Эволюция статуса и функций

Федерации, обязывала его не позднее 14 дней после прекращения полно­мочий «последнего члена Совета Федерации — представителя по долж­ности от субъекта Федерации в Совете Федерации» созвать заседание Совета Федерации для избрания Председателя Совета Федерации.

Помимо большого количества замечаний по тексту законопроекта линг­вистического и юридико-технического характера Правовое управление в своем заключении к проекту федерального закона сформулировало и ряд замечаний по его содержанию.

Так, в части 2 статьи 2 проекта срок полномочий представителя в Сове­те Федерации от двухпалатного законодательного органа ставился в зави­симость от срока полномочий палаты с большей численностью депутатов. Использование данного критерия, по мнению экспертов, представлялось юридически неудачным и подлежащим уточнению, так как практически во всех субъектах Российской Федерации имеется только одна палата, в ко­торую избираются депутаты на определенный срок, другая же палата формируется из числа других граждан и должностных лиц и не имеет оп­ределенного срока своих полномочий. Поэтому было бы целесообразнее срок полномочий представителя от двухпалатного законодательного (пред­ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации ставить в зависимость от периода полномочий палаты депутатов³⁴.

Требовалось также устранить внутренние противоречия при согласо­вании интересов и обеспечении равных условий одно- и двухпалатных за­конодательных органов субъектов Российской Федерации в вопросе вы­движения кандидатур группами депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного органа, поскольку при этом не учитывались двухпалатные региональные парламенты.

В очередной раз подверглась критике норма законопроекта, устанав­ливающая, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа власти субъекта Федерации назначается решением высшего долж­ностного лица. Исходя из конституционной нормы (ч. 2 ст. 95), отмечалось в заключении, такое решение должен принимать исполнительный орган, а высшее должностное лицо таковым не является. При этом исполни­тельный орган решает данный вопрос самостоятельно, без согласования с законодательным органом власти субъекта Российской Федерации; в про­тивном случае будет иметь место ущемление права указанного исполни­тельного органа власти. По мнению Правового управления, во избежание коллизий или несогласованности с действующим законодательством при­нятие закона потребует внесения и других изменений и дополнений в фе­деральный закон, регулирующий статус члена Совета Федерации, так как законопроектом предполагается существенное его изменение. В их числе: установление срока полномочий членов Совета Федерации, определение

34

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 105

условий осуществления членом Совета Федерации своих полномочий, за­крепление гарантии трудовых прав членов Совета Федерации, обеспече­ние материально-финансовых условий их деятельности, решение вопросов медицинского, бытового и пенсионного обеспечения, обеспечения жилыми помещениями в Москве, возмещения иных расходов, связанных с матери­альным обеспечением деятельности членов Совета Федерации, работы помощников членов Совета Федерации в части организации встреч чле­нов Совета Федерации с избирателями, установления условий и порядка оплаты труда помощников членов Совета Федерации. В ходе обсуждения законопроекта на пленарном заседании большинство замечаний Право­вого управления не были учтены.

Обсуждение в Государственной Думе законопроекта во втором чтении состоялось 23 июня 2000 года.

В докладе заместителя председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству В. Гребенникова, представившего зако­нопроект, отмечалось, что к девяти существенным статьям законопроекта поступило свыше 200 поправок, то есть по 11 —12 поправок на каждую статью. Он дал характеристику принятых и отклоненных Комитетом попра­вок, при этом остановился на одной из них, носящей принципиальный ха­рактер и, по мнению многих экспертов, противоречащей Конституции Рос­сийской Федерации: об установлении согласия законодательного органа субъекта Федерации при назначении представителя от исполнительного органа: «Мы считаем, что мы не можем отходить дальше от концепции, предложенной Президентом, и не можем вовсе исключать законодатель­ный орган из этой работы, из работы по делегированию представителей от субъекта Федерации в Совет Федерации, но при этом мы должны учесть предложение, которое внес нам Совет Федерации, которое внесли многие члены Совета Федерации, а также ряд депутатов Государственной Думы». Аргументом для принятия такого решения докладчику послужила конституционная процедура, при которой Государственная Дума дает со­гласие Президенту на назначение Председателя Правительства Россий­ской Федерации.

«Мы связаны концептуальными решениями, — продолжал В. Гребенни­ков, — мы работали в теснейшем контакте с представителями Администра­ции Президента, и это тоже вызывало огромные дебаты. И предлагаемый вашему вниманию проект закона является также плодом компромиссов по многим и многим вопросам, которые были предметом обсуждения также с представителями Администрации»³⁵.

Таким образом, палата высшего законодательного органа страны при­знала, что «концептуальные решения» выше Конституции.

Бюллетень Государственной Думы. N一34(482). 2000. Ч. 1. С. 24.

Обсуждение поправок к законопроекту носило бурный характер и за­няло в общей сложности более четырех часов. В конечном счете текст за­конопроекта практически не претерпел изменений. Подводя итоги второго чтения, А.Котенков с удовлетворением отметил, что «при обсуждении и принятии этого законопроекта во втором чтении не было принято ни одной сущностной поправки».

Итоговые результаты голосования по законопроекту в целом во втором чтении оказались следующими: «за» — 302, «против» — 86 из 393 голо­совавших.

Сразу после голосования поступило предложение Г.Райкова о приня­тии законопроекта в третьем чтении. Возражения председательствующего и члена регламентной группы Н. Коломейцева о необходимости доработки его текста не были поддержаны депутатами. Два часа спустя состоялось голосование законопроекта в третьем чтении. На этот раз его поддержало 308 депутатов.

