Глава 2. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ЦЕЛИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Глава 2. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ЦЕЛИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

1. 
   Европейский союз - федерация или конфедерация?
   

Европейские сообщества характеризовались как сложные по своей природе международные организации ранее не существовавшего вида. Это были организации международного федерализма с элементами внутреннего федерализма без потери их международной сущности.

В отечественной и зарубежной специальной литературе имеется много различных суждений по этому поводу. В частности, рассматривали европейские сообщества и в качестве "государственно-подобного образования", и в виде "несформировавшегося федеративного государства" или федеративного образования.

На вопрос о том, являлся ли прежний Европейский союз, созданный на основе Маастрихтского договора, международной организацией, у специалистов единого ответа нет. Его было сложно классифицировать, т.е. отнести к какой-либо известной категории, поскольку это объединение было неоднородным, включало две международные организации (сообщества) и две различные сферы сотрудничества. Таким образом, Союз включал различные черты и различные правовые системы. Так, в сообществах действовало коммунитарное право, которое ближе по своей сути к внутригосударственному, в то время как общая внешняя политика и сотрудничество в уголовно-правовой сфере базировались в основном на международном праве.

Прежние учредительные договоры не содержали положений о юридической квалификации Союза 1992 г. - этого нового после сообществ объединения, оставив доктрине труд по выработке определения его сущности и природы.

Попытаемся в этих целях воспользоваться известными понятиями.

С самого начала европейского строительства при определении природы сообществ и затем Союза федералистам - сторонникам федерации - традиционно противостояли антифедералисты - те, кто

выступает за максимально широкое сохранение суверенитета государств. В рамках этого противостояния сталкиваются две концепции - федеративного государства и конфедерации.

Вспомним некоторые важные черты федерации и конфедерации:

• 
  конфедерация остается ближе к международной организации. Это союз суверенных государств, тогда как в федеративном государстве субъекты не обладают реальным суверенитетом, он принадлежит федеративному государству, которое выступает единым субъектом на международной арене;
  
• 
  правовая база исследуемых понятий различна. Конфедерация базируется на международном договоре, тогда как федеративное государство основано на конституции;
  
• 
  из конфедерации государство-участник может свободно выйти, тогда как федеративное государство на практике не признает отделения своих субъектов;
  
• 
  структура органов конфедерации невелика и часто заключается в периодических совещаниях представителей правительств государств-членов. Федеральные органы власти носят постоянный характер, некоторые из них основываются на всеобщих выборах и принципе разделения властей - законодательной, исполнительной и судебной;
  
• 
  решения в конфедерации принимаются на основе единогласия; в федерации - большинством голосов;
  
• 
  из межгосударственного характера конфедерации вытекает и межгосударственный характер урегулирования споров; в федерации этим занимается верховный федеральный суд.
  

Наконец, бюджет конфедерации состоит из добровольных взносов государств и чаще всего остается весьма скромным по объему. Бюджет федерации пополняется из собственных источников и по объему значителен.

С точки зрения этих критериев ни одно из двух понятий не раскрывает природу Европейского союза.

Не проясняют полностью эти понятия и природу нынешнего "постлиссабонского" Евросоюза. Он больше чем конфедерация, потому что обладает постоянной институциональной структурой.

Здесь уместно отметить, что отсутствие в договорах о двух сообществах (ЕЭС и Евратом) положений о денонсации и о возможности выхода из них не противоречило праву международных договоров, если в намерения сторон не входило включение положений об этом в текст договоров.

Таким образом, ни одно из двух понятий (федерация, конфедерация) полно не отражает природы и сущности ни прежнего, существовавшего с 1993 г., Европейского союза, ни нового, "постлиссабонского", Евросоюза, который является больше чем конфедерацией, не став при этом федеративным государством.

Признаем, что невозможно однозначно классифицировать Европейский союз в рамках двух

известных понятий - федерации или конфедерации. В этой связи зарубежные и отечественные юристы определили природу сообществ и ЕС как sui generis, т.е. явление особого рода.

В порядке курьеза отметим, что в связи с трудностями классификации прежний Европейский союз именовали, видимо по аналогии с НЛО, "неопознанным политическим объектом", а также "федерацией государств и народов" (автор терминов - бывший председатель КЕС Жак Делор).

В ст. 1 Лиссабонского договора (ДЕС) говорится, что высокие договаривающиеся стороны учреждают между собой Европейский союз, которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей.

