Глава III Конституционный надзор – специализированная правовая охрана основного закона

Глава III

Конституционный надзор – специализированная правовая охрана основного закона

§ I. Правовые основы конституционного надзора в СССР

Другое дополнение связано с тем, что к объектам надзора комитета,

Одновременно была ограничена сфера надзора Комитета конституционного надзора СССР за республиканским законодательством. Новая редакция ст.125 Конституции СССР предусматривала наблюдение за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции СССР, а законов союзных республик - также и законам СССР. Исключались указания на надзор комитета за соответствием актов Советов Министров союзных республик Конституции СССР и законам СССР. Надзор за этими и всеми другими республиканскими актами входил в компетенцию соответствующих органов союзных республик. Следует также особо подчеркнуть, что принятие заключения Комитетом конституционного надзора не влекло за собой не только отмену, но и приостановление действия Конституции союзной республики. Эти существенные ограничения полномочий комитета были связаны с процессом обновления советской федерации, укрепления суверенитета республик, а в перспективе предполагалось разграничить компетенции между союзными и республиканскими органами конституционного надзора.

Заметим, что положения закона, касающиеся надзора за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР, должны были вступить в силу только после того, как будут внесены изменения и дополнения в раздел Конституции СССР о национально-государственном устройстве и одновременно с ними. Тем самым полномочия комитета оказались усеченными. В Законе имеются и другие ограничения, из-за которых комитет, например, был лишен возможности отреагировать на трагические события в Прибалтике и в дни августовского путча. Во-первых, по закону он был вправе рассматривать по собственной инициативе вопросы о соответствии конституции СССР лишь в отношении актов органов государственной вла­сти и управления, причем только общесоюзного уровня. 3 первом случае речь шла об общественных организациях (комитеты национального спасения), к тому же республиканского масштаба. Во-вторых, полномочия комитета практически распространялись только на норма­тивные акты. В Литве и Латвии реальностью были притязания на
власть вопреки Конституции, существовала опасность захвата власти со стороны комитетов национального спасения. В этом виделась главная угроза конституционному строю. Эта ситуация показала, что существующий в стране юридический механизм защиты конституционно­го строя недостаточен. В некоторых странах, например в ФРГ, наря­ду с конституционным судом существует специальное ведомство, которое располагает необходимыми рычагами обеспечения охраны Основ­ного Закона страны. В связи с этим справедливо предлагалось расширить функции комитета, усилить его деятельность, внося соответ­ствующие поправки в Закон¹. Последующий анализ Закона Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" покажет, что в определенной степени законодатель изменил свой подход к объекту конституционного контроля.

В новой редакции ст.125 Конституции СССР был существенно расширен круг органов, организаций и лиц, по инициативе которых комитет мог выносить свои заключения относительно нормативных правовых актов. Это по существу все те, кто обладал, согласно ст.114 Конституции СССР, правом законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и Верховном Совете СССР. Правом постановки вопросов перед Комитетом конституционного надзора СССР наделялась, в частности, часть народных депутатов СССР или часть членов Верховного Совета СССР (не менее 1/5), что можно рассматривать как гарантию прав меньшинства в представительном органе и что давало дополнительные возможности для проверки конституционности тех или иных нормативных правовых актов.

Что же касается собственной инициативы комитета, как упоминалось выше, то она связывалась с проверкой конституционности ак­тов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых и избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР. В процессе обсуждения законопроекта выдвигалась мысль о нецелесообразности рассмотрения комитетом конституционности каких бы то ни было актов по собственной инициативе. Аргументировалась эта позиция тем, что в противном случае существенно возрастает объем работы комитета, возникает возможность давления на него со стороны различных политических сил, значительно повышается ответственность комитета за состояние законности в стране. Однако эта позиция не победила и впоследствии при
принятии Закона Российской федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР" был принят II Съездом народных депутатов СССР 23 декабря 1989 г.² В системе законодательства этот нормативный акт занял особое место.

1. Он материализовал совершенно новый политико-юридический институт, представлял новый этап конституционной реформы.

2. Он не тлел аналогичных ему актов-предшественников, его концептуальная и детальная части разрабатывались на основе изуче­ния мирового опыта применительно к действующим советским институ­там. До принятия Закона "О конституционном надзоре в СССР" законодатель не считал необходимым регулировать принципы и формы предварительного конституционного и последующего контроля, лишь формально закрепляя верховенство Конституции и органы, уполномоченные ее охранять. Правовые методы, формы охраны не регламентировались, отсутствовал акт, обобщающий своим регулированием орга­ны, призванные защищать Конституцию.

