Глава 3 Члены Совета Федерации

Порядок формирования Совета Федерации сегодня является одной из са­мых животрепещущих тем в политической жизни России. И это не слу­чайно. Место и роль Совета Федерации предопределяются не только конституционными полномочиями, которыми он располагает как одна из палат Федерального Собрания, но и в значительной мере потенциалом и ресурсной базой членов палаты.

Эту несложную в эвристическом отношении теорему российской поли­тики доказал опыт работы двух прошедших и одного действующего созы­вов: при практически тождественном объеме полномочий реальная роль палаты как коллективного субъекта публичной политики претерпевала колоссальные изменения.

Накануне очередного цикла выборов в органы государственной власти федерального и регионального уровня практически все политические силы страны так или иначе заявляют о своем отношении кданной пробле­ме, причем критическая составляющая в этих высказываниях подчас про­является довольно выпукло. Но поскольку до сих пор еще никому не уда­лось изобрести универсальную справедливую избирательную систему, то и критерии оценки эффективности и демократичности порядка формиро­вания верхней палаты также крайне субъективны.

Мировая практика парламентаризма знает различные способы фор­мирования верхних палат, различающиеся в зависимости от националь­ных и исторических традиций, особенностей их места в системе высших органов государственной власти и формы государственно-территориаль­ного устройства. Если депутаты нижних палат парламента практически повсеместно избираются на основе прямого избирательного права, то порядок формирования верхних палат различен. При этом можно выявить довольно интересную закономерность: если в странах Нового Света и Юго-Восточной Азии верхние палаты преимущественно выборные, то в Евро­пе, традиционно считающейся колыбелью парламентаризма, избрание

5.1. Формирование Совета Федерации 125

сенаторов непосредственно населением скорее исключение, чем правило. Выборы сенаторов не характерны и для стран — бывших колоний Вели­кобритании, парламенты которых формировались под сильным влиянием англосаксонской политической традиции.

Формами замещения мест в верхней палате парламента являются прямые выборы (по системе относительного большинства — в Бразилии, США, Польше, системе абсолютного большинства — в Чехии, пропорцио­нальной системе — в Румынии, смешанной — в Италии, Японии), непря­мые выборы (Франция, Нидерланды, Словения), назначение решениями легислатур низового уровня (Австрия, Казахстан, Беларусь). Имеет место также делегирование сенаторов от органов государственной власти субъ­ектов федерации (Бундесрат в ФРГ), а также представительство по долж­ности (представители духовенства в Палате лордов парламента Велико­британии). При этом в части государств используется комбинированная модель формирования верхней палаты, сочетающая прямые и непрямые выборы (Испания, Бельгия). Широко распространенной является такая форма, как назначение членов верхних палат главой государства на опре­деленный законом срок либо бессрочно (Италия, Малайзия, Казахстан, Беларусь). Нередко пожизненное членство в верхней палате предостав­ляется главам государств по истечении срока их полномочий (Италия, Чили). До самого недавнего времени в Палате лордов парламента Вели­кобритании сохранялась уникальная система наследуемого пэрства.

При выборе порядка формирования верхней палаты определяющее значение имеют следующие факторы: необходимость обеспечения баланса полномочий между различными ветвями власти, порядок взаимоотноше­ний между центром и регионами. Немалую роль играют и конъюнктурные факторы политического характера, определяющие выбор соответствующей модели на этапе принятия решений, облекаемых в правовую форму.

Но если в большинстве зарубежных демократических государств осо­бенности формирования палат прошли многолетнюю апробацию (и потому к вопросу об их изменении национальный законодатель подходит с макси­мальной степенью осторожности), то в государствах, образовавшихся в на­чале 90-х годов на постсоветском пространстве, ситуация прямо противо­положная. Незавершенность процессов государственного строительства, развитие практики взаимодействия различных ветвей власти, поиск опти­мальной модели принятия политических решений — все это приводит к необходимости критического переосмысления правовых основ формиро­вания органов государственной власти. Соответственно, порядок комплек­тования депутатского корпуса в России, как, впрочем, и в других странах СНГ, до настоящего времени не приобрел самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в том числе и самими за­конодателями) как «институциональный дизайн», который при необходи­мости может быть подвергнут кардинальному изменению.