Хотя при переходе к голосованию в третьем чтении представитель Пре­зидента А. Котенков говорил о четырех редакционных поправках к тексту законопроекта, на самом деле такие поправки коснулись 11 из 17 его ста­тей. Исчезли упоминания об учете членами Совета Федерации интересов своего субъекта Федерации; изменились сроки представления сведений о размере и источниках доходов кандидатов: они должны представляться за год, предшествующий году избрания; появилась новая статья — 10-я — о вступлении Федерального закона в силу со дня его официального опубли­кования; появилась рекомендательная норма, обращенная к Президенту, о внесении им предложений по изменению и дополнению законодатель­ства в связи с принятием настоящего закона, хотя в ходе обсуждений ука­зывалось, что закон должен содержать обязывающие нормы. Были внесе­ны и другие, более мелкие правки.

Такие «кульбиты» с Федеральным законом могли бы стать предметом специального расследования обеих палат. Поэтому поступившие в верх­нюю палату документы вызвали немалое удивление у сенаторов.

Слушания в Совете Федерации по закону были назначены на 28 июня. К обсуждению на пленарном заседании были подготовлены заключения Правового управления и Комитета Совета Федерации по конституцион­ному законодательству и судебно-правовой реформе, а также отзыв Ин­формационно-аналитического управления. Все они предлагали Совету Федерации отклонить Федеральный закон о порядке формирования Сове­та Федерации. По мнению профильного комитета, главным основанием для отклонения является непринятие Государственной Думой наиболее существенных поправок, утвержденных на заседании Совета Федерации 7 июня 2000 года.

Заключение Правового управления Совета Федерации в значительной степени перекликалось с содержанием заключения аналогичного управ-

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 107

ления Государственной Думы, и прежде всего в части критики закона. Этот относилось к нормам закона, регламентирующим представительство в Совете Федерации от двухпалатного законодательного органа власти и создающим правовой пробел в полномочиях пяти двухпалатных парла­ментов субъектов Федерации, поскольку их палаты имеют одинаковый срок полномочий, а в Кабардино-Балкарии и Якутии палаты имеют еще и одинаковую численность. Совпали позиции двух управлений и в призна­нии процедуры дачи согласия законодательным органом власти субъекта Федерации при назначении представителя от исполнительного органа, противоречащей решению Конституционного Суда и Конституции Рос­сийской Федерации.

Предоставление Президенту Российской Федерации права созыва но­вого состава Совета Федерации для избрания Председателя палаты рас­сматривалось в заключении как неоправданное расширение конституцион­ных полномочий Президента.

Установление постоянного характера работы верхней палаты рассмат­ривалось так же, как положение, противоречащее Конституции Россий­ской Федерации, поскольку такой характер работы в Конституции преду­смотрен лишь для Государственной Думы.

Также противоречащей Конституции Российской Федерации называ­лась норма закона, относящая процедуру рассмотрения кандидатур пред­ставителей законодательными органами государственной власти субъек­тов Федерации к их регламентам. Между тем в соответствии со статьей 71 Конституции вопрос о формировании федеральных органов власти отно­сится к ведению Российской Федерации, следовательно, указанная про­цедура должна содержаться в Федеральном законе.

Вызвала у экспертов сомнения и сумма увеличения расходов на содер­жание нового состава палаты, представленная Правительством Россий­ской Федерации. Очевидно, что в нее не вошли расходы на приобретение служебного жилья и обстановки, увеличение площади арендуемых поме­щений, расходы на транспорт, связь, коммунальные услуги и т. д. С учетом этих расходов содержание обновленного Совета Федерации могло бы возрасти до 2 млрд рублей³⁶.

В отзыве, представленном Информационно-аналитическим управле­нием, в большей степени анализировались политические последствия при­нятия данного закона.

В нем указывалось, что рассматриваемый закон является составной частью пакета законов, которые в совокупности существенным образом изменяют структуру власти и государственное устройство России. В связи с этим обращает на себя внимание то обстоятельство, что глубокие и да­леко идущие по своим последствиям трансформации государственного

устройства осуществляются в кратчайшие сроки, без достаточно широкого обсуждения в обществе, с минимальным привлечением регионов.

Закон о порядке формирования Совета Федерации, по существу, пред­ставляет собой реформу парламента России — третью за последние семь лет. Столь частые преобразования одного из основных государственных институтов в принципе нежелательны, так как затрудняют процесс фор­мирования уважения граждан к органам государственной власти, усвое­ния ими демократической политической культуры в духе конституционных принципов парламентаризма и федерализма. Обоснования необходимости принятия настоящего закона ввиду отсутствия «непрерывности» в работе Совета Федерации и как следствие — неудовлетворительного исполнения им его конституционных функций, по мнению управления, не выдерживали критики, так как:

• 
  в отличие от Государственной Думы Совет Федерации работает без
  длительных перерывов, связанных с выборами, а характер его конститу­
  ционных полномочий не требует постоянного присутствия его членов в
  Москве;
  
• 
  объективное сравнение эффективности работы Совета Федерации
  второго созыва с эффективностью работы Совета Федерации, работавшего
  в 1993—1995 годах (число рассмотренных вопросов, принятых законов,
  характер взаимодействия с другими участниками законодательного про­
  цесса), оказалось явно в пользу первого.
  

В отзыве также отмечалось, что ослабление региональной составляю­щей парламентского представительства будет тем более существенным, что закон не предусматривает возможности отзыва членов Совета Феде­рации выдвинувшими их органами, что неизбежно приведет к быстрому ослаблению связи членов палаты с регионами. И это в условиях, когда структурирование населения по партийному принципу все еще слабо и большинство партий по-прежнему мало кого представляют. Проблема­тичность такого развития парламента России особенно очевидна на фоне

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 109

мировой тенденции диверсификации парламентского представительства граждан, и прежде всего за счет укрепления региональной составляющей этого представительства (доказательством этого является, в частности, быстрый рост числа вторых палат в парламентах мира).

