Доклад российских неправительственных организаций по соблюдению Российской Федерацией Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в период 2006 – 2012 годы Октябрь 2012

42. 
    По результатам рассмотрения Четвертого периодического доклада Российской Федерации Комитет отметил, что определение пытки, которое дано в примечании к ст. 117 Уголовного кодекса (УК РФ) и к которому также отсылает ст. 302 УК РФ, не полностью соответствует определению, которое дано в ст. 1 Конвенции. Комитет рекомендовал «принять меры для приведения определения пытки в полное соответствие со статьей 1 Конвенции, в частности, обеспечить, чтобы на основании статей 302 и 117 УК РФ можно было подвергнуть уголовному преследованию сотрудников милиции, военнослужащих и прокурорских работников».
    
43. 
    Как следует из п.п. 1-7 Пятого периодического доклада Российской Федерации указанная рекомендация Комитета не была выполнена: с 2003 года в статьи 117 и 302 УК РФ изменения не вносились.
    
44. 
    Однако несоответствие статей 117 и 302 УК РФ определению пыток, закрепленному в ст. 1 Конвенции, не означает, что российское законодательство не позволяет уголовно преследовать должностных лиц, совершивших пытки. Пункт 7 Пятого периодического доклада Российской Федерации отмечает, что за применение пыток должностные лица могут быть наказаны в соответствии с ч. 3 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий). Правозащитным организациям известны сотни случаев привлечения полицейских и иных должностных лиц к уголовной ответственности за применение пыток. В подавляющем большинстве этих случаев судебные и следственные органы квалифицировали действия должностных лиц по статье 286 УК РФ.
    

45. 
    Пункт 11 Пятого периодического доклада Российской Федерации констатирует, что в российской правоприменительной практике отсутствуют случаи прямого применения положений Конвенции. Эта информация нуждается в уточнении. Действительно, случаи применения судами ст. 1 Конвенции для квалификации преступлений, совершенных должностными лицами, неизвестны Вместе с тем в последние годы российские суды стали ссылаться на Конвенцию, а также на статью 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и основанные на этой статье постановления ЕСПЧ, при рассмотрении исков о компенсации вреда, причиненного пытками. Например:
    

46. 
    Имеются и другие аналогичные случаи применения судами международных норм, хотя эта, несомненно положительная, тенденция в судебной практике пока не получила повсеместного распространения.
    

47. 
    При оценке статистических данных, приведенных в п.п. 12-22 Пятого периодического доклада Российской Федерации, следует учитывать следующие обстоятельства.
    
48. 
    Российские власти ведут учет зарегистрированных преступлений, возбужденных уголовных дел, осужденных и оправданных по статьям УК РФ. При этом структура УК РФ не объединяет в одну статью все виды пыток, совершенные с участием должностных лиц.
    
49. 
    Статья 117 УК РФ применяется для преследования частных лиц за истязания и не распространяется на акты пыток, совершенных должностными лицами, действующими в официальном качестве. Нельзя исключить, что в совокупности общего числа приговоров, вынесенных по статье 117 УК РФ, есть приговоры за пытки, совершенные частными лицами по указанию должностных лиц или с их ведома. Однако определить их точное количество невозможно.
    
50. 
    Статья 302 УК РФ применима не ко всем должностным лицам, а только к следователям и дознавателям, и только если они применяли пытки с целью получения показаний. Пытки, совершаемые следователями и дознавателями с иными целями, а также пытки, совершаемые другими должностными лицами, не попадают под действие статьи 302 УК РФ. Этим, в частности, можно объяснить незначительное количество зарегистрированных преступлений и приговоров по статье 302 УК РФ, приведенных в Пятом периодическом докладе Российской Федерации.
    
