Эволюция статуса и функций

раний субъектов Федерации. Только один заместитель Председателя Со­вета Федерации из четырех являлся главой законодательной ветви власти субъекта Федерации (В.Платонов).

Таким образом, неформальное лидерство губернаторского корпуса в дореформенной палате находило свое отражение и в формальном лидер­стве. Однако, и это следует еще раз подчеркнуть, главные лидеры пала­ты — губернаторы-«тяжеловесы» — предпочитали не занимать в ней ру­ководящие должности.

Проблематика лидерства в обновленной палате

Проблема лидерства возникла в обновленной палате с самого начала ее реформирования, то есть с того момента, когда в Совет Федерации, уком­плектованный главами законодательной и исполнительной власти субъек­тов Федерации, стали приходить новые сенаторы в соответствии с новым порядком формирования палаты.

Таким образом, членами палаты оказались разностатусные сенато­ры — первые лица регионов и «новички», зачастую с малоизвестным про­шлым. Как следствие, борьба прежних сенаторов за сохранение лидерства, вылившаяся в завуалированный конфликт между «старыми» и «новыми» членами палаты, стала важным фактором функционирования Совета Фе­дерации на протяжении всего процесса его ротации, длившегося полтора года. Вторая половина 2000 года и первая половина 2001 года прошли под знаком скрытого противостояния.

Сенаторы из числа глав исполнительной и законодательной власти поначалу органически не могли взаимодействовать на равных с новыми членами палаты из числа «назначенцев». И причин такого неприятия до­статочно много. Разница в политическом статусе — лишь одна из них, ле­жащая на поверхности. Другой, быть может, более важной причиной стала зримая разница в стиле поведения прежних и новых членов палаты в сте­нах Совета Федерации, которая была особенно заметна в самом начале ротации палаты, когда в нее приходили люди из бизнеса.

Так, на одном из первых заседаний Совета Федерации 2001 года «ста­рые» члены палаты, были неприятно удивлены поведением «новичков», которые фактически сразу же после их утверждения в статусе членов па­латы покинули заседание, несмотря на насыщенную важными вопросами повестку дня. Дело доходило до комичного: председатель Е. Строев лично по внутренней связи разыскивал новых сенаторов по всему зданию палаты, уговаривая их вернуться в зал заседания и принять участие в работе. Ряд авторитетных членов палаты из числа губернаторского корпуса публично высказывали крайнее удивление подобным поведением новых сенаторов⁴⁹.

⁴⁹ Здесь и далее автор опирается на инсайдерскую информацию, собранную в ходе мониторинга политической активности Совета Федерации в 2000—2002 годах.

224 Глава 5. Члены Совета Федерации

Вероятно, данное поведение можно было объяснить профессиональным происхождением только что утвержденных новичков — они поступали вполне в духе бизнеса: решив свои вопросы в одном месте, спешили ре­шать вопросы в другом.

Подобный стиль поведения, проявившийся в самом начале ротации Со­вета Федерации, резко контрастировал и со сформировавшимся образом палаты как солидного консервативного института власти, и с соответствую­щей манерой поведения прежних сенаторов — стилем, свойственным пер­вым лицам власти (в данном случае — регионального уровня).

Дабы скорее преодолеть все казусы и привести деятельность Совета Федерации к единому парламентскому стилю, начался поиск средств воз­действия на новых членов палаты. В частности, состоялись отдельные встречи группы новых сенаторов с руководством палаты в лице Е. Строева, который поделился опытом с новичками, обстоятельно обрисовал задачи, стоящие перед палатой. Характерно, что круг вопросов новых сенаторов к председателю палаты на указанной встрече ограничился темой материаль­но-технического обеспечения деятельности члена палаты.

Была проведена также встреча группы новых сенаторов (на тот период их число уже перевалило за 20) с полномочным представителем Прези­дента Российской Федерации в Совете Федерации В.Хижняковым. Однако и в данном случае не удалось избежать казусов. К большому удивлению для В.Хижнякова и руководства Администрации Президента некоторые новые сенаторы (главным образом из числа предпринимателей) просто отказы­вались от встречи с полпредом Президента, ссылаясь на «отсутствие вре­мени». Ситуация выглядела поразительно, поскольку ничего подобного невозможно было представить при прежнем составе членов палаты: даже убежденные оппозиционные левые сенаторы ушедшего созыва не только не считали возможным игнорировать подобные встречи, но и вполне кон­структивно общались с представителями Администрации Президента, шли на определенные компромиссы и вообще характеризовались уравнове­шенным поведением, что традиционно и являлось отличительной особен­ностью верхней палаты.

Шокировавший прежних сенаторов стиль поведения новых членов па­латы продемонстрировал независимость последних. Это было обусловле­но спецификой ситуации вокруг новых сенаторов в период ротации пала­ты — на тот момент они оказались полностью независимыми: действующим костяком палаты оставались губернаторы и спикеры региональных легис­латур, так что, получив время на «вхождение в дело», новички могли не загружать себя деятельностью в палате; прецедентов отзыва новых сена­торов еще не было, и определенная свобода от делегировавшего их органа государственной власти региона вполне еще ощущалась; не была выстрое­на и система взаимодействия с группой новых членов палаты со стороны Администрации Президента.

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и реальная аруктурд палаты 225

О последнем следует сказать особо. Как известно, инициатором ре­формы Совета Федерации стал Кремль. Реформа верхней палаты россий­ского парламента — единственное завершенное структурное изменение из пакета реформ, традиционно именуемых «путинскими». Как следствие, эксперты, СМИ и общественность логично предположили, что реформа проводится (кроме остальных мотивов, которые мы здесь опускаем, по­скольку о них было сказано более чем достаточно, в том числе и на страни­цах данной монографии) с целью сформировать более лояльный Кремлю состав сенаторов.

Однако остается неясным вопрос, насколько Кремлю это удалось. Ведь прежде у Кремля была широкая палитра воздействия на региональных ли­деров, заседающих в Совете Федерации, а появившиеся в начале процесса ротации вместо них новички оказались куда более независимы и средства прямого воздействия на них на тот период выработаны не были.