Информационно-аналитическое управление пришло к выводу, что с из­менением порядка формирования Совета Федерации одновременно будет сделан шаг к отстранению регионов от участия в общенациональном по­литическом процессе. Это затруднит содержательное взаимодействие ре­гионов друг с другом и федерального центра с органами власти субъектов Федерации. Обращалось внимание и на тот факт, что полемика вокруг закона о порядке формирования Совета Федерации сопровождалась мно­гочисленными выпадами против губернаторского корпуса, формированием нового «образа врага», возникновением нездорового политико-психоло­гического климата во взаимоотношениях между различными уровнями государственной власти, что в свою очередь не способствовало формиро­ванию достойного образа власти в общественном сознании. В заключении представленного Информационно-аналитическим управлением отзыва вы­ражалось сомнение, что глубокая реформа парламента, начатая вне кон­текста общей работы по совершенствованию государственного устройства Российской Федерации, будет плодотворна³⁷.

Характер обсуждения вопроса на пленарном заседании Совета Феде­рации 28 июня 2000 года и набор аргументов против одобрения Феде­рального закона были примерно такими же, как и на заседании 7 июня. Однако общая тональность обсуждения была принципиально иной — чле­ны Совета Федерации не всегда использовали дипломатические обороты речи при характеристике законопроекта и сложившейся в связи с его при­нятием ситуации.

В целом членов Совета Федерации удивила позиция Президента в сло­жившейся ситуации, особенно в связи с тем, что во время ряда встреч се­наторов и Президента был, казалось бы, достигнут компромисс по прин­ципиальным вопросам нового порядка формирования палаты. Поэтому многие выступавшие возлагали вину за происходящее на окружение Пре­зидента Российской Федерации и его Администрацию. Так, глава адми­нистрации Алтайского края А. Суриков указывал, что ему два раза при­шлось присутствовать на встречах с Президентом, на которых обсуждался и вопрос о новом порядке формирования Совета Федерации. Президент внес в Государственную Думу законопроект более умеренного плана. Го­сударственная Дума не только не приняла поправки Совета Федерации, но даже ужесточила президентскую редакцию закона. «Не думаю, — ска­зал он, — что это сделано без ведома Администрации Президента. И все это происходит на унизительном и оскорбительном для нас, как членов

' См.: Материалы к заседанию Совета Федерации 28 июня 2000 года.

Совета Федерации, фоне… Поэтому считаю, что закон сыроватый и явно не в контексте наших встреч с Президентом Российской Федерации»³⁸. Сходные позиции были высказаны в выступлениях Б.Мальцева, В.Кеч-кина, Н. Виноградова и др.

Некоторую фатальность происходящего отметил Председатель Госу­дарственной Думы Томской области Б.Мальцев. Он сказал: «…у нас с вами положение, как у невесты после свадьбы: снимет она белье или не снимет, все равно произойдет то, что должно произойти»³⁹. Наиболее полно и обобщенно позиция сенаторов была отражена в выступлении Н.Федорова, который отметил, что «во-первых… проблема не в Совете Федерации и не в членах Совета Федерации, а в уже наметившейся на практике тенденции сверхбюрократизации России. На самом деле на шею народа (а не олигархов) сажают тысячи и тысячи новых паразитов, то есть чиновников. А бюрократия в России — это прямой путь к созданию поли­цейского тоталитарного государства, мы это тоже проходили. Во-вторых, закон резко увеличивает расходы на содержание государственного аппа­рата через содержание верхней палаты. То что показывают обществу и демонстрируют в своих расчетах Администрация Президента и Прави­тельство Российской Федерации, абсолютно нечестно и аморально. В-третьих, закон существенно снижает эффективность взаимодействия Со­вета Федерации с регионами. Ведь именно на этом держится российская государственность, а не на президентах».

Касаясь неконституционности ряда положений закона, он сказал, что «в принятом законе остались серьезные конституционные проблемы. Го­сударственная Дума проигнорировала известное постановление Консти­туционного Суда Российской Федерации, в котором прямо признано не­конституционным представление одной ветвью власти другой ветви. Она проигнорировала действующую Конституцию Российской Федерации, где сказано, что на постоянной основе работают депутаты Государственной Думы, но никак не члены Совета Федерации. По Конституции в полномо­чия Совета Федерации не входит такой объем работы, чтобы постоянно здесь находиться».

По поводу взаимоотношений Совета Федерации и Президента в связи с принятием Государственной Думой закона Н.Федоров сказал следующее: «Поддержка с нашей стороны, со стороны людей ответственных, Прези­дента России означает прежде всего, что мы должны помочь ему не совер­шить ошибки, потому что ошибки в политике хуже, чем преступление. Не такая уж и большая беда, если сакраментально известные российские грабли ударят по лбу Президента. Беда в том, что эти грабли ударят сегодня по лбу простых россиян. Их-то снова за что? Не допустить этого, считаю,

³⁸ Бюллетень Совета Федерации. № 181 — 182. 2000. 28 июня, 7 июля. С. 18.

³⁹ Там же. С. 20.

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 111

наша политическая, моральная, священная обязанность. Кстати, перед любым Президентом России. Это обязанность перед нашим многостра­дальным народом. Поэтому мы обязаны ответственно перед лицом всей России отклонить предложенный закон. Можно согласиться с предложе­нием коллеги Платова и не создавать согласительную комиссию… Надо ставить всех на место… Нельзя идти на поводу невежественных, некомпе­тентных или безответственных политиков»⁴⁰.

