерации (прецеденты защиты уже имеются).
  

Тем не менее обновленная палата живет парламентской жизнью, функ­ционирует в законодательной системе страны, активно осваивает свои пол­номочия, а также ищет новые направления своего применения. Несмотря на неустоявшуюся систему лидерства в палате, в рамках нового состава Совета Федерации наметилась профильная специализация его членов, которая проявляется по большей части в тематике публичных выступле­ний сенаторов. Как следствие, среди них начинают появляться «тематиче­ские лидеры» — наиболее авторитетные члены палаты по конкретным направлениям, к которым наиболее часто обращаются СМИ и эксперты.

Можно привести следующие примеры.

Член Совета Федерации И. Стариков в качестве темы своей сенатор­ской специализации избрал земельный вопрос. И.Стариков отличился ак­тивной позицией по принятию Земельного кодекса, выступал с инициати­вами возврата части конфискованных в годы советской власти земель Русской православной церкви.

Сенатор А. Назаров активно выступает по проблемам северных терри­торий, впрочем, он курировал данный вопрос и в прежнем составе Совета Федерации в бытность главой администрации Чукотского автономного округа.

Ряд членов палаты активно занимаются вопросами внешней полити­ки. Среди них глава профильного комитета М. Маргелов, а также сам спикер палаты С.Миронов, который взялся курировать данное направ­ление.

Сенатор В. Манилов присутствует в информационном поле в контексте военной проблематики, реформы армии.

Сенатор Е. Бушмин традиционно интервьюируется журналистами как эксперт по бюджетным вопросам.

Сенатор В.Межевич является ньюсмейкером по проблемам реформы энергетического комплекса.

Следует оговориться, что существенное число упомянутых сенаторов — главы профильных комитетов и комиссий палаты. Таким образом, их «те­матическое лидерство» относится скорее к служебному положению, то есть не выходит за рамки формального лидерства.

Между тем как по характеру поведения, так и по доминированию в центральных СМИ некоторые из формальных лидеров палаты начинают обретать черты неформального лидерства, то есть становятся авторитетами для других сенаторов не только в силу своей должности.

Подводя итог анализа проблематики лидерства в Совете Федерации, можно отметить противоположную направленность становления нефор­мального лидерства в дореформенной и пореформенной палате.

Если в дореформенном Совете Федерации авторитетный и влиятель­ный член палаты трансформировал свое неформальное лидерство в фор­мальное, становясь главой комитета палаты или заместителем спикера, то

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и ргдльндя аруктурд палаты 251

в пореформенном Совете Федерации действует обратная схема, поскольку система руководства была навязана сенаторам.

Вместе с тем формальные лидеры постепенно становятся неформаль­ными. Используя имеющиеся ресурсы (позиции председателей комитетов, заместителей Председателя палаты), они начинают наращивать свой ав­торитет как среди сенаторов, так и за пределами палаты. В этом состоит основная специфика нарождающейся системы неформального лидерства в пореформенной палате.

Глава 4

Организация работы Совета Федерации

Регламент Совета Федерации — основной документ, по которому живет палата. Именно Регламент подробно и детально перечисляет все парла­ментские процедуры в Совете Федерации, определяет порядок его внут­ренней жизни и порядок обеспечения его деятельности.

Ниже мы постараемся раскрыть и показать основные механизмы, с помощью которых в рамках Регламента Совет Федерации реализует свои конституционные полномочия.

4.1. Организационная структура Совета Федерации

Частью 1 статьи 101 Конституции Российской Федерации установлено, что Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Процедура избрания Председателя и за­местителей Председателя урегулирована Регламентом Совета Федера­ции, который принимается палатой на основании части 4 статьи 101 Кон­ституции.

Эволюцию процедуры избрания и полномочий Председателя и его заместителей можно проследить основываясь на трех регламентах Сове­та Федерации: Регламенте Совета Федерации первого созыва, принятом 28 июля 1994 года, Регламенте Совета Федерации, принятом 6 февраля 1996 года, Регламенте Совета Федерации, принятом 30 января 2002 года. В соответствии с Регламентом Совета Федерации первого созыва Пред­седатель избирался из числа депутатов Совета Федерации тайным голо­сованием. Срок полномочий Председателя в Регламенте не был определен, и представляется, что он ограничивался конституционным сроком в два года, установленным пунктом 7 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, который предусматривает, что Со­вет Федерации первого созыва избирался на двухгодичный срок. Первым

4.1. Организационная струюурА Совета Федерации 25?

Председателем был избран на первом заседании Совета Федерации, про­ходившем с 11 по 15 января 1994 года, депутат от Калининградской об­ласти В. Шумейко.

Регламент Совета Федерации 1996 года значительно расширил пере­чень способов избрания Председателя. К ним уже относилось не только тайное голосование, но и тайное голосование с использованием электрон­ной системы, и открытое голосование. Вторым Председателем Совета Фе­дерации 23 января 1996 года был избран Е. Строев.

Срок полномочий Председателя, исходя из порядка формирования Со­вета Федерации в тот период, ограничивался сроком его полномочий как члена Совета Федерации. При этом после окончания срока полномочий Председателя как члена Совета Федерации в случае его избрания на должность главы законодательного (представительного) или главы ис­полнительного органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации на новый срок его полномочия в качестве Председателя Совета Федерации должны были подтверждаться палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Регламентом Совета Федерации 2002 года в порядок избрания Пред­седателя кроме тайного голосования и тайного голосования с использова­нием электронной системы добавилось «пакетное» голосование. В данном случае, если для голосования будут внесены кандидатуры первого заме­стителя и заместителей Председателя Совета Федерации единым списком для голосования, Совет Федерации может принять решение о проведении открытого голосования.

Срок полномочий Председателя Совета Федерации ограничивается сроком его полномочий в качестве члена Совета Федерации. В случае же избрания лица повторно членом Совета Федерации он может быть повтор­но избран Председателем на новый срок, но не более двух сроков подряд.

На состоявшемся 5 декабря 2001 года заседании Совета Федерации был рассмотрен вопрос об освобождении от должности Председателя Со­вета Федерации Е. Строева и о назначении на эту должность члена Совета Федерации, представителя от Законодательного Собрания Санкт-Петер­бурга С.Миронова.

За освобождение Е. Строева от должности Председателя Совета Феде­рации проголосовали 151 из 152 голосовавших («против» — 0, «воздержа­лось» — 1), за избрание спикером С. Миронова, несмотря на тайное голо­сование, высказались 150 сенаторов из 156 голосовавших(«против» — 2, «воздержалось» — 4).

Президент, присутствовавший в зале заседания, высоко оценил дея­тельность Е. Строева на посту Председателя палаты, поблагодарил его за вклад в дело становления парламентаризма, развития демократии и ста­новления новой государственности в России и вручил ему орден «За за­слуги перед Отечеством» первой степени.