С прежними членами Совета Федерации, в первую очередь с губерна­торским корпусом, Кремль непрерывно взаимодействовал и за пределами палаты. Многие решения прежних сенаторов следовали из общей логики взаимоотношений между федеральным центром и регионами. При всей их сложности взаимозависимость сторон обусловливала умение договари­ваться. Сложность социально-экономической обстановки в регионах спо­собствовала нахождению компромиссов. Проработав краткий период гла­вой региона, любой лидер, какого бы политического происхождения он ни был, в принципе не мог выступать в качестве «стойкого оппозиционера» федеральному центру. У Кремля и губернаторов было слишком много то­чек пересечения, многие вопросы решались на других площадках взаимо­действия, не только в Совете Федерации. Поэтому Администрация Пре­зидента всегда успешно договаривалась с прежними членами палаты по ключевым вопросам. «Казус Скуратова», когда Совет Федерации не пошел навстречу Кремлю в вопросе об отставке Генерального прокурора Рос­сийской Федерации, стал чуть ли не единственным исключением, которое в итоге благополучно разрешилось.

Природа новых сенаторов значительно сложнее, а зависимость от Кремля, за исключением группы членов палаты — выходцев из федераль­ных структур исполнительной власти, совсем не очевидна. Причем даже указанная группа новых сенаторов находится под пересечением многих других интересов, о которых писалось в предыдущем разделе. Поэтому в начальном периоде ротации независимые от всех и вся новички стилем своего поведения поставили в тупик даже Кремль.

Самые первые новые сенаторы фактически были полностью предостав­лены сами себе. Даже когда они составляли уже около 15—20 % от общей численности палаты, в процессе принятия решений с ними никто не взаи­модействовал: ни прежние сенаторы, ни органы государственной власти, делегировавшие новичков (на тот период просто не были еще выработаны

формы взаимодействия между членом Совета Федерации и органом власти, направившим его в палату. Впрочем, и до сих пор данная схема взаимо­действия остается в ряде случае невыработанной), ни руководство палаты, ни Кремль.

Таким образом, неожиданно обнаружилось, что наличие в палате все нарастающего числа сенаторов, ставших таковыми в соответствии с но­вым принципом формирования палаты, начинает оказывать дестабилизи­рующую роль на Совет Федерации в целом. В качестве механизма разре­шения комплекса противоречий, связанного с процессом ротации палаты, не без подачи Администрации Президента было принято решение о созда­нии в палате группы «Федерация».

Роль группы «Федерация» в процессе ротации Совета Федерации и борьба за лидерство в палате

Создание в Совете Федерации группы «Федерация» представляет собой отдельный эпизод в процессе становления структуры формального и не­формального лидерства в палате. Создание фракции в любом парламенте в целом и данной группы в верхней палате российского парламента в част­ности уже само по себе есть не просто внутреннее структурирование па­латы, а борьба за лидерство — парламентарии объединяются в сепаратную группу, с тем чтобы продвигать ее интересы в парламенте, в том числе и за лидирующие позиции, за руководящие должности.

Создание группы «Федерация» и период ее функционирования вызы­вают особый интерес еще и потому, что это первый опыт подобного объ­единения членов верхней палаты парламента в современной России. На­помним, что еще в Совете Федерации первого созыва 1993—1995 годов, формировавшемся путем прямых выборов по двухмандатным избиратель­ным округам, каждый из которых представлял собой территорию субъекта Федерации, регламентными нормами было запрещено образование объ­единений на политической основе. То есть изначально руководство Совета Федерации в самый первый год существования верхней палаты Федераль­ного Собрания сознательно стремилось утвердить его в качестве некоего надпартийного органа⁵⁰, в противовес партийной Государственной Думе.

Единственная попытка создать объединение сенаторов была предпри­нята в том же самом первом составе избираемого Совета Федерации — в июле 1994 года. Тогда левая оппозиция заявила об образовании объедине­ния «Конструктивное сотрудничество», которое формально возглавил быв­ший министр промышленности А. Титкин, а реальное лидерство осущест­влял член КПРФ П.Романов. В составе объединения было заявлено 33

50

сенатора. Однако группе так и не удалось окончательно сформироваться как политическому объединению и просуществовать долго. По мере за­вершения полномочий палаты переходного периода деятельность групп, по сути, растворилась в корпоративных интересах Совета Федерации и по факту прекратила свое существование⁵¹.

Логика создания группы «Федерация» была вполне очевидна: с по­мощью данного образования надеялись разрешить в Совете Федерации комплекс противоречий, связанный с трансформацией палаты — процес­сом ротации, который вызывал новые, доселе неизвестные проблемы, де­стабилизирующие работу палаты. Группа «Федерация» должна была ре­шить следующие задачи:

• 
  во-первых, способствовать плавному и бесконфликтному вхождению
  новых сенаторов в работу палаты. Группа была призвана объединить но­
  вичков, организовать их деятельность, ввести их в курс работы члена верх­
  ней палаты Федерального Собрания, то есть применительно к данной за­
  даче сыграть роль своего рода «школы молодого сенатора», где под словом
  «молодой» следует понимать «новый»;
  
• 
  во-вторых, сплотить новых сенаторов. Приходившие с началом рота­
  ции палаты новички еще не ощущали ни корпоративной сенаторской об­
  щности с другими членами палаты, ни собственной общности — общности
  членов палаты, назначенных в соответствии с новым принципом ее фор­
  мирования. Таким образом, прежний, уходивший состав палаты ощущал
  свою силу и единство, тогда как новый, приходивший состав представлял
  собой разрозненные политические фигуры. Изменить данную ситуацию и
  была призвана группа «Федерация»;
  
• 
  в-третьих, контролировать процесс ротации палаты и постепенной пе­
  редачи ее руководящих позиций и должностей новым сенаторам до момента
  полного завершения ротации. То есть группа должна была обеспечить не­
  прерывную и бесперебойную работу палаты, несмотря на ее постоянное
  обновление, обеспечить процесс принятия решений Советом Федерации,
  несмотря на перманентно меняющийся состав палаты;
  
• 
  наконец, в-четвертых, и это главное, сгладить конфликт разностатус-
  ности, объединив прежних и новых сенаторов, ставших членами палаты в
  соответствии с разными принципами формирования Совета Федерации.
  

