ГлаваII Конституционный контроль и надзор в СССР

ГлаваII

Конституционный контроль и надзор в СССР

§ I. Возникновение и развитие конституционного контроля и надзора

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, осуществ­ляя функции конституционного контроля, имел право отмены правовых актов, противоречащих Конституции РСФСР 1918 года. Практиче­ски это право реализовывалось Президиумом ВЦИК.

ВЦИК и его Президиум вели также большую разъяснительную ра­боту по предупреждению конституционных нарушений, то есть они были наделены правом толкования Конституции. На страже конституционности стояли и другие органы государственной власти РСФСР, например, СНК РСФСР. Так, постановлением СНК РСФСР от 22 июля 1918 года была разъяснена недопустимость употребления термина "товарищ народного комиссара", поскольку такой должности в "Кон­ституции Советской Республики не существует"¹. Своим предписани­ем от 23 июля 1918 года на имя Бакинского Совета ВЦИК потребовал от последнего безусловного подчинения решениям Всероссийского съезда Советов и указаниям ВЦИК и СНК РСФСР².

Особенно широко конституционный контроль и надзор начал применяться после образования Союза ССР. Объясняется это, видимо, тем, что нужно было достаточно хорошо отработать взаимоотно­шения между только что созданными органами власти и управления, с одной стороны, и сохранившимися, но с изменившейся компетенци­ей, республиканскими органами власти и управления, с другой³.

Особенностью конституционного контроля в период с 1923 по 1933 год было то, что в соответствии с Конституцией СССР 1924 года наряду со Съездом Советов, Центральным Исполнительным Комитетом
и Президиумом ЦИК СССР важные функции конституционного над­зора выполнял Верховный Суд СССР, что нашло закрепление в Положе­нии о Верховном Суде СССР, утвержденном ЦИК СССР 23 ноября 1923 года⁴.

Осуществляя конституционный надзор, Верховный Суд СССР давал заключения по требованию Президиума ЦИК СССР о конституционности постановлений ЦИК и СНК союзных республик, СНК СССР. Он также вносил представления в Президиум ЦИК СССР о приостановлении или отмене постановлений центральных органов по мотивам их неконституционности. При этом Верховный Суд не обладал правом постановки вопроса о конституционности правовых актов Всесоюзного Съезда Со­ветов, ЦИК СССР и его Президиума. По Положению эта функция Верховного Суда СССР была одной из главных.

В 1924 году в Верховный Суд СССР поступило 2197 нормативных материалов для проверки с точки зрения конституционности. В даль­нейшем объем работы по конституционному надзору постоянно возрас­тал: в 1928 году Верховный Суд СССР рассмотрел уже 6272 норматив­ных акта и дал заключения об их конституционности. Из 66 вопросов, рассмотренных на четырех пленарных заседаниях Верховного Су­да в 1925 году, 36 касались осуществления конституционного надзо­ра; из 61 вопроса, рассмотренного на пяти заседаниях Пленума Вер­ховного Суда СССР в 1926 году, - 34. В 1927 году на пленарных за­седаниях Верховного Суда СССР было рассмотрено 46, в 1928 году -68 вопросов о конституционности нормативных актов⁵.

24 июля 1929 года ЦИК и СНК СССР утвердили новое положение о Верховном Суде СССР. По этому Положению Верховный Суд СССР, осуществлял конституционный надзор, имел право давать Президиуму ЦИК СССР заключения о конституционности постановлений ЦИК и Президиу­мов союзных республик, а также нормативных актов СНК СССР, СТО. Эти заключения он давал лишь по требованию Президиума ЦИК СССР. По своей собственной инициативе, а также по инициативе Прокурора Верховного Суда СССР и Президиумов ЦИК союзных республик Верхов­ный Суд имел право вносить представления в Президиум ЦИК СССР о приостановлении и отмене постановлении ЦИК союзных республик и их Президиумов по мотивам их несогласованности с Конституцией СССР и общесоюзным законодательством.

Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1933 года "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР" Верховный Суд СССР был освобожден
от функции конституционного надзора. Эта работа полнос­тью перешла к органам прокуратуры.

По мнению В.К.Дябло, практика конституционного надзора в СССР показывает, что в период с 1923 по 1933 г. преобладали четыре группы конституционных нарушений, имевших место в деятельнос­ти как союзных, так и республиканских органов:

1) структурные нарушения, т.е. изменения структуры высших органов, производимые органами, не уполномоченными на это Конституцией, создание новых органов, не предусмотренных Конституцией, изменения Конституций союзных республик, не согласованные с союзной Конституцией;

2) нарушения компетенции: присвоение компетенции органов Союза органами союзных республик, расширение компетенции органов Союза за счет компетенции союзных республик, вторжение одних союзных наркоматов в компетенцию других, издание союзными наркома­тами актов, относящихся к ведению законодательных органов Союза;

3) нарушения требуемой союзной Конституцией согласованности между актами высших органов Союза ССР и союзных республик, нарушение общесоюзного законодательства органами союзных республик;

4) нарушения порядка издания законодательных актов и распоряжений наркоматов, допускавшиеся органами Союза и органами союзных республик в отношении законов и распоряжений органов Союза⁷.