В результате тайного голосования с использованием бюллетеней за отклонение Федерального закона проголосовали 129 членов Совета Фе­дерации, против — 13. После оглашения итогов голосования Совет Феде­рации вновь вернулся к дискуссии о возможности отклонения закона с предложением создать согласительную комиссию.

Большинство выступивших высказались против создания согласитель­ной комиссии. При этом у каждого были свои аргументы в пользу такого решения. Губернатор Рязанской области В.Любимов обращал внимание на то, что Совет Федерации, отклонив закон, фактически устранил попытку государственного переворота, и в этом смысле нет предмета для согласо­вания. Председатель Законодательного Собрания Пензенской области Ю. Вечкасов говорил о том, что постановка вопроса о согласительной ко­миссии сама по себе унизительна, так как Государственная Дума не учла ни одного замечания верхней палаты. Н.Кондратенко и В.Григорьев видели смысл создания комиссии только по одному вопросу — о немедленном от­зыве закона. По мнению В. Приписного, инициатива создания комиссии должна исходить от Государственной Думы. Ф.Мухаметшин считал, что многое зависит от Президента как инициатора пакета законопроектов⁴¹.

На этом фоне единственным аргументом сторонников создания комис­сии было желание любым способом не допустить «сожжения мостов», сохранить возможность диалога и объяснения своей позиции, выиграть время. Такую позицию последовательно занимал В. Платонов.

В ходе дискуссии обращалось внимание на то, что сложившаяся ситуа­ция стала возможна из-за несовершенства конституционных норм, касаю­щихся структуры власти, и в частности Совета Федерации. С целью внесе­ния изменений в Конституцию Российской Федерации было предложено ускорить принятие Федерального конституционного закона «О Конститу­ционном Собрании».

В результате обсуждения проект постановления об отклонении Феде­рального закона был дополнен пунктом 2: «Направить Президенту Россий­ской Федерации постановление Совета Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации по результатам рассмотрения Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Со-

⁴⁰ Бюллетень Совета Федерации. № 181 — 182. 2000. 28 июня, 7 июля. С. 23, 24.

⁴¹ См.: Там же. С. 37.

112 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

брания Российской Федерации" со стенограммой обсуждения данного Федерального закона и выступлений членов Совета Федерации о необхо­димости скорейшего принятия Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании и по другим вопросам государственного строительства и конституционной реформы в Российской Федерации»⁴².

Таким образом, Совет Федерации пытался включить вопрос о порядке формирования второй палаты парламента в более широкий контекст по­этапного и системного совершенствования государственного устройства Российской Федерации. Сегодня трудно сказать, в какой степени эта по­зиция была продиктована тактическими соображениями — стремлением притормозить близившийся к завершению процесс принятия нового зако­на о формировании палаты, а в какой — заботой о стратегическом векторе развития российской государственности. Но как бы то ни было, в те дни представители палаты регионов высказали немало серьезных соображе­ний по назревшим вопросам государственного строительства. Этой теме была, в частности, посвящена опубликованная 4 июля 2000 года в «Неза­висимой газете» статья Е.Строева «Встречные предложения Совета Фе­дерации: еще раз о стратегии государственного строительства». В ней от­мечалось, что полемика вокруг закона о порядке формирования Совета Федерации позволила всем ее участникам более ясно взглянуть на общие проблемы совершенствования государственного устройства страны, об­нажила проблему методологии оптимизации системы государственной власти. Обращалось внимание на то, что пока не удалось создать отрабо­танную систему взаимной ответственности и взаимного контроля всех ветвей и уровней государственного управления. В статье формулирова­лись предложения по методологии совместной работы органов власти над совершенствованием государственного устройства, обозначались основные направления этой работы. В ее основу предлагалось положить принципы системности и комплексности, поэтапности и минимальной достаточности, согласованности и публичности. Был сформулирован также круг основных проблем, нуждающихся в решении: законодательное закрепление инсти­тута федерального вмешательства, долгосрочных нормативов межбюд­жетных отношений, устанавливающих реальные и достаточные источники финансирования бюджетов всех уровней; разработка и принятие законов, касающихся изменения статуса субъекта Российской Федерации и обра­зования в составе Российской Федерации нового субъекта, имея в виду в долгосрочной перспективе упорядочение субъектного состава Российской Федерации. Автор предлагал разработать и принять закон об Администра­ции Президента Российской Федерации, который уточнит ее полномочия и функции, исключит неоправданное их расширение и дублирование функ­ций Правительства Российской Федерации; разработать законы (внести

⁴² Бюллетень Совета Федерации. № 181 — 182. 2000. 28 июня, 7 июля. С. 72.

2.4. Согласительная комиссия 117

поправки в статьи Конституции), устраняющие пробелы в обеспечении демократической преемственности президентской власти. Председатель Совета Федерации высказал мнение о необходимости принятия новой ре­дакции закона о выборах депутатов Государственной Думы, имея в виду отказ от пропорциональной системы выборов, как неоптимальной с точки зрения обеспечения реального представительства разных групп граждан в высшем законодательном органе и переход к мажоритарным выборам в одномандатных округах; формирование верхней палаты путем прямых вы­боров сенаторов населением субъектов Федерации. Предлагалось зако­нодательно закрепить право палат Федерального Собрания Российской Федерации на проведение парламентского расследования и образование соответствующих парламентских комиссий, наделенных необходимыми полномочиями, и создать реальный механизм ответственности правитель­ства перед парламентом. «Ответственность парламента и стабильность правительства радикально укрепятся, если принять поправку к Конститу­ции Российской Федерации, устанавливающую, что выражение недоверия Государственной Думой Правительству Российской Федерации влечет за собой отставку последнего», — писал Строев.

В последующие годы многие из этих рекомендаций были реализованы, а некоторые стали предметом широкого обсуждения и еще ждут своего часа.