51

зовался феномен расслоения членов палаты по статусу: несмотря на оди­наковое у всех звание — «сенатор», разброс в политическом статусе был огромен. Ведь в палате одновременно присутствовали и губернаторы-«тя-желовесы, и спикеры региональных легислатур, и делегированные в палату бизнесмены, и ставшие сенаторами советники депутатов Государственной Думы, а также чиновники аппарата субъектов Федерации и другие фигу­ры третьего административного эшелона. Это могло привести к расколу в Совете Федерации. Он мог не просто превратиться в неконтролируемый элемент российской политической системы и перестать выполнять возло­женные на него функции, но и дискредитировать всю реформу палаты, являвшуюся органичной частью федеративной реформы В. Путина.

Группа «Федерация» и была призвана предотвратить подобный раскол. При создании группы ее организаторами было заявлено, что в нее будут входить как прежние, так и новые члены палаты. То есть «Федерация» должна была сыграть позитивную роль, объединив «старых» — по долж­ности, и «новых» — делегированных по новому закону членов палаты и тем самым стабилизировать меняющийся состав Совета Федерации, спо­собствуя его деятельности в переходный период. Таким образом, создание группы должно было адаптировать функционирование палаты как не пре­кращающего деятельность парламентского института к его трансформации «на марше», «на ходу».

Группа «Федерация», как уже отмечалось, была создана при участии Администрации Президента. Этот факт отразили и состав организационной группы по формированию «Федерации», и ее лидеры, актив которых пред­ставляла группа сенаторов, связанных с пропрезидентской партией «Един­ство». В частности, у истоков создания группы «Федерация» стояли чле­ны партии М.Маргелов, С.Попов, В.Горегляд. Последний стал лидером «Федерации». Не случайно факт создания группы нашел активную под­держку среди центристских фракций Государственной Думы, ядром кото­рых является фракция «Единство». Таким образом, связка «Федерации» в верхней палате и «Единства» в нижней вполне очевидна.

Несмотря на позитив целей и задач, заявленных при создании «Феде­рации», недолгую историю группы можно рассматривать как очередной политико-правовой казус реформы Совета Федерации. В первую очередь следует отметить, что сам факт создания группы в палате воспринимается весьма неоднозначно. Регламент Совета Федерации не предусматривает существования в палате каких-либо фракционных подразделений. Таким образом, создание в структуре палаты группы «Федерация» как внутрен­него объединения ряда сенаторов можно поставить под серьезное сомнение с точки зрения регламентных норм.

На наш взгляд, Совет Федерации как институт представительства инте­ресов субъектов Федерации федеративного российского государства вряд ли сможет функционировать в случае его построения на партийно-фрак-

ционной основе. Несмотря на то что в мировой практике существует доста­точное число верхних палат, в чьей структуре предусматривается создание фракций, в концепции верхней палаты Федерального Собрания Россий­ской Федерации подобная возможность изначально отсутствовала. Это, безусловно, правильно — в настоящее время происходит становление партийной системы. Опыт функционирования Государственной Думы, ко­торая структурируется по партийным фракциям и депутатским группам, позволяет нам предположить, что механическое перенесение данной си­стемы в верхнюю палату существенно ослабит ее функцию защиты ре­гиональных интересов. На текущий период интересы российских партий, живущих в циклическом режиме электорального календаря, и интересы субъектов Федерации, заинтересованных в стратегическом планировании собственного развития, не совпадают.

Как уже отмечалось, создание группы «Федерация» было призвано стабилизировать деятельность Совета Федерации в переходный для пала­ты период. Однако на практике само создание группы явилось фактором дестабилизации палаты. Достаточно сказать, что группа создавалась в лучших традициях российского революционного движения — тайно и кон­спиративно. На мартовском заседании Совета Федерации в 2000 году объединение было создано настолько тихо, незаметно и кулуарно, что даже многие члены палаты могли судить о нем лишь по слухам.

Заявление от лица формирующейся группы и соответствующее обра­щение к палате о создании объединения было сделано лишь на заседании Комитета по конституционному законодательству председателем Законо­дательного Собрания Самарской области Л. Ковальским и носило скорее характер информирования коллег по комитету. Цели и задачи, принципы членства, политический курс группы публично и официально оглашены не были.

Публичные выступления сенаторов, в которых они пытались объяс­нить необходимость появления Федерации, продемонстрировали, что чле­ны палаты по-разному понимают задачи возникающей группы и по-раз­ному воспринимают факт ее создания.

Первым по этому поводу выступил Л. Ковальский, заявивший, что ряд сенаторов объединились в парламентскую группу в поддержку курса Пре­зидента России. В. Кадохов назвал уже две причины объединения: поддер­жать усилия Президента и способствовать более плавной ротации членов палаты с целью сохранить стабилизирующую роль Совета Федерации. Сенатор от Магаданской области В.Кулаков по-своему сформулировал цель образования группы: «Задачей группы станет более оперативная про­работка и подготовка для рассмотрения в Совете Федерации законов, пред­лагаемых главой государства».

На это заявление немедленно среагировал консервативно настроенный спикер Законодательного Собрания Ульяновской области С. Рябухин, от-

270 Глава 5. Члены Совета Федерации

казавшийся войти в группу. Он заявил, что видит цель группы в законода­тельной поддержке программы вице-премьера Г.Грефа⁵², то есть, по его мнению, задачей группы станет создание механизма прохождения соответ­ствующих законов через Совет Федерации. С. Рябухин выразил опасения левоориентированных сенаторов прежнего состава Совета Федерации, традиционно испытывающих неприязнь к либеральной программе Г.Грефа. После заявленных опасений по поводу идеологичности формирующейся группы в палате возникла угроза потенциальной идеологической кон­фронтации.

В немалой степени этому способствовало заявление сенатора М.Мар-гелова, фактически выступавшего в качестве идеолога группы. Он заявил, что группа «Федерация» является политическим объединением, а сам он — сторонник структурирования палаты по политическому, партийно-фракционному принципу. Если учесть, что М. Маргелов, равно как и про­чие организаторы «Федерации», является членом партии «Единство», то с созданием группы в Совете Федерации замаячила перспектива размеже­вания по партийно-политическому признаку.