126 Глава 5. Члены Совета Федерации

Как известно, Конституция Российской Федерации не определяет по­рядка представительства субъектов Российской Федерации в Совете Феде­рации, ограничиваясь лишь указанием на основание такого представитель­ства (от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и определением количественной квоты представительства (по одному представителю от каждого из ука­занных органов). В основу такой конституционной модели устройства верх­ней палаты положен принцип равноправия законодательных и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вне зависимости от конституционно-правового статуса, территории и чис­ленности населения.

Вместе с тем отсутствие в Основном законе более детальных указаний относительно процедуры формирования Совета Федерации обусловило регулирование данного вопроса на уровне федерального закона, необходи­мость которого предусмотрена статьей 96 Конституции Российской Феде­рации. Это обстоятельство имело существенные политические послед­ствия:

1. 
   Порядок представительства субъектов Российской Федерации не яв­
   ляется жестко закрепленным и может быть изменен решением федераль­
   ного законодателя без изменения Конституции. Подобная ситуация делает
   его удобной мишенью при рассмотрении любых проектов модернизации
   правового каркаса российской власти. Не случайно он дважды претерпе­
   вал изменения и оба раза — накануне либо непосредственно по окончании
   президентских выборов.
   
2. 
   Сочетание региональной компоненты в деятельности Совета Феде­
   рации и потенциальной многовариантности порядка его формирования
   нередко ставит последний в зависимость от политической конъюнктуры и
   изменения соотношения ресурсов по оси «центр — регионы». В этом плане
   он обычно рассматривается как важнейшая составляющая совершенство­
   вания системы федеративных отношений.
   
3. 
   Совет Федерации, непосредственно не участвуя в принятии законов,
   имеет ограниченные возможности по определению порядка собственного
   формирования — в основном через согласительные комиссии. Поэтому
   действующий состав верхней палаты не может отстоять статус-кво в слу­
   чае, если позиции главы государства и большинства депутатов Государ­
   ственной Думы по вопросам изменения порядка ее формирования совпа­
   дают.
   

тября 1993 года № 1400 (о роспуске Съезда народных депутатов и фор­мировании системы федеральных органов власти на переходный период) предусматривалось, что «Совет Федерации является одной из палат Фе­дерального Собрания и действует в составе председателей законодатель­ных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта Российской Федера­ции». Тем же указом Совет Федерации был наделен функциями палаты Федерального Собрания со всеми полномочиями, предусмотренными По­ложением о федеральных органах власти (правда, тут же была сделана оговорка, что осуществление указанных полномочий Совет Федерации начинает после проведения выборов в Государственную Думу). Таким об­разом, палата, формируемая по должностному принципу, де-юре оказа­лась как бы созданной, более того, на 9 октября 1993 года в г. Санкт-Пе­тербурге было намечено проведение ее первого заседания.

Однако спустя три недели Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года порядок формирования Совета Федерации был радикальным образом изменен. Согласно новой редакции, в Совет Федера­ции избирались по два депутата от каждого субъекта Российской Федера­ции. Этим же указом выборы в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации были назначены на 12 декабря 1993 года. Одновре­менно было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федера­ции в 1993 году, согласно которому депутаты Совета Федерации избира­лись на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Рос­сийской Федерации.

Чтобы понять причины, побудившие Президента Российской Феде­рации Б. Ельцина изменить свое первоначальное решение, необходимо в полной мере осознать драматизм и политический накал тех трех недель, в течение которых ожесточенное противостояние Съезда народных депута­тов и главы государства осуществлялось по нарастающей и завершилось трагическими событиями 3—4 октября. Острый политический конфликт двух ветвей федеральной власти по своим масштабам вышел далеко за пределы Москвы и затронул все уровни властной вертикали. В ходе этого конфликта большинство республиканских, краевых, областных Советов народных депутатов, а также некоторые из глав исполнительной власти (в Амурской и Брянской областях) проявили солидарность со Съездом на­родных депутатов и Верховным Советом, однозначно осудив решение об их роспуске. Следствием стал роспуск (либо вынужденный самороспуск) части краевых, областных и окружных советов, что обусловило и практи­ческую невыполнимость прежней схемы формирования верхней палаты и переход к выборности ее членов.