51. 
    Если пытки применяются без целей получения показаний и в их применении участвует не следователь или дознаватель, а иное должностное лицо (например – сотрудник полиции или пенитенциарного учреждения), суды и следственные органы квалифицируют их по статье 286 УК РФ. В п.13 Пятого периодического доклада приводятся данные о числе зарегистрированных преступлений по статье 286 УК РФ. При оценке этих данных надо учитывать, что статья 286 УК РФ включает в себя не только пытки, но и не связанные с пытками виды превышения должностных полномочий. По этой причине в общем объеме собираемых государственными органами статистических данных о числе жалоб на превышение должностных полномочий, о числе возбужденных уголовных дел о превышении должностных полномочий, о числе осужденных за превышение полномочий должностных лиц невозможно выделить число жалоб, уголовных дел и осужденных именно в связи с применением пыток.
    
52. 
    В результате, совокупность статистических данных по ст. 117, 286 и 302 УК РФ не позволяет с достаточной степенью точности оценить распространенность пыток и действенность мер, принимаемых для их профилактики и пресечения.
    

53. 
    П.п. 23-27 Пятого периодического доклада Российской Федерации описывают гарантии, которые УПК РФ предоставляет лицам, задерживаемым по подозрению в совершении преступления. Принятый 2 февраля 2011 г. закон №3-ФЗ «О полиции» дополнительно детализовал права задержанных уведомить родственников о задержании. Важно отметить, что гарантии, предоставляемые законом «О полиции», распространяются не только на индивидов, задерживаемых в связи с подозрением в преступлении, но и на лиц, задерживаемых на других основаниях, в частности – задерживаемых за совершение административного правонарушения.
    
54. 
    Обязанность информировать родственников возлагается на дежурных сотрудников отделов МВД, оформляющих задержание, только в случае задержания несовершеннолетнего. В случае задержания взрослых сотрудник полиции, согласно ст. 14 ч. 3 закона «О полиции», обязан разъяснить задержанному его право на уведомление родственников о факте его задержания. Кроме того, согласно ст. 14 ч. 7 Закона «О полиции» право на телефонный звонок должно быть реализовано в кратчайший срок, но не позднее трех часов с момента задержания, если иное не установлено УПК РФ. Однако статья 96 УПК РФ, к которой отсылает ст. 14 ч. 7 закона «О полиции», устанавливает не только возможность с согласия прокурора сохранять в тайне факт задержания в интересах предварительного расследования. Срок уведомления родственников и близких задержанного, установленный ст. 96 УПК РФ, равен 12 часам, что существенно длиннее сроков обязательного уведомления, предусмотренного законом «О полиции». Неизвестно, какой срок уведомления о задержании подозреваемых в совершении преступлений будет применяться на практике.
    
55. 
    Некоторые примеры позволяют предполагать, что полиция может не соблюдать право задержанных на уведомление родственников.
    

56. 
    Согласно статье 14 части 11 закона «О полиции» право на телефонный разговор не предоставляется и уведомление не осуществляется в отношении лиц, совершивших побег из-под стражи, уклоняющихся от исполнения административного наказания или отбывания уголовного наказания, находящихся в розыске, уклоняющихся от исполнения назначенных им судом принудительных мер медицинского характера или принудительных мер воспитательного воздействия. По каким причинам закон ограничил право этих лиц на звонок и уведомление родственников – неизвестно. Пояснительная записка к законопроекту «О полиции» не содержит разъяснений по этому вопросу³.
    
57. 
    Согласно статье 14 части 14 закона «О полиции» о задержании составляется протокол, в котором указываются дата, время и место его составления, должность, фамилия и инициалы сотрудника полиции, составившего протокол, сведения о задержанном лице, дата, время, место, основания и мотивы задержания, а также факт уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица.
    
58. 
    Ни закон «О полиции», ни УПК РФ не содержат нормы, прямо обязывающей сотрудника информировать родственников о месте нахождения задержанного лица. Положение по информированию о месте нахождения имеется в КоАП РФ - статья 27.3 часть 3 КоАП РФ устанавливает, что по просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы или учебы, а также защитник. Об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители (ч. 4, ст. 27.3 КоАП РФ).
    