Между тем, как впоследствии отмечал тот же С. Рябухин, в группу вошли члены палаты различных политических убеждений — и демократы, и центристы, и коммунисты. Таким образом, в политико-идеологическом отношении, несмотря на доминирование в руководстве группы представи­телей пропрезидентского «Единства», «Федерация» изначально была об­речена лишь на имитацию политического единства. А единая позиция груп­пы по всем законопроектам, поступающим в палату из Государственной Думы, вряд ли была возможна. Несмотря на то что организаторами «Фе­дерации» изначально был заявлен принцип смешанного состава группы, в нее должны были войти как уходящие, так и приходящие члены палаты.

Возникла версия о создании группы «Федерация» как рычага для уско­рения ротации палаты, то есть выбивания из ее рядов прежних сенаторов. Этому способствовал тот факт, что изначально не предложили принять участие в группе ни спикеру Е.Строеву, ни мэру Москвы Ю.Лужкову, ни президенту Татарстана М. Шаймиеву, ни прочим значимым фигурам из прежнего состава. В то же время костяк группы был сформирован из числа тех новых членов палаты, которые накануне ездили в Кремль на беседу с Президентом В. Путиным, олицетворяя собой реформу Совета Федерации. Все эти факты не могли не вызывать настороженности прежних сенаторов.

Еще раз подчеркнем, что в группу входили как прежние, так и новые сенаторы. Исходя из разрозненных высказываний инициаторов образова-

52

ния «Федерации», можно сделать вывод, что группа состояла на две трети из новых членов и на одну треть из прежних. Стабилизирующая роль груп­пы должна была выразиться в своего рода примиренческой функции — сглаживании статусных противоречий между прежними и новыми сенато­рами. Однако то, как это было оформлено, а также отсечение от группы наиболее значимых членов палаты прежнего созыва, напротив, внесло смуту в палату.

Еще одной позицией, по которой создание группы «Федерация» ока­зывало дестабилизирующее воздействие на палату в целом, было, как это ни покажется странным, отношение к политике Президента Российской Федерации. Упомянутое заявление, послужившее отправной точкой созда­ния группы, начиналось словами: «Мы, нижеподписавшиеся, объедини­лись в парламентскую группу в поддержку курса Президента России». Заявленный принцип формирования группы «Федерация» — поддержка Президента и его инициатив — сразу же создал в палате атмосферу неко­торой двусмысленности: получалось, что те члены палаты, которые по каким-либо причинам не вошли в группу, оказывались противниками Президента Российской Федерации и его инициатив.

Если учесть, что прежний состав Совета Федерации одобрил законо­проект В.Путина о реформе палаты, то есть фактически согласился с ухо­дом из палаты ради федеративной реформы Президента Российской Фе­дерации, создание в палате новой, «пропрезидентской» группы не могло не вызывать среди прежних сенаторов негативной реакции.

Вследствие указанных противоречий палата в целом проигнорировала факт появления группы. Не в последнюю очередь — и из-за позиции руко­водства палаты.

Поскольку никакого протокольного решения по факту создания груп­пы принято не было, то есть Совет Федерации просто принял к сведению факт создания группы, и не более того, то это означает, что палата не взя­ла на себя бремя ни ответственности, ни причастности к образованию в Совете Федерации политической группы.

Группа «Федерация» так и не получила официального статуса. Соот­ветственно, ее политический вес и влияние в палате оказались существен­но ниже, чем предполагали организаторы группы. Кроме того, как уже от­мечалось, «Федерация» весь период своего существования находилась в подвешенном состоянии, поскольку легитимность ее создания и функцио­нирования была уязвима с точки зрения норм и положений Регламента Со­вета Федерации. По завершении ротации палаты группа «Федерация» была ликвидирована, просуществовав, таким образом, менее года.

Опыт существования группы «Федерация» лишний раз доказывает, что верхняя палата российского парламента не должна структурироваться на какой-либо партийно-идеологической или фракционно-групповой основе. Назначение Совета Федерации в российской политической системе, кото-

рое еще не реализовалось даже в незначительной мере, но к реализации которого надо стремиться, — это представительство интересов субъектов Федерации в федеральном парламенте, выполнение роли коллективного разума российских территорий при принятии решений общенационального масштаба. Создание фракций в палате объективно будет препятствовать реализации данного назначения верхней палаты.

Кроме того, создание фракций поставит под вопрос необходимость су­ществования двухпалатного парламента, так как будет означать опреде­ленное дублирование Советом Федерации некоторых функций Государ­ственной Думы.

Как отметил прежний вице-спикер Совета Федерации В.Платонов, у членов палаты есть свои обязанности перед регионом, которые могут не совпадать с установкой группы «Федерация». На наш взгляд, одного этого аргумента достаточно, чтобы раз и навсегда исключить партийно-фракци­онный принцип структурирования Совета Федерации.

Последнее вовсе не означает, что партии не будут играть никакой роли в формировании палаты, не будут оказывать влияния на принятие в ней решений. Напротив, с развитием партийной реформы, которая ак­тивно проводится руководством страны в 2002—2003 годах, влияние пар­тий на верхнюю палату федерального парламента будет лишь усиливаться. С 2003 года окончательно вступает в силу закон, в соответствии с кото­рым половина легислатур субъектов Федерации будет формироваться по партийному принципу. Региональные парламенты приобретут более устойчивую партийно-фракционную систему. В результате партийные фракции в региональных легислатурах станут играть большую роль в делегировании членов Совета Федерации от региональных парламентов. Соответственно, как минимум, половина состава Совета Федерации после завершения партийной реформы, то есть та половина, которая представляет в палате региональные легислатуры, будет испытывать на себе значительное влияние политических партий (впрочем, не исключе­но, что в ближайшие годы мы станем свидетелями очередной реформы Совета Федерации).

Тем не менее, на наш взгляд, член Совета Федерации должен четко понимать свое назначение — отстаивать интересы субъектов Федерации. Последнее означает как лоббирование интересов региона, орган власти которого сенатор представляет в палате, так и защиту интересов регионов России в целом при принятии федеральных политических решений. Нали­чие в структуре палаты партийных фракций будет препятствовать этому, поскольку входящие в них сенаторы станут лоббировать партийные интере­сы, которые существенно отличаются от региональных. Неизбежная зер­кальность фракционной системы верхней и нижней палат станет механиз­мом прохождения популистских законопроектов через все Федеральное Собрание Российской Федерации. В этом случае о выполнении Советом

Федерации своего предназначения как коллективного разума российских территорий говорить не приходится.