2.4. Согласительная комиссия

Решение Совета Федерации об отклонении закона без создания согласи­тельной комиссии, с одной стороны, носило ритуальный характер, а с другой — выражало надежду части сенаторского корпуса на то, что Дума не сумеет преодолеть вето верхней палаты. В дальнейшем эти (достаточно спекулятивные) подсчеты играли существенную роль в работе согласи­тельной комиссии.

Отклонение закона Советом Федерации без традиционного предложе­ния создать согласительную группу поставило Государственную Думу в сложное положение. С одной стороны, у сторонников быстрой и радикаль­ной перестройки Совета Федерации не было уверенности в том, что при сильном нажиме губернаторов у депутатов-одномандатников достанет го­лосов, чтобы преодолеть сенаторское вето. С другой стороны, Кремль в ходе консультаций в короткий период между внесением законопроекта и его рассмотрением в Думе дал понять сенаторам и лично Е. Строеву, что готов учесть пожелания сенаторов относительно частных вопросов, и особенно вопроса о плавном, растянутом по времени переходе от одного порядка формирования к другому. В этой ситуации в роли инициатора возвращения палат за стол переговоров выступил лидер фракции ОВР Е.Примаков. Сначала состоялись его рабочие консультации с доверенными людьми

114 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

Строева, а затем его телефонный разговор с Председателем верхней пала­ты, в котором лидер «Отечества», несмотря на некоторую резкость тона уязвленного скоропалительным решением Государственной Думы Е.Строе­ва, настойчиво повел линию на возобновление согласительных процедур. В результате руководство Совета Федерации дало определенные гарантии относительно того, что если предложение о создании согласительной ко­миссии будет исходить от Думы, то Совет Федерации не отклонит его.

Через день после отклонения Советом Федерации закона, 30 июня 2000 года, Государственная Дума приняла постановление «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о пре­одолении разногласий по Федеральному закону "О порядке формирова­ния Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"». В нем Государственная Дума предлагала Совету Федерации до 5 июля принять решение о создании согласительной комиссии и до 14 июля при­нять участие в согласительных процедурах. В этом же постановлении пред­лагалось принять участие в работе согласительной комиссии и представи­телям Президента России.

Совет палаты Совета Федерации принял решение провести 7 июля внеочередное заседание, на котором в том числе и обсудить обращение Государственной Думы.

Предложение Государственной Думы вызвало неоднозначную реакцию у членов Совета Федерации и породило бурную дискуссию на пленарном заседании 7 июля.

Заместитель Председателя Совета Федерации В. Платонов предложил принять предложение нижней палаты, а в качестве основы для обсужде­ния в комиссии определить обращение к Президенту, постановление с по­правками к законопроекту, а также заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации и Комитета Совета Федерации по конституци­онному законодательству и судебно-правовым вопросам. Он также пред­ложил включить в состав комиссии 15—18 человек.

В начале обсуждения мнения членов Совета Федерации по вопросам о цели работы согласительной комиссии и о предмете обсуждения диамет­рально разделились. Противники создания комиссии исходили из того, что содержание закона носит не правовой, а политический характер и его цель состоит не в совершенствовании порядка формирования Совета Фе­дерации, а в его ослаблении, замене на «палату посредников» и факти­ческой ликвидации как самостоятельного института власти. Ситуация сравнивалась с событиями октября 1993 года. Создание согласительной комиссии, по их мнению, означало бы признание Советом Федерации кон­цепции закона, а обсуждение будет касаться лишь частностей⁴³.

^; См.: Бюллетень Совета Федерации. № 181 — 182. 2000. 28 июня, 7 июля. С. 88.

2.4. Согласительная комиссия 115

Большинство членов Совета Федерации высказывались за создание комиссии. При этом аргументов в обоснование такого шага приводилось немало. Н. Кондратенко выразил уверенность, что созданием согласи­тельной комиссии «мы облегчим положение Президента. У него будет возможность еще и еще раз осмыслить ситуацию, найти компромисс. Мы не можем поставить Президента в трудное положение». Часть сенаторов предлагала идти на согласительную комиссию, чтобы доказать там некон­ституционность ряда статей Федерального закона и попытаться, по сло­вам Н. Федорова, «действительно поставить на конституционное место все ветви власти под лозунгом ответственности за судьбу страны».

Наиболее последовательная позиция была выражена в выступлении А.Усса. Следовало, сказал он, «поручить членам согласительной комиссии обеспечить рассмотрение Федерального закона "О порядке формирова­ния Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в контексте других законопроектов по реформированию системы госу­дарственного управления в Российской Федерации.… Если нам не удастся обеспечить широкое, в увязке другими законопроектами, рассмотрение закона, мы ни о чем не договоримся, и комиссия придет к нулю»⁴⁴.

В итоге постановление о принятии предложения Государственной Думы было принято единогласно.

В постановлении Совет Федерации принял предложение Государствен­ной Думы создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий по Федеральному закону, избрав в ее состав от Совета Феде­рации О.Королева, В.Платонова, Н.Федорова (сопредседатели согласи­тельной комиссии), С.Вавилова, В.Вишнякова, И.Иванова, В.Климова, Ф. Мухаметшина, В. Озерова, Э. Росселя, И. Склярова, С. Собянина, А. Су­рикова, К. Толкачева, А. Усса, В. Шершунова.

Членам согласительной комиссии в ходе проведения согласительных процедур было предложено руководствоваться обобщенными предложе­ниями и замечаниями членов Совета Федерации, высказанными ими на шестьдесят первом и шестьдесят втором (внеочередном) заседаниях Со­вета Федерации, а также заключением Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам о по­становлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 30 июня 2000 года о преодолении разногласий по Федераль­ному закону.