На этапе обсуждения проекта Основного закона (Конституции) Рос­сийской Федерации вопрос о порядке формирования Совета Федерации

128 Глава 5. Члены Совета Федерации

стал одним из наиболее острых и дискуссионных вопросов. В окончатель­ной редакции проекта Конституции, прошедшей согласование с главой государства, было предусмотрено, что в Совет Федерации входят по два представителя от субъекта Российской Федерации, по одному — от зако­нодательного и исполнительного органов власти (по свидетельству разра­ботчиков, в окончательном виде норма была вписана в Конституцию Рос­сийской Федерации непосредственно рукой Б.Ельцина). Одновременно разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции было зафиксировано, что депутаты Совета Федерации первого созыва избраны сроком на два года и должны осуществлять свои полномочия на непосто­янной основе. Последствием «высочайшей правки» данной нормы стала многовариантность ее прочтения, что обусловило расхождение мнений специалистов о допустимых механизмах представительства в палате в рамках действующей конституционной модели.

По итогам декабрьских выборов в 1993 году в Совет Федерации был избран 171 депутат. Позднее по результатам дополнительных выборов были подтверждены полномочия еще 5 депутатов (2 — от Республики Та­тарстан, 2 — от Челябинской области, 1 — от Ямало-Ненецкого автоном­ного округа). Таким образом, к апрелю 1994 года в верхней палате были представлены все субъекты Российской Федерации, кроме Чеченской Рес­публики. Выборная модель формирования Совета Федерации в целом не порождала проблем, связанных с порядком признания полномочий, и обес­печивала высокую стабильность состава палаты. Так, в 1994—1995 годах досрочное прекращение полномочий депутата Совета Федерации имело место лишь 1 раз — в связи со смертью депутата В. Швецова (Республика Мордовия).

Однако отсутствие процедурных проблем с замещением мандата де­путата Совета Федерации с лихвой компенсировалось полной нерешен­ностью базового вопроса — о порядке формирования верхней палаты. Несогласованность позиций Совета Федерации и Государственной Думы, отсутствие единства поданному вопросу в самом Совете Федерации — все это порождало неопределенность в будущем составе верхней палаты и во многом стимулировало участие депутатов Совета Федерации, не являв­шихся руководителями регионов, в выборах депутатов Государственной Думы. По итогам избирательной кампании 1995 года 15 сенаторов первого созыва были избраны депутатами Государственной Думы, а их полномо­чия в верхней палате были прекращены за несколько часов до окончания работы Совета Федерации второго созыва.

Принятие Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответ­ствии с которым в его состав вошли по должности руководители законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, привело к существенному обновлению состава палаты. Свои пол-

номочия прекратили около 40 % депутатов Совета Федерации, оставшиеся же прошли процедуру признания полномочий в соответствии с занимае­мыми должностями.

В январе 1996 года впервые начал свою работу Совет Федерации но­вого созыва. В отличие от своего предшественника новый состав верхней палаты обновлялся постепенно, процесс этот был увязан с проведением выборов в субъектах Российской Федерации.

Особенностью Совета Федерации нового созыва явилось наличие в палате наряду с избранными главами исполнительной власти четырех глав, которые по конституциям республик не избирались, а назначались специальным учредительным органом (Республика Дагестан) либо пар­ламентом (Республика Алтай в 1996—1997 годах, Республика Мордовия в 1996—1998 годах, Удмуртская Республика в 1996—2000 годах). К ним следует добавить также 48 глав исполнительной власти, назначенных на эту должность Президентом Российской Федерации Б. Ельциным. За ис­ключением главы Карачаево-Черкесской Республики В.Хубиева, все они представляли края, области, автономную область и автономные округа. По мере приближения даты губернаторских выборов ряд из них — В. Ба­рабанов, В.Дьяченко (Амурская область), Е.Харитонов (Краснодарский край) и др. — были освобождены от занимаемых должностей и заменены, как тогда казалось, более перспективными (в плане избираемости) канди­датурами. Соответственно, замена президентских назначенцев сопровож­далась прекращением и признанием полномочий членов Совета Федера­ции, причем некоторые из них, не будучи избраны на губернаторских выбо­рах, осуществляли свои сенаторские полномочия в течение 4—6 месяцев.