В переходный период, когда осуществлялась ротация состава Совета Феде­рации, прежняя структура палаты — система ее комитетов и комиссий — была законсервирована. Изменения системы формального лидерства, под которой традиционно понимаются руководящие должности в палате — Председателя палаты, заместителя Председателя палаты, председателя комитета или комиссии палаты, реально начались с завершением реформы Совета Федерации, то есть в начале 2002 года.

Консервация прежней системы на переходный период объяснялась рядом обстоятельств.

Во-первых, руководство не желало обострять конфликт между прежни­ми и новыми сенаторами. В результате уходившие из палаты главы испол­нительной и законодательной власти субъектов Федерации оставались на руководящих позициях до конца обновления палаты. Это касается и преж­него Председателя Совета Федерации Е. Строева.

Во-вторых, формирование новой структуры палаты и избрание новых руководителей комитетов до завершения процесса ротации поставило бы в уязвимое положение тех сенаторов, которые пришли в палату позже своих коллег. В этом случае последние не только объективно были бы лишены возможности получить руководящие позиции в палате, но и не могли бы принять участие в таких судьбоносных для палаты решениях, как утверждение нового Регламента и новой системы комитетов.

Точкой отсчета, начиная с которой можно анализировать новую систе­му формального и неформального лидерства в Совете Федерации, можно считать заседание палаты, состоявшееся 30 января 2002 года, на котором были утверждены новый Регламент палаты а также новая система коми­тетов.

Система формального лидерства в пореформенном Совете Федерации сложилась в результате не обсуждения и коллективной выработки реше­ний сенаторами, а предложения нового спикера Совета Федерации С.Ми­ронова. Новая структура палаты включает в себя большее число комитетов и комиссий, чем прежде, имеет иную структуру заместителей Председателя палаты, чем в дореформенном Совете Федерации.

Ключ к понимаю новой системы формального лидерства палаты во мно­гом лежит в процедурно-процессуальных аспектах принятия нового Регла­мента палаты и утверждения ее руководства, состоявшихся на 81-м засе­дании уже полностью обновленного Совета Федерации.

Само по себе принятие нового Регламента Совета Федерации — глав­ного внутреннего документа палаты, определяющего ее распорядок, струк­туру, процедурную сторону процесса принятия решений, — было иниции-

274 Глава 5. Члены Совета Федерации

ровано лично спикером палаты в качестве знакового события, символизи­рующего завершение реформы Совета Федерации. Новому составу палаты, который был сформирован на иных принципах, для постоянной профессио­нальной деятельности требовался иной внутренний распорядок, чем был прежде, при старом составе.

Технология утверждения нового Регламента состояла в следующем. Ко­миссией по Регламенту Совета Федерации был разработан проект нового Регламента, который был вынесен на очередное заседание палаты и при­нят. За этой простой, на первый взгляд, схемой скрывается процедурно-правовой казус. Его суть в том, что действовавший на тот момент прежний Регламент Совета Федерации в принципе не допускал принятия нового до­кумента. Он предусматривал лишь внесение поправок. Именно таким спо­собом осуществлялись все перемены в функционировании Совета Феде­рации.

Кулуарно ряд сенаторов интерпретировали принятие нового Регламента Совета Федерации как нарушение данной нормы, как нарушение Консти­туции Российской Федерации, а также как нарушение процедуры измене­ния Регламента (не допускающей «простого» принятия нового документа). Однако публично на заседании никто не выступил против предлагавшегося новоизбранным спикером решения.

В кулуарах⁵³ высказывались и мнения о политических последствиях ре­шения о принятии Регламента:

• 
  принятие нового Регламента, а не его обновление путем внесения по­
  правок может интерпретироваться как прямое нарушение прежнего Регла­
  мента и как противоречие нормам и положениям федерального законода­
  тельства;
  
• 
  нарушение процедуры принятия Регламента может поставить под со­
  мнение все сопутствующие решения, такие, как утверждение новой систе­
  мы комитетов и избрание руководства палаты — председателей комитетов,
  заместителей Председателя палаты.
  

Другой процедурно-правовой казус, также непосредственно связанный с проблематикой лидерства в палате, касается специфики кадровых ре­шений, процедурной специфики утверждения руководства палаты. Спе­циальной рабочей группой, носившей сложное название «по изменению внутренней структуры и кадровым предпочтениям палаты» на основе пред-

53

ложений членов палаты, был разработан список кандидатов на должности председателей комитетов Совета Федерации. Данный список был вынесен на то же заседание палаты, где решался вопрос о Регламенте, и за него проголосовало абсолютное большинство сенаторов. Таким образом, ко­митеты и комиссии Совета Федерации, число которых было существенно увеличено в соответствии с новым Регламентом, обрели своих председа­телей.

Казус заключается в нарушении процедуры утверждения председателей комитетов и комиссий Совета Федерации. Согласно нормам Регламента, кандидатуру на должность председателя комитета (комиссии) палаты пред­ставляет сам комитет палаты и лишь затем за него голосует палата. В этом заключается принцип парламентской демократии, а также принцип авто­номности и самостоятельности комитета как парламентской структуры.

Тем не менее список руководителей комитетов и комиссий был подго­товлен указанной рабочей группой, а не комитетами, и проголосован весь сразу, а не по отдельным кандидатурам. Соответственно, в этом также можно усмотреть нарушение процедурно-правовых норм.

Кроме того, согласно нормам Регламента, повестку дня заседания пала­ты формирует Совет палаты — коллегиальный орган, в который по долж­ности входят спикер, вице-спикеры палаты, председатели ее комитетов. Рабочая группа, подготовившая список кандидатур на должности вице-спикеров, председателей комитетов и комиссий палаты, представила свои предложения лично Председателю палаты С.Миронову. В то время Совет палаты на практике отсутствовал. Из всего состава Совета палаты были утверждены в своей должности лишь спикер С.Миронов и один вице-спикер В. Горегляд.

Решение вопроса о руководстве комитетов и комиссий при фактическом отсутствии Совета палаты было оставлено на усмотрение спикера. Имен­но С.Миронов и стал главным лицом при решении кадрового вопроса.