59. 
    Члены Общественной наблюдательной комиссии (ОНК), посещающие отделы полиции, сообщают о нарушениях права на разъяснение причин задержания и информирование о правах и обязанностях задержанного, о неправильном оформлении протоколов о задержании, о нарушениях права на информирование родственников, о нарушениях, связанных с условиями содержания. Например, члены ОНК по г. Москве, проверявшие отдел полиции по району «Китай-город» 20 июля 2011 года, в своем письме на имя руководителя УВД по ЦАО г. Москвы отмечают:
    

60. 
    Члены ОНК также отмечают, что во многих отделах полиции на стендах отсутствует информация о праве задержанного на телефонный звонок и информирование родственников о задержании. Сотрудники полиции также не упоминают об этом при задержании. Зачастую в «Книге учета доставленных в дежурную часть» не указываются обстоятельства, время и место совершения правонарушения, за которое гражданин задержан и доставлен в дежурную часть отдела полиции.
    
61. 
    В 2011 году Рабочая группа российских правозащитных НПО по реформе МВД провела мониторинг исполнения закона «О полиции» в ряде регионов России. В ходе мониторинга были опрошены 51 задержанный в ИВС трех регионов (Ростовская область, Пермский край, Республика Марий Эл). Права и свободы при задержании разъяснялись не всегда (так в опросе 33 задержанных в Ростовской области права и обязанности были разъяснены только в 15 случаях). Как правило, право на звонок предоставлялось, и при желании со стороны задержанных лиц они эти правом воспользовались.
    
62. 
    Таким образом, оценить степень распространенности нарушения права задержанных на уведомление родственников невозможно. Неизвестно о специальных мерах, предпринимаемых властями РФ, чтобы на практике контролировать и обеспечивать выполнение полицейскими права задержанных на уведомление родственников о задержании.
    
63. 
    Краткосрочные свидания с родственниками и иными лицами на период следствия предоставляются по разрешению следователя, в период разбирательства в суде – по разрешению суда. Их максимальная продолжительность - 3 часа, и частота – 2 раза в месяц. Такие свидания регулируются Правилами внутреннего распорядка СИЗО, п. 139. Порядок и основание предоставления свидания не регламентируется, поэтому на практике родственники находятся в полной зависимости от сугубо произвольного решения следователя или судьи.
    
64. 
    Статья 395 УПК РФ прямо говорит, что до обращения приговора к исполнению председательствующий в судебном заседании по уголовному делу или председатель суда предоставляет по просьбе родственников осужденного, содержащегося под стражей, возможность свидания с ним. Просьба о предоставлении свидания направляется родственниками в срок до трех суток в суд, постановивший приговор. Согласно статье 75 УИК РФ осужденные к лишению свободы направляются для отбывания наказания не позднее 10 дней со дня получения администрацией следственного изолятора извещения о вступлении приговора в законную силу. В течение этого срока осужденный имеет право на краткосрочное свидание с родственниками или иными лицами. Поскольку в УПК РФ не определен порядок принятия обращения от родственников и не указаны сроки его рассмотрения, то на практике крайне сложно добиться оперативного разрешения на свидания, даже в случае крайней необходимости.
    
65. 
    Согласно УПК РФ число и продолжительность свиданий с защитником может быть ограничена «…в случае необходимости производства процессуальных действий с участием подозреваемого продолжительность свидания свыше 2 часов может быть ограничена дознавателем, следователем с обязательным предварительным уведомлением об этом подозреваемого и его защитника. В любом случае продолжительность свидания не может быть менее 2 часов» (ст. 92, ч. 4 УПК РФ).
    
66. 
    Согласно Кодексу об административных правонарушениях доставление задержанного не регламентировано временем, но должно осуществляться в возможно короткий срок (ст. 27.2. КоАП РФ). Задержанный после доставления имеет право в кратчайший срок уведомить адвоката о своем задержании. Это регламентировано статьей 27.3 КоАП РФ. Также задержанный имеет право позвонить родственникам и сообщить, что нужен адвокат. Такое уведомление делается не позднее трех часов после задержания. Право на услуги адвоката гарантировано с момента задержания⁴.
    