Таким образом, согласительная комиссия для преодоления разногла­сий по закону была создана постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации от 7 июля. В комиссию вошли от каждой палаты по 16 представителей. Сопредседателями комиссии стали: от Государствен­ной Думы — В.Гребенников, от Совета Федерации — О.Королев, В.Пла-

⁴⁴ Бюллетень Совета Федерации. № 181 — 182. 2000. 28 июня, 7 июля. С. 8

116 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

тонов, Н. Федоров. Представителем Президента Российской Федерации в комиссии был назначен соответствующим указом Президента от 10 июля В.Хижняков.

Политическая суть работы согласительной комиссии определялась как заданной противоположностью корпоративного интереса Государ­ственной Думы, с одной стороны, и Совета Федерации — с другой, так и признанием большинством состава обеих депутаций заданных Кремлем рамок возможного компромисса. Соответственно выстраивалась и такти­ческая линия сторон. Депутация Совета Федерации начала с поправки, фактически требующей возврата к принципам формирования палаты, за­ложенным законом 1995 года. De jure это было логичным выражением позиции Совета Федерации, отклонившего новый закон без предложения о создании согласительной комиссии, но фактически речь шла, конечно, о переговорной тактике. После ожидаемого отклонения думской депутацией такого подхода сенаторы взяли ритуальный тайм-аут и, выдержав его, приступили к постатейному обсуждению конкретных поправок. Две по­правки имели особое значение для достижения согласия. Одна — относи­тельно растянутого на год переходного периода от одного порядка форми­рования к другому, которая давала большинству сенаторов время на то, чтобы определиться со своим будущим. Другая поправка касалась сюже­та, вокруг которого так интенсивно скрещиваются клинки сегодня, — воз­можностей и порядка отзыва членов Совета Федерации представляемыми ими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Члены депутации Совета Федерации — действующие руководители органов законодательной власти (Президент Чувашии Н.Федоров, губернаторы О. Королев, А. Суриков, В. Яковлев, председатели законодательных орга­нов В. Платонов, С. Вавилов и др.), обоснованно полагая, что и новые се­наторы должны быть прежде всего представителями своих регионов, то есть быть зависимыми от них, настаивали на облегченном порядке отзыва членов будущего Совета Федерации назначившими (избравшими) их ор­ганами власти, то есть стремились ограничить уровень самостоятельности будущих сенаторов. Парадокс состоял в том, что среди представителей Совета Федерации были и те, которым предстояло войти в состав палаты, формируемой уже на новых началах, так что ограничивали они собствен­ную самостоятельность. Думцы, напротив, стремились сделать сенаторов максимально не зависимыми от регионов и выступали против фиксации в законе права отзыва. Еще одним камнем преткновения был вопрос о по­рядке назначения представителей губернаторов. Думцы настаивали на той или иной форме согласования этого назначения с законодательным собра­нием, стремясь таким образом ограничить произвольность решений гу­бернаторов. Члены Совета Федерации оппонировали им, опираясь на тре­бование Конституции о раздельном представительстве законодательного и исполнительного органов власти в верхней палате. (Еще один парадокс,

если учесть, что именно противоречащее Конституции совмещение ис­полнительной и законодательной ветвей власти в лице губернатора-сена­тора было одним из главных оснований при мотивировке необходимости реформы Совета Федерации.)

Таким образом, в дискуссиях на заседаниях согласительной комиссии были затронуты многие аспекты прежних дискуссий о соотношении неза­висимости члена Совета Федерации как члена федерального парламента и его зависимости от назначившего его органа власти. Принятые комис­сией согласованные решения об упрощенном порядке отзыва членов Со­вета Федерации назначившими (избравшими) их органами власти и о практически формальном характере согласования назначения их предста­вителей в Совете Федерации с законодателями говорят о том, что на мо­мент принятия закона существовал достаточно широкий консенсус отно­сительно сохранения характера Совета Федерации как палаты регионов.

Достижение согласия по этим вопросам предопределило позитивный результат работы комиссии и последовавший затем положительный итог голосования по нему в обеих палатах.

Эта достаточно простая политическая формула работы комиссии реа­лизовалась чрезвычайно непрямым и психологически трудным путем.

Сразу после образования комиссии, 8 июля, состоялось организацион­ное заседание комиссии, на котором стороны договорились о стандартах работы, режиме и о том, в какие сроки будут представлены конкретные поправки Совета Федерации по этому закону. Было принято решение о том, что Совет Федерации представит конкретные таблицы поправок к закону не позднее 15 часов 10 июля⁴⁵.

1. 
   Нет необходимости изменения действующего порядка формирования
   Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
   
2. 
   Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации
   Федерального Собрания Российской Федерации» должен вступать в силу
   с момента избрания депутатов Государственной Думы следующего созыва.
   

45

3. 
   Рассмотрение Федерального закона должно осуществляться в пакете
   с другими федеральными законами, направленными на совершенствование
   государственного устройства Российской Федерации.
   
4. 
   Принятие Федерального закона может повлечь непредсказуемые
   негативные последствия для функционирования институтов государствен­
   ной власти, привести к ослаблению российского федерализма.
   
5. 
   Необходимо установление принципа самостоятельного определения
   своих представителей органами государственной власти субъектов Россий­
   ской Федерации и возможности их отзыва из состава Совета Федерации
   Федерального Собрания Российской Федерации.
   
6. 
   Принятие Федерального закона «О порядке формирования Совета
   Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» потребует
   изменения и уточнения ряда положений Конституции Российской Феде­
   рации: статей 3, 94, 95, 96, 98, 102.
   

1. 
   Действующий порядок формирования Совета Федерации оптимален
   по сравнению с предложенным Президентом Российской Федерации и
   Государственной Думой вариантом и должен быть сохранен до внесения
   соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации.
   