В результате список претерпел определенные изменения уже без со­гласования с рабочей группой, а финальный вариант его к началу заседа­ния палаты никто из сенаторов так и не видел. Поскольку рабочая группа обладала весьма неопределенным статусом, то она, следовательно, не могла настаивать на сохранении выработанного ею документа в неизмен­ном виде.

Прецедент заключался в том, что был поставлен под сомнение один из базовых принципов парламентаризма — коллегиальность. Коллегиальный по своей сути процесс формирования структуры парламентского института (комитеты и комиссии) и его руководства обернулся на практике едино­личной деятельностью нового спикера.

В этом и заключается главная черта формальной структуры лидерства пореформенного Совета Федерации — она не сформировалась коллегиаль­ным демократическим парламентским путем, а была фактически навязана

276 Глава 5. Члены Совета Федерации

спикером палаты. Председатели комитетов и комиссий пореформенного Совета Федерации заняли свои должности не потому, что их избрали кол­леги, а потому, что палата в целом проголосовала за единый список всех руководителей «скопом». Отсюда следует важный вывод: в пореформен­ном Совете Федерации главами комитетов сенаторы стали не благодаря своему авторитету, трансформировав неформальное лидерство в формаль­ное, а по другим причинам, из которых главная — не регламентированная нормами работа С.Миронова со списком претендентов на руководящие позиции палаты, представленным рабочей группой, чей политико-правовой статус в свою очередь также не был определен.

Пакетное голосование позволило разом обрести полностью сформиро­ванную и укомплектованную парламентскую структуру. По высказыванию сенаторов, руководству удалось «сразу сформировать рабочие органы Со­вета Федерации»⁵⁴. Платой за это явились нарушение процедур и антиде­мократизм принятого решения.

Обновление состава Совета Федерации завершилось перестройкой внутренней структуры палаты. Она заключалась в создании иной, отличаю­щейся от прежней, системы комитетов и комиссий, а также в утвержде­нии новых лиц в качестве руководителей структурных единиц палаты. Чис­ло комитетов и комиссий Совета Федерации⁵⁵ существенно увеличилось, что стало прямым следствием качественного обновления состава палаты: на всех пришедших работать на постоянной профессиональной основе се­наторов прежних комитетов не хватало. Кроме того, это способствовало удовлетворению амбиций новых членов палаты.

Реформа внутренней структуры Совета Федерации осуществлялась не­сколькими способами: «размножением» прежних комитетов (вычленением из комитета палаты нового комитета), созданием принципиально новых комитетов (Комитет по вопросам местного самоуправления), созданием новых комиссий Совета Федерации (во внутренней структуре прежнего состава палаты существовали лишь две комиссии — по Регламенту и пар­ламентским процедурам, а также Мандатная комиссия), введением инсти­тута первых заместителей председателей комитетов и комиссий.

Институт первых заместителей председателей комитетов и комиссий — это принципиальное новшество пореформенного состава Совета Федера­ции. В прежнем составе Совета Федерации существовал лишь один коми­тет, в котором была должность первого заместителя, — это Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. В по­реформенной палате было осуществлено своего рода проецирование новой

54

структуры общего руководства палаты, в составе которой помимо спикера и его заместителей была введена должность первого заместителя спикера, на структуру руководства комитетов. Создание института первых замести­телей вписывается в логику максимального увеличения статусных долж­ностей в палате для удовлетворения амбиций новых ее членов.

Помимо функции замещения председателя комитета в его отсутствие у первых заместителей председателей комитетов появилась и особая функ­ция: первые заместители по должности входят в комиссию, которая при­звана рассматривать вопросы конституционных полномочий палаты.

В Совете Федерации прежнего состава существовало 11 комитетов и 2 комиссии. В пореформенной палате имеется 23 структурные единицы: 16 комитетов и 7 комиссий.

30 января 2002 года, одновременно с принятием нового Регламента, был утвержден следующий список руководителей комитетов и комиссий палаты:

Комитет по конституционному законодательству — Ю. Шарандин, пред­ставляет в палате администрацию Эвенкийского автономного округа;

Комитет по правовым и судебным вопросам — А. Евстифеев, представ­ляет в палате администрацию Ямало-Ненецкого автономного округа;

Комитет по делам Федерации и региональной политике — А. Казаков, представляет в палате Законодательное Собрание Ростовской области;

Комитет по вопросам местного самоуправления — Р. Алтынбаев, пред­ставляет в палате администрацию Республики Татарстан;

Комитет по обороне и безопасности — В. Озеров, представляет в пала­те Законодательное Собрание Хабаровского края;

Комитет по бюджету — Е. Бушмин, представляет в палате администра­цию Нижегородской области;

Комитет по финансовым рынкам и денежному обращению — С.Ва­сильев, представляет в палате администрацию Ленинградской области;

Комитет по международным делам — М. Маргелов, представляет в па­лате администрацию Псковской области;

Комитет по делам Содружества Независимых Государств — В. Густов, представляет в палате администрацию Владимирской области;

Комитет по социальной политике — В.Петренко, представляет в палате администрацию Республики Хакасия;

Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и эколо­гии — В.Никитов, представлял в палате администрацию Смоленской об­ласти;

Комитет по экономической политике, предпринимательству и собствен­ности — О. Оганян, представляет в палате администрацию Коми-Пермяц­кого автономного округа;

Комитет по промышленной политике — В. Завадников, представляет в палате Законодательное Собрание Саратовской области;

Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды — В. Ти­хомиров, представляет в палате администрацию Омской области;

Комитет по аграрно-продовольственной политике — И.Стариков, пред­ставляет в палате администрацию Костромской области;

Комитет по делам Севера и малочисленных народов — А. Назаров, представляет в палате администрацию Чукотского автономного округа;

Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой РФ — С.Агапцов, представляет в палате администрацию Волгоградской области;

Комиссия по Регламенту и организации парламентской деятельности — Н.Тулаев, представляет в палате Законодательное Собрание Калининград­ской области;

Комиссия по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации — Г. Бурбулис, представляет в палате администрацию Новгородской области;

Комиссия по делам молодежи и спорту — Е. Керпельман, представляет в палате Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа;

Комиссия по естественным монополиям — М. Одинцов, представляет в палате администрацию Рязанской области;

Комиссия по информационной политике — Д. Мезенцев, представляет в палате администрацию Иркутской области;

Комиссия по контролю за обеспечением деятельности Совета Федера­ции — В. Кулаков, представляет в палате администрацию Магаданской области.