Если по Конституции РСФСР 1918 года орган конституционного контроля мог отменить любые неконституционные акты, то Конституция СССР 1924 года вопрос о порядке устранения конституционных нарушений решала иначе. В отношении актов Всесоюзного Съезда Со­ветов, ЦИК и его Президиума конституционный контроль был предва­рительным, т.е. осуществлялся в момент принятия того или иного нормативного акта указанными государственными органами. После принятия правовых актов вопрос об их конституционности уже не вставал, если на этом не настаивали по каким-то причинам "союзные республики или заинтересованные органы Союза ССР.

Осуществляя конституционный контроль, Президиум ЦИК СССР мог приостанавливать неконституционные акты республиканских съездов Советов. В этом случае вопрос об их конституционности окончательно решал ЦИК СССР. Что же касается актов иных органов государственной власти, СНК СССР и его отдельных комиссариатов,

После принятия Конституции СССР 1936 года компетенция орга­нов конституционного контроля изменилась. Принимая во внимание суверенный характер союзной республики, Президиум Верховного Со­вета СССР не мог ни приостановить, ни тем более отменить неконституционные акты представительного органа государственной влас­ти - Верховного Совета союзной республики.

В эти годы сложилась практика, когда компетентные органы союзных республик по обращениям в рабочем порядке Президиума Верховного Совета СССР сами устраняли нарушения конституционнос­ти республиканского законодательства. Именно так были устранены расхождения УК и УПК некоторых республик с общесоюзными Основами законодательства⁸. В целях восстановления конституционной закон­ности Президиум Верховного Совета СССР официально констатировал факты противоречия того или иного закона союзной республики Кон­ституции СССР или общесоюзному законодательству и предлагал ор­ганам, принявшим неконституционный акт, привести его в соответствие с общесоюзным законодательством. Данная практика устранения неконституционности нормативных актов получила закрепление в Регламенте Верховного Совета СССР. В случае выявления расхождения Конституции или закона союзной республики с Конституцией или законом СССР, говорится в ст.64 Регламента, Президиум Верховного Совета СССР ставит перед Президиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о приведении Конституции или закона союзной республики в соответствие с Конституцией или законом СССР, изда­вая при необходимости указ по данному вопросу⁹. С января 1938 года по февраль 1969 года Президиум Верховного Совета СССР издал четыре указа по вопросам несоответствия отдельных статей консти­туций и шесть указов о несоответствии отдельных актов союзных республик общесоюзному законодательству¹⁰.

Однако в дальнейшем, как показывает анализ, Президиум Верховного Совета СССР практически не пользовался указанным правом официально. Конституционный контроль в "рабочем порядке" стал его основной формой. Видимо, это одна из причин рождения огромного вала неконституционных актов союзного и республиканского "ранга", в том числе ведомственных, парализовавших действие Основного Закона.

Конституция СССР 1936 года относила осуществление конституционного контроля в СССР к компетенции Верховного Совета СССР и его Президиума (п. "г" ст.14). Конституция СССР 1977 года сохра­няет преемственность в этих положениях. В период разработки нового конституционного законодательства в юридической литературе широко обсуждался вопрос о совершенствовании конституционного контроля. В частности, многими авторами признавалась необходимость создания специального органа конституционного контроля: Конституционного комитета¹¹, Конституционного совета¹² или Конституционной комиссии¹³.

Законодатель с подобными предложениями не согласился и возложил осуществление функции конституционного контроля на Президиум Верховного Совета СССР (п.4 ст.121 Конституции СССР). В принципе вопросы конституционного контроля мог решать и Верховный Совет СССР, поскольку в соответствии со ст.108 Конституции СССР "Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР", а ст.73 от­носит к ним и контроль за соблюдением конституционной законности. Аналогичные полномочия были закреплены за Президиумами Верховных Советов союзных и автономных республик. Соответственно вопросы контроля за соблюдением Конституции республики могли быть рассмотрены и Верховными Советами непосредственно. Однако такая практика отсутствовала. Например, в исследованиях, посвященных контрольным функциям Президиума Верховного Совета союзной
республики мы не найдем подтверждения реализации указанных полномочий¹⁴. Анализ, проведенный автором в отношении Президиума Вер­ховного Совета Татарской АССР, также укрепляет этот вывод.