2. 
   Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации
   Федерального Собрания Российской Федерации» должен предусматривать
   в соответствии со статьями 3 и 10 Конституции Российской Федерации воз­
   можность избрания членов Совета Федерации непосредственно населением.
   
3. 
   Необходимо уточнить метод формирования Совета Федерации Фе­
   дерального Собрания Российской Федерации.
   

46

В установленные сроки Советом Федерации была представлена табли­ца, включавшая в себя 13 поправок к 12 статьям. В течение последующих четырех заседаний 12, 13, 14 и 17 июля комиссия обсуждала поправки Совета Федерации.

Заседание комиссии 12 июля стало поворотным в достижении согла­сия: были приняты фактически все предложенные Советом Федерации поправки, в том числе и положения о том, что не требуется согласия зако­нодательного органа власти субъекта Федерации при назначении пред­ставителя в Совет Федерации от исполнительного органа власти. В то же время не прошло положение о том, что полномочия члена Совета Феде­рации могут быть прекращены соответствующими органами государ­ственной власти в случае, если член Совета Федерации не исполняет или ненадлежащим образом исполняет возложенные на него обязанности. Еще две поправки депутация Совета Федерации сняла⁴⁷.

Рассмотрение поправок продолжилось на заседании 13 июля. После рассмотрения четырех вариантов поправки о праве досрочного отзыва члена Совета Федерации соответствующими органами Совет Федерации снял эту поправку.

Одновременно депутация Государственной Думы заявила о своем же­лании вернуться к поправкам о порядке назначения представителя в Со­вете Федерации от исполнительного органа власти и праве отзыва члена Совета Федерации соответствующими органами государственной власти субъекта Федерации⁴⁸.

Таким образом, по итогам двух заседаний несогласованными остались два принципиальных положения.

Наиболее драматичный момент в работе согласительной комиссии на­стал 14 июля 2000 года, когда не прошло предложение депутации Государ­ственной Думы вернуться к указанным выше поправкам. В результате ра­бота согласительной комиссии зашла в тупик. Депутация Государственной Думы заявила: «…учитывая исключительную важность участия законода­тельных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в назначении представителей в Совет Федерации от исполнительных органов государственной власти и несогласие депута­ции Совета Федерации вернуться к рассмотрению этого вопроса, считаем,

⁴⁷ Протокол № 3 заседания согласительной комиссии палат Федерального Собра­
ния Российской Федерации по выработке единого текста Федерального закона
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий­
ской Федерации». С. 4—6.

⁴⁸ Протокол № 4 заседания согласительной комиссии палат Федерального Собра­
ния Российской Федерации по выработке единого текста Федерального закона
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий­
ской Федерации». С. 3; Приложение к протоколу № 4. С. 1.

120 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

что согласительная комиссия не выработала единый текст Федерального закона… и разногласия по нему не преодолены».

Депутация Совета Федерации, наоборот, посчитала работу комиссии полностью завершенной, а текст согласованным.

Представитель Президента Российской Федерации принял сторону Государственной Думы⁴⁹.

В результате двухдневных переговоров по создавшемуся положению все-таки было найдено компромиссное решение. На заседании согласи­тельной комиссии 17 июля после возврата к несогласованным статьям были подтверждены прежние решения комиссии, принятые по ним. В то же время были предложены дополнительные редакции 5-й и 9-й статей, которые и стали искомым компромиссом между палатами Федерального Собрания Российской Федерации⁵⁰.

В результате работы согласительной комиссии текст Федерального закона претерпел значительные изменения по сравнению с вариантом, принятым Государственной Думой 23 июня 2000 года. Совету Федерации удалось от­стоять ряд принципиальных позиций и добиться максимально возможного приведения итогового текста в соответствие с нормами Конституции Рос­сийской Федерации и действующим законодательством. Так, в целях обеспечения авторитетного представительства регионов в верхней палате российского парламента до 30 лет был повышен возрастной ценз члена Совета Федерации.

Назначение представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации стало осу­ществляться непосредственно высшим должностным лицом (руководите­лем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации без утверждения его кандидатуры представитель­ным (законодательным) органом государственной власти субъекта Феде­рации. Однако полного исключения законодательного органа власти из процедуры назначения представителя от исполнительного органа власти

⁴⁹ Протокол № 5 заседания согласительной комиссии палат Федерального Собра­
ния Российской Федерации по выработке единого текста Федерального закона
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий­
ской Федерации». С. 3—4.

⁵⁰ Протокол № 6 итогового заседания согласительной комиссии палат Федерально­
го Собрания Российской Федерации по выработке единого текста Федерально­
го закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации». С. 6—7, 9—10.

2.5. Согласованный вариант Федерального закона 121

добиться не удалось. В законе появилась норма, в соответствии с которой «указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседа­нии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Феде­рации от исполнительного органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации».

Внесена норма, предусматривающая отзыв члена Совета Федерации в том же порядке, в котором происходило его назначение или избрание, и обеспечивающая реальное представительство регионов России в Совете Федерации.

Закреплялась плавная ротация состава Совета Федерации до 1 января 2002 года, гарантировавшая как нормальное функционирование верхней палаты парламента, так и преемственность в его дальнейшей работе.

Была исключена статья 12 о том, что первое заседание Совета Федера­ции в новом составе проводит Президент Российской Федерации в тече­ние 14 дней после наступления окончательного срока для формирования нового состава.

В текст закона были внесены и существенно улучшившие его редак­ционные правки.

На пленарное заседание Государственной Думы согласованный текст закона был вынесен 19 июля 2000 года. После доклада В. Гребенникова о работе согласительной комиссии Федеральный закон был вынесен на го­лосование без обсуждения. В результате за принятие закона проголосовало 306 депутатов, против — 88.