Впоследствии глава Комитета по науке, культуре, образованию, здраво­охранению и экологии сменился: В. Никитов был отозван со своей долж­ности в связи с избранием нового губернатора Смоленской области. На освободившуюся должность председателя Комитета его члены избрали В. Шудегова, представляющего в палате администрацию Республики Уд­муртия.

Анализ нового состава руководителей комитетов позволяет сделать ряд выводов.

Первый вывод: изначально анонсированная установка нового руко­водства Совета Федерации на то, что все федеральные округа будут пред­ставлены на руководящих позициях в комитетах и комиссиях палаты, оказалась хотя и реализованной, но не в равной мере. Лидером по пред­ставительству на руководящих должностях в системе комитетов и комис­сий палаты оказался Приволжский федеральный округ — пять его сенато­ров возглавляют структурные единицы Совета Федерации. На следующем месте — Северо-Западный и Уральский федеральные округа — по 4 руко­водителя комитетов и комиссий. Сибирский и Дальневосточный федераль­ные округа представлены тремя председателями каждый. Центральный и Южный федеральные округа имеют лишь по два своих представителя среди руководства подразделений палаты.

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и реальная аруктурд палаты 279

Если присмотреться к тому, как представлены федеральные округа в системе руководства структурными подразделениями Совета Федерации, то можно отметить, что округа — лидеры по числу комитетов и комиссий вовсе не являются таковыми по числу населения, проживающего на их тер­ритории, или масштабу территории. Как следствие, в СМИ появились раз­личные версии, объясняющие диспропорции в представлении различных федеральных округов в руководящих структурах палаты.

Наиболее распространенными стали две из них.

Первая касается активной роли полпреда Президента Российской Фе­дерации в Приволжском федеральном округе С.Кириенко в процессе об­новления Совета Федерации и последующего распределения в нем руко­водящих позиций. Ряд экспертов⁵⁶ полагают, что С. Кириенко намеренно увеличивает число представителей своего округа в палате, в том числе и на руководящих позициях. Итоговая цель — общее усиление политиче­ского влияния полпреда. В частности, среди «людей Кириенко» некото­рые эксперты называют председателя Комитета по правовым и судебным вопросам А. Евстифеева, председателя Комитета по бюджету Е. Бушмина. Кроме того, приближенным к Кириенко считают и вице-спикера палаты А. Торшина.

Не сбрасывая со счетов мнения различных экспертов об активной игре С. Кириенко на поле Совета Федерации, мы тем не менее не считаем, что именно вследствие этого Приволжский федеральный округ является лидером на руководящих постах палаты. К тому же часто упоминаемый А. Евстифеев по факту скорее представляет Уральский федеральный округ, поскольку делегирован в палату администрацией Ямало-Ненецкого авто­номного округа. А кандидатуру Е. Бушмина открыто лоббировали Мини­стерство финансов Российской Федерации и губернатор Нижегородской области, так что его вряд ли стоит автоматически причислять к креатурам С. Кириенко.

Вторая версия объясняет рассматриваемые диспропорции наличием ставшего уже традиционным «питерского фактора». В частности, эксперты не забывают ссылаться на питерское происхождение не только спикера палаты С. Миронова, но и председателя Комитета по финансовым рынкам и денежному обращению С.Васильева, бывшего в 1990—1991 годах пред­седателем комиссии Ленсовета по экономической реформе и являвшегося активным членом ленинградского кружка молодых экономистов, в состав которого входил А. Чубайс, а также председателя Комиссии по информа­ционной политике Д.Мезенцева, который в 1991 —1996 годах работал в мэрии Санкт-Петербурга.

'

Не исключая пресловутого «питерского фактора» в российской поли­тике в целом и в Совете Федерации в частности, следует отметить, что сам по себе этот фактор не является единственным объяснением. К тому же Д. Мезенцев формально представляет в палате администрацию Иркутской области, а С. Васильев — правительство Ленинградской области, которая хоть и находится рядом с Санкт-Петербургом, но все же является само­стоятельным субъектом Федерации.

На наш взгляд, не следует искать в рассматриваемой диспропорции ка­кой-то потаенный смысл. Более того, мы полагаем, что весь вопрос был спровоцирован высказываниями нового спикера палаты о необходимости учета фактора федеральных округов в системе руководства Совета Феде­рации, а также обсуждением этих высказываний в СМИ.

Второй вывод: распределение руководящих должностей в системе комитетов и комиссий палаты строилось с учетом профессионального опы­та сенаторов. А он, как уже отмечалось, не может быть в равной степени представлен в различных федеральных округах. Этим, на наш взгляд, и объясняются диспропорции в представительстве федеральных округов на руководящих позициях в палате.

В результате, по нашим подсчетам, из 23 новых структурных единиц Совета Федерации 20 возглавляются сенаторами, которых можно с теми или иными оговорками отнести к людям, обладающим специальными зна­ниями по вопросам, находящимся в компетенции подопечных им комите­тов и комиссий.

В частности, Комитет по вопросам местного самоуправления возглав­ляет Р.Алтынбаев, который длительное время был мэром г. Набережные Челны Республики Татарстан. Он возглавлял городские органы власти с 1987 по 1999 год и в реальной своей практике был свидетелем всех реформ местного самоуправления в неспокойные 90-е годы.

Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и эколо­гии возглавляет В. Шудегов, который работал на посту председателя Гос­комитета Удмуртии по науке, высшему и среднему профессиональному образованию.

Комитет по делам Севера и малочисленных народов возглавляет А. На­заров, который являлся председателем этого же Комитета в прежнем со­ставе Совета Федерации в бытность свою губернатором Чукотской об­ласти.

Во главе Комитета по аграрно-продовольственной политике находится сенатор И. Стариков, стоявший у истоков земельной реформы еще в ран­ние 80-е годы и являвшийся в 90-х годах заместителем министра эконо­мики России, курировавшим аграрный сектор.