Начальная редакция более раннего Конституционного договора, которая была представлена Конвенту его президиумом, гласила: "Появившаяся в результате стремления народов Европы строить свое общее будущее, настоящая Конституция учреждает Союз...". Данная редакция была подвергнута критике со стороны большинства членов Конвента, которые подчеркивали, что, исходя из принципов международного права, суверенитет и право передачи суверенных полномочий могут быть присущи только государствам как субъектам международного права. Поэтому в окончательной редакции приведенной выше ст. I-1 проекта Конституции центральную роль играют государства-члены, учреждая Союз и передавая ему свои полномочия для достижения общих целей. В то же время в порядке компенсации по требованию ряда членов Конвента в окончательный текст указанной статьи было включено положение о том, что "стремление строить общее будущее" присуще не только государствам-членам, но также и "гражданам".

В ст. 1 ДЕС сохранено следующее положение прежнего Договора о Европейском союзе: "Настоящий Договор знаменует собой новый этап в процессе создания все более сплачивающегося союза народов Европы...".

Таким образом, уже в первых положениях Лиссабонского договора скрыты двойственная природа и двойственный источник легитимности Союза. В то же время можно сделать главный вывод, что новый Европейский союз является прежде всего союзом государств, поскольку членами Союза могут быть только государства. Однако вышеприведенные положения позволяют говорить, что он одновременно является и союзом народов, хотя юридически это никак не подкрепляется.

Существует и позиция, согласно которой новый Союз будет и союзом граждан. Выражается это, в частности, в институте европейского гражданства и в особенностях прямых выборов в Европарламент.

представители ряда стран - кандидатов на вступление в ЕС и скандинавских государств. Вызвавший горячие споры термин был заменен словосочетанием - "в коммунитарной форме" (sur le mode communautaire - фр.; community way - англ.) <1>. Данный эпизод свидетельствует, что Конвент не пожелал, чтобы учреждаемый Союз был связан какими-либо "федеральными" ("федеративными") обязательствами.

В то же время в ст. 1 ДЕС сохранилась формула "все более сплачивающегося Союза" (Union sans cesse plus etroite - фр.; ever closer Union - англ.), близкая сердцу сторонников федералистских теорий, интерпретирующих ее как слияние, в конце концов, европейских народов в единое государство.

Следует отметить, что в свое время президиум Конвента по подготовке Евроконституции, вовсе не уверенный, что именно это будет происходить с Союзом в ближайшие десятилетия, исключил из основного текста Конституции вышеуказанное выражение по требованию Великобритании, Ирландии, Дании и ряда других государств. Правда, данная идея в несколько измененном, смягченном варианте оставалась в преамбуле Конституции, и она также присутствует в преамбуле Хартии ЕС об основных правах.

Повторим, что в Лиссабонском договоре указанная формула сохранилась в ст. 1 ДЕС. Резюмируем.

Четкую юридическую квалификацию Евросоюза произвести было трудно еще и потому, что он являлся одновременно союзом государств и международных организаций. Маастрихтский договор создал Союз неоднородный и двойственный, в котором сосуществовали на основе одного и того же текста европейские сообщества и межправительственное сотрудничество в двух сферах. Это сотрудничество осуществлялось с помощью единых институтов сообществ и Союза. В то же время ОВПБ осуществлялось в рамках конфедеративных методов.

2. 
   Правовая природа Европейского союза по Лиссабонскому договору.
   

Европейский союз до вступления в силу указанного Договора включал сообщества, не поглощая и не замещая их, поскольку Союз и сообщества основывались на различных договорах и пользовались автономными юридическими режимами и статусом.

Существовавшая еще до Европейского союза 1992 г. институциональная структура сообществ стала также общей структурой и для Союза. В результате меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского сообщества, порой воспринимались вовне международным сообществом как мероприятия Союза и наоборот.

Можно сказать, что Лиссабонский договор укрепляет институциональную структуру и в своем роде "вертикаль власти", включая в число институтов Европейский совет, во главе которого находится постоянный (на срок 2,5 года с правом переизбрания) председатель (президент). К тому же Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности приобрел по ЛД функции министра иностранных дел, как они были сформулированы в проекте Евроконституции.