67. 
    Задержанный по подозрению в совершении уголовного преступления должен быть допрошен не позднее 24 часов с момента его фактического задержания (ст. 46 УПК РФ). До начала допроса подозреваемому по его просьбе обеспечивается свидание с защитником наедине и конфиденциально. После доставления подозреваемого в орган дознания или к следователю в срок не более трех часов должен быть составлен протокол задержания, в котором делается отметка о том, что подозреваемому разъяснены права, предусмотренные статьей 46 УПК РФ, включая право пользоваться помощью адвоката с момента фактического задержания/применения меры пресечения в виде содержания под стражей и пр.
    
68. 
    При том, что действующее российское законодательство содержит различные нормы, гарантирующие доступ задержанных по подозрению в преступлении и арестованных к адвокату, на практике эти гарантии нарушаются представителями правоохранительных органов. Адвокатское сообщество отмечает ряд проблем с реализацией права на доступ задержанных и заключенных к адвокату.
    
69. 
    В некоторых случаях сотрудники правоохранительных органов отказываются допускать адвоката к фактически находящемуся в помещениях правоохранительных органов человеку на том основании, что этот человек не задержан и сотрудники правоохранительных органов «просто беседуют с ним».
    

70. 
    Следует отметить, что в рамках таких «бесед» с фактически задержанными людьми, сотрудники правоохранительных органов могут получать от них так называемые явки с повинной, т.е. признания в совершении преступлений. В отличие от допроса подозреваемого и обвиняемого, которые в соответствии с УПК должны проводиться в присутствии адвоката, получать у человека явку с повинной можно без адвоката. При этом явка с повинной рассматривается судами в качестве доказательства вины в совершении преступления. Европейский суд по правам человека признал нарушением права на справедливое судебное разбирательство российскую практику проведения вне процессуальных «бесед» с задержанными и арестованными в отсутствие адвоката и получение в рамках таких бесед явок с повинной⁶. Комитет министров Совета Европы пока не получил от российских властей информации о мерах общего характера, предпринятых или планируемых для исполнения этого постановления Европейского суда⁷.
    
71. 
    Адвокаты также сообщают, что в некоторых случаях не могут встретиться со своим подзащитным, поскольку сотрудники правоохранительных органов скрывают от адвокатов информацию о месте нахождения арестованного подзащитного⁸. Кроме того, администрации некоторых ИВС и СИЗО отказывают адвокату в свидании с подзащитным, если у адвоката нет письменного разрешения на такие свидания от следственных или судебных органов. Эти требования предъявляются, несмотря на то что действующее законодательство не требует каких-либо разрешений на встречу адвоката и находящегося под стражей подзащитного⁹.
    
72. 
    Закон № 103 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» устанавливает право подозреваемого и обвиняемого на свидания с защитником. Однако в законе не регламентировано соблюдение этого права. На практике право задержанного на встречу с адвокатом (особенно в переполненных следственных изоляторах) в полной мере не реализуется. Существуют очереди на свидания с защитником, в СИЗО часто не хватает специальных комнат, предназначенных для таких свиданий. В СИЗО Санкт-Петербурга эту проблему пытаются, например, решить за счет увеличения времени работы адвокатских комнат. Такое решение было принято руководством УФСИН России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области в марте 2010 года после письма президента Адвокатской палаты Санкт-Петербурга директору ФСИН¹⁰.
    
73. 
    Представляется необходимым внести в закон № 103 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» дополнения, определяющие обязанность администрации учреждений обеспечивать условия проведения свиданий и возможность подследственным и подсудимым работать с документами при подготовке к судебному разбирательству.
    
74. 
    Следует отметить, что УПК РФ дает возможность родственнику или иному лицу, о котором ходатайствует обвиняемый, быть допущенным в качестве защитника по определению или постановлению суда наряду с адвокатом. На практике такие защитники сталкиваются со значительными проблемами, поскольку судьи иногда трактуют эту норму закона как свое право отказать родственнику или близкому лицу в получении такого статуса, мотивируя это, например, тем, что адвокат у обвиняемого уже есть. На практике также нередки случаи, когда родственник, действующий в качестве защитника, сталкивается с проблемами в реализации права на неограниченные свидания с задержанным.
    