По итогам региональных выборов 1996—1997 годов Совет Федерации обновился более чем на треть, соответственно, резко сократилось число президентских назначенцев, которые либо подтвердили свой статус дове­рием избирателей, либо вынуждены были уступить свои места победив­шим их конкурентам. Окончательно же сенаторы-назначенцы покинули палату лишь в 1999 году, когда был переизбран последний из них — глава Карачаево-Черкесии В.Хубиев.

Согласно положениям принятого в 1995 году Закона о порядке фор­мирования Совета Федерации, право на членство в Совете Федерации приобреталось непосредственно после вступления в должность главы ис­полнительной власти или председателя легислатуры и утрачивалось по ее оставлении. Однако в действительности наблюдалась значительная асин-хронность, связанная с тем, что полномочия нового члена Совета Федера­ции приобретались в полном объеме с момента признания их постановле­нием палаты.

В 1996—1999 годах периодически возникали правовые коллизии, свя­занные с отказом палаты в признании руководителя субъекта Российской Федерации членом Совета Федерации. Например, в 1997 году коллеги-се-

170 Глава 5. Члены Совета Федерации

наторы в течение нескольких заседаний отказывались признать полномо­чия председателя нового состава Тульской областной Думы Н. Иванова, так как сомневались в легитимности проведения выборов в областную Думу по указу Президента. Все это время полномочия члена Совета Фе­дерации осуществлял бывший председатель Тульской областной Думы В.Деревянко. Показательной здесь является и многомесячная эпопея с рассмотрением вопроса о прекращении сенаторских полномочий предсе­дателя Сахалинской областной Думы В. Максутова, который оспаривал правомерность своего освобождения от должности спикера в судебных инстанциях. В результате полномочия В.Максутова были прекращены только по истечении срока его полномочий как депутата областной Думы. Обычно во всех таких случаях симпатии парламентариев оказывались на стороне своего «уходящего» коллеги.

В практике работы Совета Федерации второго созыва неоднократно имели место случаи, когда лицо, переставшее занимать должность руко­водителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации и утратившее право представлять свой регион в Совете Федерации, в те­чение длительного времени (по несколько месяцев) продолжало сохра­нять за собой полномочия члена Совета Федерации. В их числе А.Тулеев, занявший пост министра по делам СНГ, а также В. Густов, сменивший должность губернатора Ленинградской области на пост вице-премьера по делам регионов в Правительстве Е. Примакова, но сохранявший за собой полномочия члена Совета Федерации фактически до момента своей отстав­ки. Рекорды пребывания в «просроченном статусе» побили Д. Завгаев и А. Осмаев, сохранявшие полномочия более года после утраты своих долж­ностей в связи с выводом федеральных войск из Чеченской Республики в 1996 году и переходом власти в руки А.Масхадова.

Предпринятая в 2000 году реформа Совета Федерации привела к от­казу от прежнего порядка его формирования по должностному принципу (сложности и политический накал дискуссий, которыми сопровождалось принятие Федерального закона «О порядке формирования Совета Федера­ции Федерального Собрания Российской Федерации», достаточно подроб­но описаны в иных разделах работы). В итоге была утверждена принци­пиально новая схема формирования палаты, по которой членами Совета Федерации на постоянной основе являются представители от органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации. Члены Совета Федерации осуществляют свои функции в течение срока полномочий ор­гана, который они представляют, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем рота­ции — в период срока полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Таким образом, в рамках данного Закона равенство статуса членов Совета Федерации сочетается с различным порядком наделения их пол-

номочиями в зависимости от того, какой орган государственной власти субъекта Российской Федерации — законодательный или исполнитель­ный — они представляют в палате. Члены Совета Федерации — представи­тели законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются полномочиями в результате косвенных выборов депутатским корпусом, представители же от исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации замещают свою должность в порядке назначения, хотя и законодательные собрания могут отклонить их кандидатуру. Налицо так называемый сме­шанный порядок формирования Совета Федерации, сочетающий исполь­зование двух процедур: назначения и непрямых выборов. Соответственно, если в первом случае правовой механизм принятия решения представляет собой «терра инкогнита», то во втором случае он предопределяет публич­ный порядок выдвижения кандидатов и их избрания.