Лиссабонский договор привел объединившуюся Европу к единой и однородной юридической форме - Европейскому союзу. На основе ЛД создан новый Европейский союз - одновременно наследник и правопреемник прежнего Союза, учрежденного Маастрихтским договором, и Европейского сообщества. По Евроконституции могло бы быть создано не только юридически, но и по названию новое интеграционное образование, новый субъект права и новое юридическое лицо. В доказательство приведем такой факт. С самого начала работы Конвента по выработке Конституции его члены пытались

В результате длительной дискуссии большинство членов Конвента пришли к соглашению в пользу

уже известного и устоявшегося наименования "Европейский союз", хотя могло случиться и по-иному.

Учитывая возникшие с ратификацией Евроконституции проблемы, в ходе подготовки ЛД вопрос о переименовании Европейского союза, естественно, не поднимался.

Итак, по Лиссабонскому договору наименование Союза осталось прежним, как это было в Маастрихтском договоре, однако новый Европейский союз наделен правосубъектностью, в том числе статусом юридического лица (ст. 47 ДЕС). По ЛД Союз объединяется с Сообществом, которое он замещает и правопреемником которого становится. Иными словами, происходит объединение, слияние Союза и Сообщества.

Любопытна ситуация с Европейским сообществом по атомной энергии (Евратомом). Оно было одним из трех (позднее двух) сообществ и поэтому являлось составной частью Европейского союза. Поскольку ЛД не включил Евратом в состав нового Европейского союза, это Сообщество продолжает существование в качестве отдельного субъекта права. В то же время ЕС и Евратом действуют в рамках единых институтов. О Евратоме говорится в Протоколе N 2, приложенном к ЛД. Касающиеся этого Сообщества институциональные положения остаются без изменений, в связи с чем по требованию ряда стран должна быть созвана Межправительственная конференция специально для актуализации Договора о Евратоме, текст которого почти не менялся по существу с момента образования данного Сообщества. Это требование отражено в Декларации N 54, содержащейся в приложениях к ЛД.

В том, что касается сотрудничества в ядерной сфере, объединенная Европа на основе ЛД пока

будет представлена двумя субъектами - Союзом и Евратомом, что может создавать проблемы, в частности при подписании международных договоров с третьими сторонами в области "мирного атома".

В абзаце 2 данной статьи говорится, что Союз создается между народами Европы и что решения в нем принимаются на уровне, наиболее близком к гражданам. То есть второй источник легитимности - граждане, которые также входят в понятие народов Европы. Права граждан Союза гарантированы, причем эти гарантии усиливаются в ЛД приданием Хартии ЕС об основных правах юридически обязательного характера. Данная легитимность выражается в способах формирования и составе наднационального Европейского парламента.

Европейский союз по Лиссабонскому договору представляет собой союз государств, общий правопорядок которого включает два правопорядка: коммунитарный и классический международный. Пока трудно сказать, как они будут сочетаться, учитывая "заявку" авторов Лиссабонского договора на гомогенный (однородный) характер Союза и действующего в нем права.

По ЛД правопорядок ЕС основывается на двух договорах - Договоре о Европейском союзе (формально Маастрихтский договор с изменениями) (ДЕС) и Договоре о функционировании Европейского союза (бывший Договор об учреждении Европейского сообщества) (ДФЕС). Между ДЕС и ДФЕС не существует субординации, иерархии. Они тесно взаимосвязаны и обладают равной юридической силой. Третьим актом, равным по юридической силе названным договорам, является Хартия ЕС об основных правах.

Резюмируем.

Европейский союз и в будущем сохранит свою юридическую сущность чего-то среднего - он больше чем международная организация, но меньше чем государство в традиционном смысле. Эта гибридная природа выражается в том числе в построении институциональной структуры. Федеративная сторона проявляется в наднациональных Комиссии, Европарламенте и суде ЕС, межгосударственная природа - в Совете и Европейском совете.

3. 
   Цели Европейского союза по Лиссабонскому договору
   

Статья 3 ДЕС является ярким примером упрощения и синтеза положений о целях предыдущих организаций, содержащихся, в частности, в ст. 2 Римского договора о ЕЭС (1957), ст. 2 Договора о Европейском союзе (1992) и ст. 2 Договора о Европейском сообществе (1992). Следует отметить, что ряд целей ранее учрежденных европейских сообществ определялись положениями, расположенными в разных частях учредительных договоров. Ниже в сокращенном виде приводятся основные положения ст. 3 ДЕС в лиссабонской редакции.

1. 
   Союз имеет целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов.
   
2. 
   Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ.
   
3. 
   Союз создает внутренний рынок, стремится обеспечить устойчивое развитие Европы,
   

4. 
   Союз создает экономический и валютный союз, денежной единицей которого является евро.
   
5. 
   В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Он способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, ликвидации бедности и защите прав человека, в том числе прав ребенка, а также строгому соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава Организации Объединенных Наций.
   
6. 
   Эти цели достигаются надлежащими средствами в пределах компетенции, предоставленной Союзу учредительными договорами.
   

• 
  цели, указанные в данной статье, носят общий, основополагающий характер и определяют компетенцию Союза как новой интеграционной организации;
  
• 
  в то же время при внимательном рассмотрении можно заметить, что среди целей перечисляются так называемые частные цели, вытекающие из секторальных общих политик - сельскохозяйственной, в области защиты окружающей среды, транспортной, социальной и др. Эти цели фигурируют в наименованиях соответствующих разделов части третьей ДФЕС.
  

Не следует упускать из виду, что цели Союза, как общие, так и частные, направлены в будущее. Многого еще нет либо оно далеко от завершения. Об этом, в частности, свидетельствует редакция глаголов в статье о целях в настоящем времени. Так, например, Союз создает внутренний рынок, стремится обеспечить устойчивое развитие, создает экономический и валютный союз.

Возьмем также в качестве примера цели социального характера, связанные с понятием "объединенная социальная Европа". Еще при подготовке Конституции над социальными вопросами работала специальная рабочая группа Конвента, ее члены не хотели, чтобы общая социальная политика являлась частью общей экономической политики. Эта группа добивалась автономной социальной политики и особых социальных целей Союза. Пока, правда, в Европейском союзе обе эти политики существуют в "эмбриональном" виде. Тем не менее авторам Лиссабонского договора удалось в перечень целей нового Союза включить понятия "устойчивое развитие", "конкурентоспособная социальная рыночная экономика", "социальная справедливость", "полная занятость" вместо "высокий уровень занятости", как это записано в прежних учредительных договорах. Данные положения представляют суть "европейской социальной модели", т.е. модели, при которой экономическое развитие способствует сплоченности населения и социальному прогрессу. Считается, что эта европейская модель, наиболее яркими примерами которой считаются французская и германская экономика, принципиально отличается от моделей американского или азиатского развития.

Хотелось бы также обратить внимание на формулировку цели культурного характера о том, что Союз уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия. Указанное положение не раз встречается в различных разделах ЛД. Это можно понимать как указание на то, что новый Союз будет и в будущем состоять из самостоятельных государств-членов. Заключение соглашений, которые могли бы нанести этому разнообразию ущерб, допускается только на основе голосования единогласием, т.е. с согласия всех государств-членов. Смысл этого в том, что любое государство-член, которое сочтет, что соглашение нанесет ему ущерб, сможет наложить вето на его заключение.

Цели, связанные с отношениями с остальным миром, детализируются в статьях, посвященных Общей внешней политике и политике безопасности (ОВПБ).

4. 
   Проблема международной правосубъектности европейских сообществ и Европейского союза
   

Европейские сообщества были наделены статусом субъекта международного права прежде всего на основе толкования Судом ЕС положений учредительных договоров и решений суда ЕС. Так, 31 марта 1971 г. в деле 22/70 "Комиссия против Совета" суд ЕС постановил, что положение Договора об учреждении Европейского сообщества относительно наделения Сообщества правосубъектностью означает также способность заключать договоры с третьими государствами. В отсутствие специальных положений о международной правосубъектности организации это качество может быть выведено также из смысла всего учредительного договора и подтверждено решением суда. Здесь следует отметить, что в некоторых отечественных работах по европейскому праву признание за Сообществом или Союзом правосубъектности (в текстах работ - статуса юридического лица) приравнивается к наделению организации и статусом субъекта международного права. На деле это не так. Статус юридического лица означает соответствующую правоспособность внутреннего характера. В нашем случае с Европейским сообществом Суд ЕС наделил его международной договорной правоспособностью, а отсюда было выведено качество субъекта международного права.

В том, что касается Европейского союза 1992 г., в намерения его создателей и авторов Маастрихтского договора не входило наделение ЕС ни правосубъектностью (и статусом юридического лица), ни статусом субъекта международного права. Правосубъектность и статус юридического лица Союз должен был приобрести по Евроконституции, но она в силу не вступила.