75. 
    Отдел по соблюдению прав человека входил в состав организационно-инспекторского управления ФСИН России до 2009 года. После смены руководства ФСИН, летом 2009 года, этот отдел был расформирован и в настоящее время такого отдела не существует. Функции контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы и лиц, содержащихся под стражей, частично переданы в Правовое управление ФСИН России¹¹, которое обеспечивает:
    

76. 
    Насколько нам известно, данное Управление не проводит самостоятельных проверок соблюдения прав и законных интересов осужденных к лишению свободы и лиц, содержащихся под стражей. Однако представители Управления могут сопровождать Уполномоченного по правам человека в РФ и его представителей, а также делегации международных структур, во время их посещений мест лишения свободы.
    
77. 
    Суммарная статистика о посещениях пенитенциарных учреждений региональными уполномоченными по правам человека отсутствует. Количество посещений напрямую зависит от активности и заинтересованности регионального уполномоченного в улучшении ситуации в пенитенциарных учреждениях его региона. К тому же, как правило, посещения пенитенциарных учреждений связаны с жалобами, получаемыми региональным уполномоченным от осужденных. В качестве положительного примера можно привести работу Уполномоченного по правам человека Пермского края – Татьяны Марголиной. Благодаря ее усилиям и взаимодействию с правозащитниками этого региона в 2008-2010 годах удалось провести комплексную проверку всех следственных изоляторов Пермского края и добиться в них значительного улучшения условий содержания. Другой пример - деятельность Уполномоченного по правам человека по Челябинской области¹², который регулярно посещает пенитенциарные учреждения региона и реагирует на жалобы осужденных. Последний пример интересен еще и тем, что Уполномоченный ведет свой блог, на котором рассказывает о проблеме и результатах ее решения.
    
78. 
    В настоящее время региональные уполномоченные по правам человека работают в 66 субъектах Российской Федерации. Еще в четырех – в республиках Марий Эл и Тыва, в Тюменской области, а также в Чукотском автономном округе, - где были приняты законы об уполномоченном по правам человека, никто на эту должность пока не назначен. В целом, развитие института уполномоченных по правам человека в регионах России следует считать успешным. Все уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации действуют на основании своих региональных законов. Моделью для них в большинстве случаев стал Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
    
79. 
    Финансирование их деятельности осуществляется из бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и, как правило, является недостаточным. Часто из-за отсутствия средств региональные уполномоченные не могут посещать учреждения, которые расположены достаточно далеко от центра субъекта, а таких учреждений - большинство. Во многих регионах финансирование уполномоченных осуществляется порой в «ручном» режиме, по разовым поручениям глав региональных администраций, что во многом подрывает базовый принцип работы института уполномоченного по правам человека – его независимость от органов исполнительной власти.
    
80. 
    Общественный Совет по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы является постоянно действующим совещательно-консультативным органом при Федеральной службе исполнения наказаний. Основной формой деятельности Совета являются заседания, которые проводятся не реже одного раза в полугодие. Каждое территориальное управление УИС имеет свой региональный Общественный Совет.
    
81. 
    Основной целью Совета является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой, защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах. Члены Общественных Советов, как центрального, так и региональных, могут проводить свои заседания и посещать пенитенциарные учреждения на местах. Посещение, как правило, нерегулярны и не нацелены на проверку состояния дел с правами человека и соблюдения законности.
    
82. 
    В большинстве случаев при посещениях мест лишения свободы Советы организуют культурно-массовые мероприятия для осужденных, например, спортивные встречи, шахматные турниры с участием известных шахматистов, концерты, встречи с писателями и т.п. В деятельности Советов есть редкие исключения, например, члены Общественного Совета по Иркутской области активно работают с жалобами заключенных. Это стало возможным, в том числе, в силу принятого руководством ФСИН Иркутской области в 2011 году специального Положения о визитировании учреждений¹³. В соответствии с этим Положением члены Совета получили право осматривать любые помещения в учреждениях, проводить личные встречи с заключенными и персоналом, получать информацию и обсуждать с руководством результаты визитирования. Некоторые Общественные Советы при региональных управлениях ФСИН помогают осужденным подготовиться к освобождению: информируют о работе центров реабилитации для лиц без определенного места жительства, проводят беседы о пользе образования и пр.
    