Руководителем Комиссии по информационной политике является Д.Мезенцев, который с 1991 по 1996 год был председателем Комитета по печати и СМИ мэрии Санкт-Петербурга.

5.6. Состав Cobeia Федерации: формдльндя и ргдльндя аруктурд палаты 241

Однако профессионализм председателя комитета и обладание специ­альными знаниями по направлению, которое курирует комитет в палате, не обязательно должны выражаться в большом узкопрофессиональном опыте специалиста-практика. Достаточно того, что сенатор мог прежде предметно заниматься вопросами, которые теперь входят в круг его обя­занностей.

Так, Комиссию по взаимодействию Совета Федерации со Счетной па­латой возглавил С.Агапцов, который активно работал над поправкой к Закону «О Счетной палате Российской Федерации» еще в период рота­ции палаты, то есть когда новая система комитетов не была сформирована. Нет ничего удивительного, что с появлением Комитета, призванного обес­печить взаимодействие Совета Федерации со Счетной палатой, именно на С. Агапцова было обращено внимание нового руководства палаты.

Возглавляющий Комитет по международным делам М. Маргелов, не­смотря на свою молодость, успел поработать переводчиком в международ­ном отделе ЦК КПСС, преподавателем арабского языка в Высшей школе КГБ СССР, ведущим контрольным редактором арабской редакции глав­ной редакции информационного зарубежного вещания ТАСС, имеет опыт работы в американских консалтинговых компаниях и пр.

Возглавляющий Комитет по экономической политике, предпринима­тельству и собственности О. Оганян является крупным бизнесменом, мо­нополистом на рынке производства специального режущего инструмента. Имея большой практический опыт ведения бизнеса в России, О. Оганян может оказывать влияние на законотворчество в сфере экономической политики в палате.

Третий вывод: наибольшими возможностями возглавить подразде­ления палаты обладают представители исполнительной власти субъектов Федерации. Из 23 комитетов и комиссий 18 возглавляются сенаторами из числа представителей региональных администраций. Лишь 5 возглавляют сенаторы — представители законодательной власти субъектов Федера­ции.

Этот феномен весьма интересен. Доминирование в прежней палате гу­бернаторов на руководящих постах было очевидно и вполне закономерно (о чем мы писали в начале данного раздела). Прежнее руководство Сове­та Федерации даже квотировало (на неформальном уровне) некоторые руководящие позиции для спикеров региональных легислатур. Состав по­реформенной палаты, казалось бы, уравнивает всех сенаторов: какую бы ветвь власти они ни представляли в палате, друг для друга они равны. Тем не менее, как показывает статистика, лишь 1/5 часть руководителей коми­тетов и комиссий Совета Федерации представляет в палате органы законо­дательной власти субъектов Федерации.

На наш взгляд, объяснение данного феномена кроется в силе лоббизма одного влиятельного лица — губернатора, против лоббизма коллективного

242 Глава 5. Члены Совета Федерации

органа — законодательного собрания. Глава исполнительной власти регио­на имеет возможность персонально влиять на федеральные органы вла­сти, стараясь продвинуть своего представителя на руководящие позиции в Совете Федерации. Региональные легислатуры деперсонифицированны и такой возможностью не обладают. Лоббистский потенциал региональной легислатуры существенно проигрывает губернаторскому.

Более того, региональные легислатуры никак не могут влиять на после­дующую деятельность своего сенатора в палате, не обладая возможностью ни поддержать, ни продвинуть его во внутренней иерархии палаты.

Губернатор же обладает такими возможностями. В первую очередь гла­ва региона имел такую возможность в период ротации палаты, что зача­стую являлось некоей «разменной монетой» в торге «центр — регионы». Делегируя своего ставленника, губернатор мог оговорить с федеральным центром и другими игроками, действующими на поле Совета Федерации, условия о будущем статусе своего сенатора.

Например, губернатор Нижегородской области Г. Ходырев, направляя в палату бывшего замминистра финансов Российской Федерации Е. Буш-мина, открыто договаривался с Минфином (который тоже в этом был за­интересован), что Е. Бушмин возглавит Комитет по бюджету.

Губернатор Хабаровского края В. Ишаев воспользовался встречей с Президентом В.Путиным, чтобы пролоббировать земляка В.Озерова на пост председателя Комитета по обороне и безопасности⁵⁷.

Еще одним фактором диспропорции между представителями исполни­тельной и законодательной власти субъектов Федерации на руководящих позициях в палате являются различия в мотивации губернатора и легис­латуры в ходе делегирования своих представителей в палату.

Губернаторы стремятся делегировать в палату ярких и заметных лич­ностей, уже активно проявивших себя на политической сцене России, тогда как законодательные собрания делают ставку на «свои», проверенные кандидатуры. Яркие личности заметны и на федеральном уровне, тогда как «свои» остаются известными лишь в своем регионе. Отсюда и разница в шансах занять статусные позиции в палате.

См.: Коммерсантъ — Власть. 2002. 5 февраля.

Данный феномен не случаен. Он свидетельствует о том, что отныне се­наторы воспринимаются как самостоятельные политики, как персоналии, а не как олицетворение региона.

В прежнем составе Совета Федерации сенатор четко идентифициро­вался с регионом, который он представлял, возможно, потому, что был но­сителем власти в этом субъекте Федерации. Именно поэтому в прежнем составе Совета Федерации четко соблюдался паритет представительства регионов в структуре руководства палаты и присутствие обоих представи­телей одного региона на руководящих должностях палаты было немысли­мо априори, да и сами подобные амбиции трактовались бы не иначе как покушение на баланс сил в палате.

Поскольку нынешние сенаторы уже гораздо меньше ассоциируются с регионами, которые они призваны представлять в палате, а рассматри­ваются скорее как самостоятельные игроки, то при распределении постов председателей комитетов и комиссий новое руководство палаты менее все­го задумывалось над тем, какой регион стоит за каждым из претендентов.

получили нефтяное лобби, энергетическое лобби и машиностроительный комплекс⁵⁸, базируется на следующих фактах:

- председатель Комитета по делам Федерации и региональной политике

A. Казаков является профессиональным лоббистом РАО «Газпром»;

• 
  
  
  жүктеу/скачать 3.69 Mb.
  
  Достарыңызбен бөлісу: