«european quality» держава І право

The major significance in legal regulation of activity of state security bodies in the CIS – member countries is attached to questions of observance of the rights and freedoms of the person and the citizen. In acts as one of the principles of activity of state security bodies there is established the principle of respect and observance of the rights and freedoms of the person and the citizen (Russia, Belarus, Moldova, Tajikistan); respect for the person, its rights and freedoms (Kyrgyzstan, Turkmenistan); respect for the rights and advantage persons (Ukraine).

In the Russian Federation in article 6 of the Federal law from April, 3rd, 1995 n 40-FZ «About federal security service» which is called «Observance of the rights and freedoms of the person and the citizen in activity of federal security service», in a general view the mechanism of observance of the rights and freedoms of the person and the citizen in activity of state security bodies is established. Its basic elements are:

insurance by the states of observance of the rights and freedoms of the person and the citizen in realization of the security service’s activity;

non-admission of restriction of the rights and freedom of the person and the citizen, except for the cases provided by acts;

granting to any person believing that security service or their officials have abused its rights and freedoms, the rights to lodge a complaint against the specified bodies and officials’ action in a higher state security body, Office of Public Prosecutor or court;

granting to state structures, the enterprises, establishments and the organizations irrespective of patterns of ownership, and also to public associations and citizens of the right according to the legislation to receive explanations and the information from bodies of federal security service in case of restriction of the rights and freedoms, and also to demand from security service of compensation of a material damage and the moral harm caused by actions of officials of security service at execution by them of official duties;

interdiction establishment to inform anybody received in the course of activity of security service of data on the private life, mentioning honor and merit of the citizen or capable to harm its legitimate interests, without the voluntary consent of the citizen, except for the cases provided by federal laws;

establishment of a duty for the head of corresponding security service, the public prosecutor or the judge to accept in case of infringement by officials of security service of the rights and freedoms of the person and the citizen of a measure on restoration of these rights and freedoms, of compensation of the caused material loss and moral damage in discharge of the state security bodies officials’ duties;

bringing to account of officials of the state security bodies, admitted an arbitrary use of power or excess of office powers, according to the legislation.

With different degree of completeness, these positions are fixed in laws about security service in the CIS – member countries. However, there are also peculiarities:

For example, the Law of the Kirghiz Republic «About the state security bodies of the Kirghiz Republic» in article 4 – «Guarantees of observance of the rights and freedoms of citizens « - has established, among other things, that «data on rendering by citizens of the Kirghiz Republic of the voluntary help to the state security bodies on a private basis make the state secret».

A number of interesting positions contains in the article 4 of the Law of Tajikistan «About the state security bodies «. In particular, there is established that «the state security bodies in realization of the activity are obliged to observe the rights and freedoms of the person and the citizen …. Application of methods and the means harming a life and health of people or causing damage to environment is forbidden …».

Article 5 of the Law of the Republic Kazakhstan «About the state security bodies of Republic Kazakhstan» is very laconic and is not overloaded by the superfluous maintenance. Clearness of the formulation of point 3 of given article is worth saying: «In the limits established by the legislation, bodies of national safety are obliged to provide to each citizen possibility to familiarize with mentioning its rights and interests documents and decisions».

The comparative analysis of legislations of the CIS – member countries in this sphere allows drawing a conclusion that conceptual positions of the mechanism of maintenance of the rights and freedoms of the person and the citizen in activity of the state security bodies in the CIS – member countries have already been generated. However, it does not exclude use of positive foreign experience for perfection of the Russian legislation. For example, according to the author, in the Law of Byelorussia corresponding the article 6 is named more correctly – «Observance of the rights and legitimate interests natural and legal persons», than in the Federal law «About federal security service» where the maintenance of article is a little wider, than its name.

Алибаева Гульнара Айтжановна

к.ю.н., доцент Университета имени Д.А. Кунаева (Казахстан)

ПРИОРИТЕТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В КАЗАХСТАНЕ

Казахстанский путь развития и реформы – это два взаимодополняющих понятия. Новая экономика и новые общественные отношения требуют и нового качества государственного управления. И нашему Правительству предстоит обеспечить это качество исполнительной власти посредством административной реформы.

«Пионерами» в проведении административной реформы стали США, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия, Канада. В этих странах подобные реформы начались еще в 70–80-х годах прошлого столетия. Вторая волна реформаторов – это уже Южная Корея, Сингапур, Малайзия, Таиланд, позже Бразилия и Китай. Эти страны, осуществившие системные административные реформы, продемонстрировали быстрый и устойчивый рост.

В Казахстане приступили к созданию оптимальной, системы государственного управления, к повышению результативности работы государственного аппарата по пяти приоритетным направлениям. Это – повышение качества оказания государственных услуг; внедрение системы государственного планирования и бюджетирования, ориентированной на результаты; сокращение административного давления на предпринимательские структуры и наведение порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство; развитие «электронного правительства», прежде всего обеспечение широкого предоставления общественных услуг в электронной форме, и реформа государственной службы.

Упрощение и улучшение процедур оказания государственных услуг, разработка их стандартов и регламентов. Смысл этой работы, во-первых, в существенном повышении качества предоставляемых государственных услуг. Во-вторых, упорядочения взаимодействия служащих госорганов, физических лиц и субъектов предпринимательской деятельности.

Стандарт оказания услуги, устанавливает обязательства государственных органов и, соответственно, права физических и юридических лиц на получение государственных услуг установленного количества и качества. А регламентом оказания услуги определяется порядок действий не только государственного органа, но и должностных лиц. В 2007 году Правительством утверждены типовые стандарты и регламенты оказания государственных услуг, а также реестр государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам. Таких услуг на сегодняшний день насчитывается 132 вида. Конечно, работа еще далека от завершения. Необходимы регулярные социологические опросы населения для оценки качества и доступности государственных услуг.

Внедрение системы государственного планирования, ориентированного на результаты. В конце 2007 года принята концепция по формированию новой системы государственного планирования, ориентированной на достижение стратегических целей и задач государства посредством индикаторов результативности. С 2008 года все центральные государственные органы разработали стратегические планы своей деятельности на 2009–2011 годы. Это означает, что деятельность государственных органов будет направлена на реализацию стратегических целей и задач, получение конкретных результатов.

Необходимым и важным элементом проводимой реформы государственного планирования является внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. Предполагается перейти к системе формирования среднесрочного бюджета с целью планирования достижения стратегических целей на период, превышающий один год, повышения предсказуемости объема ресурсов, которым располагают и управляют государственные органы. С этим связано разработка трехлетнего республиканского бюджета на 2009–2011 годы.

Следует особо выделить еще одно направление работы Правительства и государственных органов, это – совершенствование финансового менеджмента и мониторинга деятельности государственных органов.

Одним из направлений проводимой в стране административной реформы является политика, направленная на качественное развитие экономики страны и ее основных институтов. При этом важным является уменьшение государственного вмешательства в деятельность частного сектора и оптимизация системы государственного контроля. Это позволит четко ограничить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность и, как следствие, улучшить инвестиционный и предпринимательский климат в стране.

Совершенно очевидно, что выстраивание эффективной системы государственного управления должно охватить все уровни власти. Следовательно, будет идти и дальше процесс децентрализации государственных функций между уровнями государственной власти. Однако это вовсе не означает, что функции формирования государственной политики в соответствующей сфере управления будут делегированы местным уровням власти, это было и останется прерогативой центральных органов государственного управления. Речь идет о децентрализации функции по оказанию услуг.

На повышение эффективности работы органов исполнительной власти и на совершенствование их отношений с гражданами большое влияние оказывает развитие информационных технологий, их доступность как территориальная, так и ценовая. В этом плане продолжается работа по формированию «электронного правительства», прежде всего в части обеспечения широкого предоставления общественных услуг в электронной форме.

Повышение эффективности и результативности работы государственных органов неосуществимо без реформы государственной службы, направленной на формирование новой кадровой политики в стране и, как следствие, профессиональных управленцев. В этих целях разработана концепция реформирования государственной службы. Предусматривается оптимизация реестра должностей государственных служащих, совершенствование оплаты труда, реформирование системы их профессиональной подготовки, а также внедрение современных методов управления человеческими ресурсами.

В целом реализация всех мер по административной реформе требует большой организационной, в том числе законодательной, работы и значительных материальных ресурсов. Надо ясно понимать, что любое реформирование, а реформирование административной системы в особенности, – это длительный и сложный процесс, требующий усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним.

Для з’ясування сутності та особливостей управління державною службою важливим є визначення співвідношення термінів «державне управління», «управління державною службою» і «управління персоналом державної служби». Оскільки державна служба як публічно-правовий інститут є складовою державного управління, вона є також об’єктом державного управління. Таким чином, поняття «державне управління» є набагато ширшим, ніж поняття «управління державною службою», оскільки вони співвідносяться як ціле та часткове. Більше того, управління державною службою є чинником державного управління. У свою чергу, поняття «управління державною службою» є також складним явищем, основним змістом якого є: визначення й реалізація єдиної державної кадрової політики; формування кадрового корпусу державних службовців; встановлення державних посад та визначення їхнього статусу; встановлення класних чинів, військових звань, спеціальних звань і порядку їх присвоєння; визначення порядку і правил проходження державної служби; оцінювання діяльності державних службовців; встановлення соціально-правових гарантій для державних службовців; встановлення та реалізація умов функціонування державних службовців та ін. Таким чином, поняття «управління державною службою» включає в себе таку важливу, однак не єдину, складову, як «управління персоналом державної служби».

При з’ясуванні поняття та сутності цілей управління державною службою важливо зазначити, що ця категорія є похідною від цілей державного управління загалом та цілей функціонування державної служби, зокрема. Відповідно до чинного законодавства про державну службу і, насамперед, Закону «Про державну службу», основними цілями державної служби є створення: єдиної, професійної, політичної нейтральної і авторитетної державної служби; кадрового потенціалу, здатного забезпечувати: реалізацію завдань і функцій держави, надання управлінських послуг, реалізацію та охорону прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Враховуючи, що цілі – це уявлення про тривалі та значущі напрямки та очікувані наслідки певної діяльності, цілями управління державною службою є: а) забезпечення єдиної державної кадрової політики; б) підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців; в) підготовка державних службовців, здатних захищати права і свободи громадян, брати на себе відповідальність і проявляти ініціативність і творчість у виконанні посадових обов’язків.

Як відомо, цілі завжди конкретизується у завданнях, які є не тільки похідними від цілей, але, у свою чергу, визначають функції та повноваження. Як правило, під терміном «завдання» прийнято вважати уявлення про напрямки та очікувані результати певної діяльності. Таким чином, відмінність між поняттями «цілі» та «завдання» полягає у ступені узагальненості напрямів та наслідків.

Аналіз державної служби як публічно-правового, соціального, організаційного та процесуального інституту та чинного законодавства про державну службу дає підстави виокремити такі основні завдання управління державною службою: а) визначення й реалізація єдиної кадрової політики у державній службі; б) підвищення ефективності виконання державною службою завдань і функцій держави; в) адаптація інституту державної служби до європейських стандартів з урахуванням національних особливостей; г) розвиток нормативно-правового забезпечення функціонування єдиної системи державної служби; д) забезпечення політичної незалежності та стабільності державної служби; подальший інституційний розвиток державної служби; е) професіоналізація державної служби; ж) теоретико-правове визначення статусу державного службовця; з) формування кадрового корпусу державних службовців; і) застосування інформаційних технологій в системі державної служби; ї) підвищення відповідальності державних службовців; к) створення єдиної системи оцінювання державних службовців; л) правовий і соціальний захист державних службовців, фінансування державної служби; м) ведення Єдиного реєстру посад державних службовців; н) протидія корупції; проведення науково-теоретичних досліджень інституту державної служби.

Особливістю функцій управління державною службою є те, що вони є похідними від функцій державного управління та функцій державної служби. Водночас, функції управління державною службою не є результатом автоматичного поєднання перших і других. Їхній аналіз щодо управління державною службою дає підстави виокремити цілу низку функцій, які можна класифікувати на три групи: 1) основні (загальні): планування; регулювання; розпорядження; нормативно-правова; організаційна; кадрова; контрольна; фінансова; соціальна; 2) спеціальні: а) прогнозування: суб’єкт управління повинен своєчасно визначати потреби державної служби у нормативно-правовому, організаційному, кадровому, інформаційному, фінансовому та іншому її забезпеченні; б) планування: ця функція набуває особливого значення для подальшого становлення та розвитку авторитетної, стабільної та професійної державної служби; в) кадрова: підготовка та залучення молоді до державної служби; розроблення і впровадження механізму оцінки професійних, ділових і моральних якостей кандидатів на посади державних службовців; дотримання державними службовцями норм і правил у межах посадових повноважень; г) мотивація: заохочення державних службовців за досягнення ними високих результатів; встановлення рівня оплати праці, що стимулюватиме залучення висококваліфікованих фахівців на державну службу і запобігатиме відпливу професіоналів, сприятиме сумлінній, високопродуктивній праці; д) інформаційно-аналітична: розширення доступу до інформації щодо вакантних посад державних службовців, результатів контролю за дотриманням порядку проходження державної служби, державної статистичної звітності з питань державної служби; забезпечення функціонування інформаційної системи з питань професійного навчання, добору кадрів і обліку проходження державної служби; з) допоміжні, які мають на меті забезпечення реалізації основних та спеціальних функцій управління державною службою (діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення та ін.).

Управління державною службою здійснюється на певних вихідних положеннях, засадничих ідеях, вимогах, які іменуються принципами. Принципи управління державною службою, аналогічно функціям, є похідними від принципів державного управління та принципів державної служби. Аналіз теоретико-правових положень державної служби дає підстави виокремити такі принципи управління державною службою: 1) законності; 2) прозорості; 3) єдиності державної служби; 4) підпорядкованості вищестоящим державним органам і посадовим особам вищого рівня державних органів і держаних службовців нижчого рівня; 5) політичної незалежності державної служби; 6) стабільності державної служби.

Микола Загородній

кандидат економічних наук, доцент,

доцент кафедри цивільно-правових дисциплін МНЦ ОНЮА

ДО ПИТАННЯ ВДОСКОНАЛЕННЯ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ

Прийняття бюджетного кодексу в 2001 році започаткувало фундаментальні зміни всієї бюджетної системи України. Прогресивність цих змін за останні роки висвітлило низку проблем і неузгодженостей з іншим законодавством, насамперед про місцеве самоврядування. Необхідність внесення змін до нормативно-правових актів у бюджетній сфері зумовлено потребою розширення фінансової бази місцевого самоврядування як важливої складової механізму підвищення добробуту і економічного розвитку громад удосконалення міжбюджетних відносин із метою забезпечення справедливого й неупередженого розподілу фінансових ресурсів та реалізації принципів збалансованості й самостійності бюджетів, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, створення стимулів для розширення й мобілізації доходів бюджетів.

До проблем, що набули системного характеру необхідно віднести: по-перше, найактуальнішим залишається питання забезпечення фінансовими ресурсами видатків на виконання державних повноважень (видатків на функціонування установ і закладів соціально-культурної сфери та утримання органів державного управління, обсяги яких розраховуються Міністерством фінансів при визначенні між бюджетних трансфертів). При цьому обсяг видатків визначається на базі єдиних нормативів бюджетної забезпеченості, виходячи з фінансових можливостей бюджету, а не на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які мають забезпечувати обґрунтовані видатки на соціальний захист і утримання соціальної сфери. До сьогодні такі стандарти не затверджені, хоча відповідний закон прийнято ще у жовтні 2000року; по-друге, недостатній обсяг доходної частини місцевих бюджетів (простежується чітка тенденція до зменшення частки доходів місцевих бюджетів (без урахування між бюджетних трансфертів); по-третє, низький рівень фінансової самостійності та залежність від центральної влади (близько 50 відсотків доходів місцевих бюджетів складаються із трансфертів з державного бюджету); по-четверте, відсутність заінтересованості органів місцевого самоврядування до нарощування доходів, що формуються на територіях.

Сучасний етап фінансового забезпечення власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування характеризується наявністю істотних недоліків, які унеможливлюють ефективне здійснення цих повноважень та якісне надання відповідних послуг. За таких умов виникає необхідність подальшого вдосконалення міжбюджетних відносин. Пріоритетним напрямком продовження реформи міжбюджетних відносин має стати законодавче закріплення розподілу повноважень між органами влади, оскільки розмежування видатків між бюджетами, визначне у Бюджетному кодексі, відповіді на питання щодо повноважень місцевих влад в повній мірі не дано. Було б доцільно розподіл повноважень місцевого самоврядування визначити в законі про місцеве самоврядування з такою ж деталізацією, яка проведена у Бюджетному кодексі при розподілі видатків між бюджетами.

Незадовільне забезпечення фінансовими ресурсами делегованих державних повноважень та недотримання зобов’язань щодо компенсації державою втрат місцевих бюджетів загострює іншу проблему місцевого самоврядування – неналежного виконання власних повноважень, на які щорічно спрямовується майже третина власних доходів місцевих бюджетів, (тих, що не враховуються при визначенні між бюджетних трансфертів). Це призвело до незадовільного фінансування житлово-комунального господарства, благоустрою, ремонту комунальних доріг, інших місцевих програм. Доцільно розширити перелік власних доходів місцевих органів влади. Їх частка поступово зменшується (від 3,3 % у 2001 році до 1,4 % у 2008 році). Потребує перегляду ставки єдиного податку за спрощеною системою, які не змінювалися протягом останніх дев’яти років. Напрошується збільшення верхньої межі цієї ставки в два рази. З метою спрощення процедури й запровадження оперативного перегляду граничного розміру ставки єдиного податку, треба ввести її у вигляді відношення до встановленої законом мінімальної зарплати, а крім того, узгодити з розміром мінімальної зарплати граничні ставки фіксованого податку на доходи фізичних осіб від підприємницької діяльності та плати за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності.

Актуальним є питання посилення фінансової самостійності місцевих бюджетів шляхом зміцнення їх дохідної бази та стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування доходів бюджету. Для цього важливо відновити порядок визначення й перерахування з бюджету додаткової дотації у зв’язку з перевиконанням доходів. Необхідно переглянути діючі ставки та нормативи, перш за все місцевих податків і зборів, єдиного податку суб’єктів малого підприємництва, фіксованого податку на доходи фізичних від підприємницької діяльності, вартості торгового патенту, тощо. Щодо податку на доходи фізичних осіб (закріпленого за місцевими бюджетами) то органам стягнення, на нашу думку, необхідно розробити дієві заходи, які б унеможливлювали виплати заробітної плати у конвертах, що призвело б до збільшення доходів місцевих бюджетів та фондів соціального страхування.

Залишається не вирішеною до кінця проблема впровадження програмно - цільового методу фінансування. Хоча його запровадження в бюджетний процес розпочався у 2002 році, на сьогодні він задіяний лише частково за окремими видатками державного бюджету. Програми не носять системного характеру, в силу чого кожна з них не охоплює весь комплекс робіт, ресурсів, адміністративно-правового, бюджетно-фінансового, матеріально технічного, мотиваційного, інформаційного забезпечення для досягнення кінцевої мети. За цих умов виникає необхідність запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів, що дозволить досягти кращих результатів виконання завдань щодо підвищення якості надання державних послуг і окреслити єдині підходи до планування, виконання, виконання та контролю за виконанням бюджетів усіх рівнів.

Важливим кроком подальшого вдосконалення бюджетної системи і бюджетного процесу має стати проект закону «Про внесення змін до бюджетного Кодексу України» в якому зроблено наголос на: по-перше, посиленні положення щодо застосування програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів, по-друге, встановленні вимог щодо розробки прогнозних показників бюджету встановленні вимог щодо розробки прогнозних показників бюджету на середньострокову перспективу на рівні державного та місцевих бюджетів; уточнення основних функцій головних розпорядників, по-третє, потребі впорядкуванні норм щодо повноважень і відповідальності органів контролю, визначення видів бюджетних правопорушень залежно від стадії бюджетного процесу, заходів впливу та процедур їх застосування, по-четверте, чіткому визначенні поняття державного запозичення та конкретизовано умови його отримання, по-п’яте, розширення складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні між бюджетних трансфертів шляхом включення, зокрема, плати за окремі види ліцензій, збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення, по-шосте, впровадження норми особливостей формування бюджетів об’єднань сіл, селищ і міст, що будуть у майбутньому створюватися згідно із законодавством про місцеве самоврядування, по-сьоме, дієвості прийнятих у бюджетному законодавстві норм законопроект доповнено змінами до інших законодавчих актів України, що мають забезпечити узгодженість законодавства. Це зміни до законів «Про систему оподаткування», «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетом та державними цільовими фондами, «Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів», тощо. Пропонуються також зміни до Цивільного, Господарського, Кримінального, Водного, Земельного Кодексів.

Прийняття змін до Бюджетного Кодексу значно поліпшить між бюджетні відносини та бюджетний процес. Але виникнуть нові проблеми, оскільки відсутні закони «Про територіальний устрій», «Про самоврядування району», «Про місцеве самоврядування громадян», «Про самоврядування області», «Про внесення змін до Закону України», «Про місцеві державні адміністрації».

Коссе Дмитро Дмитрович

к.ю.н., доцент кафедри адміністративного та конституційного права та процесу

Чорноморського державного університету ім. Петра Могили