83. 
    Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» вступил в силу в июне 2008 года, кроме того, за прошедшие 4 года в него внесен ряд изменений¹⁴. Закон охватывает следующие типы закрытых учреждений:
    

• 
  места отбывания административного задержания и административного ареста;
  
• 
  места отбывания дисциплинарного ареста;
  
• 
  места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых;
  
• 
  учреждения, исполняющие наказания;
  
• 
  дисциплинарные воинские части, гауптвахты;
  
• 
  центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;
  
• 
  учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
  

84. 
    Закон предусматривает создание в субъектах Российской Федерации одной общественной наблюдательной комиссии, полномочия которой ограничиваются только территорией соответствующего субъекта Российской Федерации.
    
85. 
    Основными задачами ОНК являются:
    

2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;

86. 
    В соответствии с законом «Об общественном контроле» члены ОНК в составе не менее двух членов вправе без специального разрешения посещать места принудительного содержания после уведомления администрации учреждения или руководящего территориального органа и при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка. Исключением являются объекты и сооружения, обеспечивающие безопасность и охрану осужденных, на посещение которых необходимо получить согласие начальников соответствующих мест принудительного содержания. Члены ОНК вправе встречаться и беседовать с заключенными – в следственных изоляторах в пределах видимости и слышимости персонала, в местах отбывания наказаний – колониях и тюрьмах – в пределах видимости, но не слышимости.
    
87. 
    Заключенные имеют право обращаться в ОНК устно или письменно, при этом эти обращения не подлежат цензуре. ОНК уполномочены получать от администраций учреждений сведения и документы, необходимые для проведения контроля, в том числе, медицинскую документацию заключенных с их согласия. Запросы и выводы по проверкам ОНК может направлять, кроме учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, в органы исполнительной власти субъектов Федерации и прокуратуру. Член ОНК не вправе осуществлять общественный контроль в том учреждении, в котором содержится его родственник, а также, если член ОНК является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по уголовному делу, к которому причастно лицо, находящееся в этом учреждении. Член ОНК осуществляет свою деятельность на безвозмездной основе.
    
88. 
    В соответствии с законом №76-ФЗ за формирование ОНК отвечает Общественная палата России. Кандидатов могут выдвинуть общественные объединения (организации). Каждая организация может выдвинуть не более двух кандидатов, в уставе организации должна быть указана защита прав человека как одна из целей деятельности, а также организация должна существовать не менее 5 лет. Решения о назначении или отклонении кандидатов принимается Советом Общественной палаты России.
    
89. 
    ОНК не являются юридическими лицами и, соответственно, не могут получать финансирование. Предполагалось, что деятельность ОНК будет осуществляться на средства общественных организаций, направивших в ОНК своих сотрудников. На практике это привело к тому, что практически все ОНК страдают от недофинансирования, и это снижает эффективность их деятельности, особенно в больших регионах, где количество подконтрольных учреждений может достигать 100 и более.
    
90. 
    В декабре 2011 года в закон «Об общественном контроле» были внесены дополнения, предполагающие право органов государственной власти оказывать финансовую, имущественную, консультационную, информационную и иную поддержку общественным наблюдательным комиссиям и дающие Общественной палате возможности оказывать практическую помощь комиссиям, включая обучение и предоставление необходимых документов.
    
91. 
    С начала действия Закона № 76-ФЗ члены ОНК более пяти тысяч раз посещали места принудительного содержания, получили и рассмотрели более 10 тысяч писем, жалоб и заявлений, и направили более 1800 заключений по результатам инспекций в различные государственные органы. В настоящее время в России действует 78 ОНК с общим членством приблизительно в 745 человек. Большинство членов комиссий не имеют достаточного опыта работы с учреждениями принудительного содержания и нуждаются в поддержке и обучении. В некоторых регионах мало общественных активистов, желающих работать в ОНК. Связано это, в первую очередь, с малочисленностью в регионах активистов, которые занимаются правами человека в местах заключения. Сказались также и другие факторы, такие как загруженность правозащитных НПО, отсутствие финансирования, в т.ч. на поездки в места принудительного содержания, и выработавшийся годами и вполне оправданный скептицизм правозащитников. За четыре года существования ОНК число участников общественного контроля возрастало только за счет прироста (числа) региональных комиссий.
    