3. В Законе была сделана попытка урегулировать систему конституционного надзора в СССР. Статья 2 гласила: "Конституционный надзор в СССР осуществляют Комитет конституционного надзора СССР и органы конституционного надзора союзных и автономных республик". Им же определялись взаимоотношения этих органов с органами конституционного контроля (ст.20, 22 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

4. Закон знаменовал новый шаг к демократически организованному обществу, правовому государству. Во главу угла им ставились права человека. Так, он не наделял органы конституционного надзо­ра правом отмены неконституционных актов, исключение было сделано для тех из них, которые нарушают основные права и свободы челове­ка, закрепленные Конституцией СССР и международными актами. Указанные акты теряли силу с момента принятия заключения комитета (ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР").

5. Закон о конституционном надзоре не только закрепил новый политико-юридический институт, но и заложил основу его реального функционирования. Вспомним дискуссию на I Съезде народных депута­тов СССР, где было отложено избрание Председателя Комитета конституционного надзора СССР ввиду отсутствия соответствующего закона. II Съезд принял закон и избрал Председателя комитета и его
заместителя. Затем был избран остальной состав комитетами он начал свое действие.

Принятие Закона вызвало дискуссию не только при детальном обсуждении текста, но и относительно самой его идеи. Среди доводов противников принятия Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" самыми существенными были: несовершенство действующей Конституции и отсутствие нового Основного Закона. Эти вопросы остались актуальными для России. Конституционный Суд России также функционирует в условиях действия устаревшей Конституции. Ее, как и Конституцию СССР 1977 года, можно называть и сталинской, и брежневской, и памятником времен застоя, хотя известно, что основные ее положения были сформулированы в период хрущевской оттепели. Но никто не отвергает, что записанные в ней основные права и свободы должны быть реальностью, хотя, разумеется, требуют пополнения це­лым рядом других свобод, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека. Так нужен ли конституционный контроль и надзор, если новая Конституция еще не принята? Ответ, на наш взгляд, связан с тем, будет ли включено положение о конституционном контроле и надзоре в новую Конституцию. Прогрессивен ли сам институт, является ли с точки зрения мировых мерок непременным атрибутом право­вого государства? На эти вопросы ответила республиканская практи­ка законотворчества, которая твердо идет по пути учреждения специальных органов правовой охраны Конституции. Кроме того, закон и уже начавшееся функционирование Конституционного Суда Российской Федерации, собравшего лучшие юридические силы страны, станут мощным катализатором для принятия новой Конституции.

Явно то, что Закон о конституционном надзоре как первый акт о специализированной охране Конституции начал с вершин в правовых завалах советской государственности, т.е. со сферы правотворчества. Но углубление реформ и учет, в том числе опыта функционирова­ния Комитета конституционного надзора СССР, показал необходимость единого (в лице сильного контрольного органа) контроля на всех этапах реализации Конституции, хотя, конечно же, как отмечалось, кон­ституционная законность в первую очередь должна быть достигнута в правотворчестве. Этому выводу не противоречит тот факт, что и сейчас в России сохраняется множественность субъектов, компетенция которых может быть использована для гарантирования верховенства Конституции. Речь идет о неспециализированных органах, контроль или надзор которых носит, например, верховный характер (только в законодательстве, например, Верховный Совет Российской Федерации) или общий характер (суды общей юрисдикции).

В общей части Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" также определяются органы конституционного надзора (ст.2). Союзный орган учреждался в лице Комитета конституционного надзора СССР. Наименование аналогичных республиканских органов определялось союзными и автономными республиками. Союзный законодатель, как уже говорилось, отказываясь от определения наименования этих органов, по-существу, предоставил республикам право самим выбирать характер органов конституционного надзора, их деятельность не подконтрольна Комитету конституционного надзора СССР. Органы конституционного надзора в СССР должны были подчиняться только Конституции СССР, конституциям республик. Основными принципами деятельности органов конституционного надзора провозглашались со­циалистическая законность, коллегиальность и гласность (ст.3). Статья 4 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" касалась законодательства, регулирующего задачи, организацию и порядок осуществления конституционного надзора в СССР. В качестве таких источников выступали Конституция СССР, конституции республик, За­кон СССР "О конституционном надзоре в СССР", законы республик об органах конституционного надзора.

Вторая, значительно большая часть Закона СССР "О конституци­онном надзоре в СССР" (4 из 5-ти разделов) посвящена Комитету

Давая характеристику этой части Закона, следует заметить, что он не в полной мере соответствовал своему назначению, которое вытекало из его целей. И само наименование акта позволяло предпо­лагать более широкую сферу правового регулирования, чем это следует из его буквального содержания. Как уже отмечалось, основная часть закона посвящена Комитету конституционного надзора СССР, между тем, судя по названию ("О конституционном надзоре в СССР"), речь должна идти о регулировании всей системы конституционного надзора в СССР. Хотя понятны и намерения законодателя, отказавше­гося от детального регулирования организации и деятельности республиканских органов конституционного надзора, однако это не дол­жно идти в ущерб полноте регулирования отношений.

Так, как нам кажется, практически не были учтены взаимоотношения Комитета конституционного надзора СССР с аналогичными республиканскими органами. При всей самостоятельности этих органов их деятельность трудно представима без взаимных контактов. Что касается названия, то российские закон о Конституционном Суде учел сказанное, и его название более точно отражает содержание ак­та. Но остается открытым вопрос о взаимоотношениях Конституционного Суда России с аналогичными органами в республиках, входящих в состав Российской Федерации. Было бы целесообразным предусмотреть возможность для республиканских органов обращаться за разъяснениями норм российского законодательства, в том числе и конституционного, в Конституционный Суд России. Степень обязательно­сти такого разъяснения можно было бы определить в Законе по согласованию с республиками или в Федеративном договоре.

На наш взгляд, несовершенно были урегулирован» взаимоотноше­ния Комитета конституционного надзора с иными правоохранительными органами. Хотя в ст.16 было предусмотрено право комитета привлекать в качестве консультантов ученых и практических работников, степень обязательности, контактов, их форма не были определены

Съезд народных депутатов СССР, принимая Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР", предусмотрел особый порядок его введения. Согласно Постановлению Съезда, Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР", принятый 23 декабря 1989 г., был введен в действие с I января 1990 г. Кроме того, было определено, что положения названного Закона, касающиеся надзора за соответствием конституций, законов союзных республик Конституции и законам СССР, вступают в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве СССР. Это исключение не распространялось на осуществление комитетом надзора за нормативными правовыми актами, касающимися основных прав и свобод граждан.

Правовая база конституционного надзора в СССР включала аналогичные республиканские законы. В качестве действующего республиканского закона о конституционном надзоре можно привести Закон Татарской ССР "О конституционном надзоре в ТССР". Он принят ровно через год после союзного - в декабре 1990 года. Причем, если дан­ный закон СССР рождался в жарких дискуссиях на Съезде народных депутатов СССР, в печати и был принят только через полгода, то аналогичный процесс в Татарстане прошел в достаточно короткий срок. Это связано в первую очередь с тем, что практически не вставал вопрос о целесообразности такого органа, с его безусловным признанием как необходимого атрибута правового государства, цель формирования которого провозглашена в Декларации о государ­ственном суверенитете Татарской ССР.

Кроме того, закон ТССР разрабатывался и принимался на основе уже имеющейся общесоюзной законодательной базы. Последнее привело еще и к тому, что закон ТССР во многом повторяет положения общесоюзного акта. Не сразу был решен вопрос об учреждении конституционного суда, хотя на сессии Верховного Совета ТССР, когда при­нимался закон, такие предложения высказывались. Помимо ссылки на общесоюзную практику, в качестве аргумента приводилась необходимость наработки опыта специализированной охраны Конституции, ука­зывалась перспектива преобразования в дальнейшем комитета в Кон­ституционный Суд. Усиление исполнительной власти после учреждения поста Президента Татарстана, укрепление позиции парламента респу­блики актуализируют вопрос о Конституционном Суде.

Сравнительный анализ Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" и Закона Татарской ССР "О конституционном надзоре в ТССР" позволяет выявить следующие особенности последнего:

1. В качестве правовой основы наряду с их общими чертами использована и Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР (ст.1 Закона));

2. Отсутствует ряд норм, имеющихся в Законе СССР, в частнос­ти, касающихся функций конституционного надзора в отношении конституций и законов союзных республик (ст.10 Закона СССР), по рас­смотрению разногласий между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-террито­риальными образованиями (ст.II). В то же время в Законе ТССР име­ется норма, касающаяся надзора за решениями районных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, в союзном акте она отсутствует;

3. Сопоставляемые законы содержат различные сроки подготовки и рассмотрения вопросов. Так, согласно ст.16 Закона СССР, подгото­вка к рассмотрению вопроса в комитете не могла превышать шести месяцев, в ТССР - трех месяцев. Соответственно сроки устранения несоответствия акта конституции составляют три и два месяца. Указанные различия связаны с объемом рассматриваемых этими органами вопросов, их компетенцией. Так, ст.18 Закона СССР предусматривала необходимость содержания в заключении Комитета конституционного надзора СССР вывода о соответствии акта не только Конституции СССР или законам СССР, но также и международным обязательствам СССР. В Законе ТССР последнее требование отсутствует;

4. Сравнивая главы законов о статусе лиц, избранных в Комитет