По закону кандидатуры для избрания представителя в Совете Феде­рации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном (представи­тельном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры вносятся поочередно председателями палат.

Поскольку текст Федерального закона предусматривает возможность двоякого толкования, в некоторых законодательных собраниях (напри­мер, в Алтайском краевом Совете народных депутатов) председатель по итогам консультаций с фракциями и депутатскими объединениями вносил от своего имени на обсуждение депутатов одновременно две кандидатуры, в других же — лишь одну.

В целях обеспечения возможности альтернативного выбора Закон предусматривает, что группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации вправе внести на его рас­смотрение альтернативные кандидатуры. На практике, однако, решение вопроса о представителе законодательного собрания в Совете Федерации осуществлялось как на альтернативной (Республика Саха (Якутия), Рес­публика Бурятия, Алтайский край, Иркутская область, Смоленская об­ласть, Ненецкий автономный округ), так и на безальтернативной основе (Белгородская область, Калининградская область, г.Москва, Коми-Пер­мяцкий автономный округ и др.). Количество кандидатов, участвующих в выборах, варьировалось от двух-трех до пяти, в связи с чем в отдельных субъектах голосование осуществлялось в два, а в Республике Саха (Яку­тия) — в три тура.

Наличие или отсутствие конкурентов в значительной степени опреде­лялось тремя основными факторами: партийно-фракционной структурой законодательного собрания, сложившимся характером отношений между

172 Глава 5. Члены Совета Федерации

губернатором, депутатским корпусом и спикером, а также позицией пол­номочного представителя Президента Российской Федерации в соответ­ствующем федеральном округе. Впрочем, само по себе отсутствие конку­рентов у кандидата гарантией избрания еще не являлось.

В случаях, когда глава исполнительной власти реально контролировал большинство голосов в законодательном собрании, выборы, как правило, носили безальтернативный характер. Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации безальтернативным выборам предшествовали не­удачные попытки избрания члена Совета Федерации на альтернативной основе. Например, в Алтайском крае на выборах члена Совета Федерации от законодательного органа (ноябрь 2001 года) внесенные кандидатуры (Н.Даниловой и С.Тевоняна, непременных участников всех последних выборов в Госдуму) дважды выставлялись на голосование и оба раза не набирали необходимого количества голосов. В результате вопрос об из­брании члена Совета Федерации был перенесен на следующую сессию, на рассмотрение которой на безальтернативной основе была вынесена кан­дидатура С. Опенышева, который и был избран.

Формально при рассмотрении легислатурой вопроса об избрании чле­нов Совета Федерации главы исполнительной власти не наделены правом выдвигать кандидатуры непосредственно от своего имени. Вместе с тем они, естественно, не могут оставить решение данного вопроса вне зоны своего прямого влияния. Легитимным способом влияния становилось предварительное неформальное согласование вносимых кандидатур с пред­седателем законодательного собрания. Если взаимопонимания по канди­датуре не достигалось, губернаторы добивались внесения альтернативной кандидатуры от имени группы депутатов, составлявших ядро политиче­ской поддержки в законодательном собрании. Аналогичным образом по­ступали политические фигуры федерального уровня, предлагавшие своих протеже на должность члена верхней палаты от законодательного собра­ния субъекта Российской Федерации.

Поскольку Федеральный закон «О порядке формирования Совета Фе­дерации Федерального Собрания Российской Федерации» не регламен­тирует значительной части вопросов, определяющих порядок избрания членов Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации самостоятельно восполняли имеющие­ся правовые пробелы посредством внесения соответствующих положений в регламенты законодательных собраний. Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации законодатель пошел по пути принятия собствен­ных нормативных актов в виде законов о порядке избрания члена Совета Федерации (Удмуртская Республика, Республика Мордовия, Московская область, Нижегородская область) либо отдельных постановлений законо­дательных органов (Иркутская область, Ленинградская область, Смолен­ская область, г.Москва). В данных документах определяются не только