92. 
    Отдельной проблемой является состав ОНК, который за четыре года работы практически по всей стране существенно изменился: уменьшилось количество представителей правозащитных организаций (сейчас примерно ¼ состава) и увеличилось число бывших сотрудников правоохранительных органов и представителей организаций, пользующихся поддержкой органов власти.
    
93. 
    Неправительственные организации полагают, что это на практике угрожает независимому контролю. Этот процесс связан с:
    

• 
  нехваткой в регионах правозащитных организаций;
  
• 
  нежеланием создания реального, работающего общественного контроля;
  
• 
  уязвимым положением правозащитных организаций перед региональными властями и полугосударственными общественными объединениями типа региональных общественных палат, которые де-факто (потому что де-юре их рекомендации не являются обязательными) влияют на избрание в состав ОНК, давая свои рекомендации лояльным НПО и не давая их тем, кто занимает независимую позицию;
  
• 
  активностью (псевдо)общественных объединений, созданных бывшими сотрудниками правоохранительных органов и военными (ветеранами), которые, действуя в поддержку и по договоренности с местными управлениями правоохранительных органов, направляют своих кандидатов в ОНК, ставя цель «содействие» (как они его понимают), но не контроль.
  

94. 
    Хотя общественный контроль за местами принудительного содержания регулируется федеральным законодательством, члены ОНК нередко сталкиваются с серьезными проблемами. Членов ОНК с четко выраженной правозащитной позицией иногда не допускают в учреждения¹⁵, несмотря на то, что посещения носят уведомительный характер и не требуют специального разрешения от администрации учреждения или соответствующего территориального органа. Например, членам ОНК иногда приходится ждать по часу и более, прежде чем их пропустят в учреждение, при этом мотивация может заключаться в том, что отсутствует начальник колонии или нет сотрудников, чтобы сопровождать посещающих во время визита. Были случаи, когда членов ОНК Свердловской области не допускали в учреждение, где осужденные держали голодовку. Были случаи, когда членов ОНК не пускали в колонию без личного досмотра, несмотря на то, что члены ОНК имеют привилегии наравне с уполномоченным по правам человека, прокуратурой и другими привилегированными лицами, включая Президента РФ. При этом процедура досмотра проводилась с нарушениями, например, не вызывались понятые (или понятыми предлагались сотрудники или осужденные, т.е. заинтересованные или зависимые от администрации лица), не составлялся протокол.
    
95. 
    В регионах практики работы ОНК существенно различаются, что связано не только с объемом ресурсов, но и со степенью профессионализма участников, различным пониманием задач общественного контроля как самими членами ОНК, так и тюремной администрацией. В абсолютном большинстве учреждений администрации не готовы к конструктивному сотрудничеству – выявлению и устранению недостатков, а видят в ОНК опасность для себя - станут известны какие-то недоработки или нарушения.
    
96. 
    Необходимо отметить, что в соответствии с Федеральным законом, члены ОНК несут ответственность за разглашение данных следствия и нарушение режимных требований. В 2010 году администрации исправительных учреждений возбудили два административных дела на членов ОНК за использование технических средств во время бесед с осужденными. Действующего нормативного регулирования недостаточно – так, например, использование «кино-, фото-, и видео съемки, личное интервьюирование осуществляется с согласия в письменной форме самих осужденных» (ст. 24, п.4 УИК РФ), но пронос членами ОНК этого оборудования в учреждение нормативными актами, в том числе законом «Об общественном контроле», не регулируется. В то же время говорится, что члены ОНК обязаны соблюдать нормативные правовые акты и подчиняться законным требованиям администрации.
    

97. 
    В целом, ОНК России при действующей системе формирования и несовершенстве законодательства пока не могут претендовать на роль независимой системы общественного контроля.