Аналогичное положение о наделении ЕС таким статусом содержится в Лиссабонском договоре. Согласно ст. 47 ДЕС "Союз обладает правосубъектностью". В тексте на английском языке - "The Union shal have legal personality", во французском тексте Договора - "L'Union a la personnalite juridique".

Что касается другого аспекта международной правосубъектности - о праве на установление и поддержание дипломатических и консульских сношений, то согласно ст. 20 Договора о Европейском союзе 1992 г. таким правом обладали государства-члены и Комиссия. Представительские функции были возложены также на председательствующее государство и Верховного представителя по ОВПБ. В то же время дипломатическую и консульскую защиту граждан Евросоюза обеспечивали и обеспечивают государства-члены, а не сам Союз.

Многие как отечественные, так и зарубежные авторы, ссылаясь на ст. 24 Договора о Европейском союзе, появившуюся в Амстердамском договоре, однозначно интерпретировали ее как признак международной правосубъектности Европейского союза. Эта статья наделяла Совет способностью на основе единогласия заключать соглашения с третьими государствами и международными организациями. В то же время такое соглашение не являлось обязательным для государства-члена, представитель которого в Совете заявлял, что он должен подчиняться собственным конституционным процедурам. Другие члены Совета могли заявить, что по отношению к ним соглашения применяются временно. Подобный механизм был близок к позитивному воздержанию, принятому в международной практике.

В порядке дискуссии с теми, кто считал ст. 24 доказательством международной правосубъектности прежнего Союза, хотелось бы высказать предположение, что соглашение заключалось Советом от имени государств (причем не всех), а не от имени Европейского союза как единого целого. В этом смысле подобная ситуация была близка к механизму продвинутого сотрудничества. Можно также предположить, что Совет и его председатель не представляли Союз, а выступали на основании коллективного полномочия государств-членов. В этом случае Совет выступал не как институт ЕС, а как межправительственный форум - международная конференция. К тому же согласно Декларации N 4, приложенной к Амстердамскому договору, ст. 24 не влекла передачи компетенций от государств-членов Союзу. Таким образом, включение ст. 24 в Договор о Европейском союзе Амстердамским договором не наделило Союз бесспорной правосубъектностью.

Поскольку существовавшая еще до Европейского союза 1992 г. институциональная структура сообществ стала также общей структурой и для Союза, меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского сообщества, порой воспринимались вовне международным сообществом как мероприятия Союза, и наоборот. Представляется, что длительное время Европейский союз воспринимался внешним миром в основном в виде общей внешней политики - ОВПБ.

По вопросу о правосубъектности образованного в 1992 г. Европейского союза напрашиваются по меньшей мере два вывода. Во-первых, государства-члены не захотели придать прежнему Союзу статус субъекта права. Во-вторых, на практике тенденция приобретения такого статуса постоянно набирала силу. Во многом этой тенденции способствовало мировое сообщество, которому "удобно" было иметь дело с одним субъектом - Союзом, в компетенцию которого (но не в компетенцию Сообщества) входили

и вопросы внешней политики и безопасности. На практике с Союзом хотели иметь дело, не вникая в проблемы правосубъектности и сложности отношений Союза и Европейского сообщества. Как представляется, кажущаяся международная правосубъектность Союза была результатом ожиданий международного сообщества.

В итоге создалась ситуация, когда согласно оценкам некоторых зарубежных экспертов правосубъектность Союза существовала, но прямо этого говорить не следовало.

Возникает естественный вопрос, почему создатели Европейского союза с самого начала не наделили в Маастрихтском договоре свое детище статусом юридического лица и международной правосубъектностью. Ответ, скорее всего, кроется в сложном составе Евросоюза, т.е. в том, что он представлял собой союз государств и международных организаций. Официальное придание ЕС статуса субъекта международного права могло бы повредить сообществам, повлечь передачу их компетенций Союзу, а также привести к дальнейшему ограничению суверенных полномочий государств-членов и соответствующему расширению компетенции Союза в сферах межправительственного сотрудничества.

Решая эти задачи в положениях Лиссабонского договора, сторонники ускорения интеграции наделили, наконец, на основе договора Европейский союз правосубъектностью, статусом юридического лица и в результате правопреемства компетенции Сообщества статусом субъекта международного права.