В Совете Федерации аналогичная процедура состоялась 26 июля. По­сле доклада сопредседателя согласительной комиссии от Совета Федерации О. Королева состоялась небольшая дискуссия по поводу отдельных поло­жений согласованного текста закона. В результате голосования предло­женный текст поддержали 119 сенаторов, против высказались 18 человек.

8. 
   период летних дискуссий по президентским законопроектам в широ­
   ких политических кругах, в том числе в Государственной Думе, Правитель­
   стве, Администрации Президента, вновь стали обсуждаться вопросы не­
   обходимости скорейшего внесения изменений в Конституцию Российской
   Федерации через механизмы Конституционного Собрания. С этой целью
   был подготовлен и внесен в парламент ряд проектов федерального кон­
   ституционного закона «О Конституционном Собрании». Одновременно
   появилось достаточное количество всевозможных вариантов изменений и
   поправок к Конституции Российской Федерации.
   
9. 
   августа 2000 года состоялось совместное заседание Совета палаты и
   Временной комиссии Совета Федерации по вопросам стратегии государ-
   

ственного строительства, обсудившее предложения Президента Россий­ской Федерации о формировании Государственного Совета. На заседании речь шла о статусе и составе принципиально нового института государ­ственной власти, который призван сыграть особую роль в совершенство­вании управленческой и политической системы российского общества и государства на настоящем этапе их исторического развития. Принципиаль­ным стало сформулированное на заседании положение о том, что полномо­чия Госсовета не должны вторгаться в компетенцию федеральных органов государственной власти, определенную Конституцией России, и дублиро­вать полномочия существующих органов государственной власти. Госсовет должен иметь консультативный совещательный статус органа, возглавляе­мого Президентом России, являться его авторитетной общественной опо­рой при осуществлении им своих полномочий — всех или определенных их частей. Выводы и положения, сформулированные на заседании, были по­ложены в основу позиции Совета Федерации поданному вопросу⁵¹.

Выше мы приводили ряд критических высказываний в ходе обсуждения рассматриваемого закона, касавшихся политических последствий его принятия, и в частности опасения относительно того, что реформа Совета Федерации по заложенному законом алгоритму приведет к общему ослаб­лению роли и авторитета парламента в политической жизни страны. Се­годня это опасение можно считать подтвердившимся. Впрочем, реформа верхней палаты, конечно, не единственная причина этого достойного со­жаления процесса.

Подтвердился и ряд других, более частных опасений. Так, на этапе об­суждения в качестве уязвимого места закона называлась норма, согласно которой член Совета Федерации не обязательно должен быть жителем региона. На практике значительная часть сенаторского корпуса оказалась жителями российских столиц. Дал о себе знать не прописанный в законе вопрос о финансировании деятельности сенаторов, действующих на по­стоянной основе. Реальные затраты на деятельность палаты в новом со­ставе намного превзошли расчетные и приблизились к данным, которые в свое время прогнозировали члены Совета Федерации.

Вместе с тем не подтвердилась оптимальность ряда решений, за кото­рые боролись члены Совета Федерации в ходе работы над законом.

51

2.6. Дискуссии вокруг Федерального закона ог 5 августа 2000 года с позиции 200? года 127

Так, с позиций 2003 года весьма сомнительной представляется целе­сообразность «пробитого» сенаторами положения о постепенности, растя­нутости процесса замены одного сенаторского корпуса другим. Практика показала, что он обернулся не постепенным реформированием внутрен­него устройства и порядка работы палаты, а лишь затянувшимся ожида­нием начала этого реформирования, которое последовало только в январе 2001 года. Тотальный характер внутреннего переустройства демонстрирует нежелание большей части нынешних сенаторов заимствовать что-либо из опыта «строевского» Совета Федерации.

Как отмечалось выше, одним из основных вопросов, обсуждавшихся в процессе работы над законом, было нахождение оптимальной пропорции между независимостью члена Совета Федерации как парламентария, с одной стороны, и его зависимостью как назначенца того или иного органа государственной власти — с другой. Последние два года показали, что удовлетворительного решения этой проблемы найти пока не удается. На практике отношения устанавливаются не в соответствии с каким-то об­щим принципом, а исключительно в индивидуальном порядке, в соответ­ствии с персональными характеристиками участников. В одних случаях это превращение члена Совета Федерации фактически в помощника губерна­тора по работе в Совете Федерации с сохранением постоянной и актуаль­ной угрозы его замены. В других, напротив, ощутимое доминирование се­натора над назначившим (избравшим) его органом. Между этими двумя полюсами широкая гамма отношений — от доверительности и дружбы до конкуренции и враждебности. В условиях отсутствия партийного струк­турирования палаты такая неупорядоченность отношений между руко­водством субъектов Федерации и их представителями в верхней палате парламента не может рассматриваться как нормальное положение вещей. Внесение в октябре 2002 года законопроекта о поправках к законам о ста­тусе членов Совета Федерации и о порядке формирования верхней палаты является ответом на этот очевидный факт.

За два с половиной года действия Федерального закона в обществе, а также среди сенаторов и депутатов Государственной Думы вновь укрепи­лось мнение о том, что необходимо вернуться к вопросу о порядке форми­рования верхней палаты парламента России. В законопроектном «портфе­ле» Государственной Думы уже появились проекты федеральных законов с этим названием. Очевидной становится необходимость вновь вернуться к идее выборности членов Совета Федерации. Однако не менее очевид­ным становится понимание того, что новые изменения в порядке форми­рования Совета Федерации должны происходить параллельно с измене­ниями Конституции Российской Федерации.