§ 3. Субъекты конституционного контроля и надзора

§ 3. Субъекты конституционного контроля и надзора

Субъектами, осуществлявшими конституционный контроль в СССР, выступали высшие органы государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик.

Контрольная деятельность высших органов государственной вла­сти носит верховный характер, это определяется положением высших представительных органов в политической системе. Сердцевиной этой деятельности является контроль за претворением в жизнь конституционных принципов. Конституционный контроль высших органов государственной власти имеет всеобъемлющий характер.

Конституционный контроль как особый (верховный) вид контроля распространялся на все без исключения государственные органы (ст.73 Конституции СССР), а также на все законодательство. Этого нельзя сказать о надзоре. В частности, прокурорский надзор не распространялся на деятельность представительных органов, кабине­та министров. Если органы конституционного контроля вопрос о конституционности нормативных актов решали окончательно, то деятельность органов надзора носила в основном предварительный, консультативный характер²¹.

Органом конституционного контроля являлся Съезд народных депутатов СССР. Хотя в Конституции СССР не подчеркивались контрольные функции Съезда народных депутатов СССР в аспекте принципа верховенства Конституции, в их наличии не должно быть сомнений с позиций конституционной теории. Принятие Конституции СССР, внесе­ние в нее изменений, отмена актов, принятых Верховным Советом СССР, принятие законов СССР, решение о проведении всенародного голосования (референдума) - все это было исключительной прерогативой Съезда народных депутатов СССР (ст.108 Конституции СССР).
В ч.2 ст.103 Конституции СССР указывалось, что, участвуя в работе Советов, депутаты осуществляют контроль за работой государственных органов, предприятий, организаций и учреждений.

В соответствии со ст.125 Конституции СССР Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР осуществляли контроль за все­ми подотчетными им государственными органами. Так, выполняя функции конституционного контроля, внеочередной III Съезд народных депутатов СССР принял постановление в связи с решениями Верховного Совета Литовской ССР от 10-12 марта 1990 года, в которых отменялись действия Конституции Литовской ССР и Конституции СССР на территории республики. Съезд признал решения Верховного Совета Литовской ССР противоречащими статьям 74 и 75 Конституции СССР и объявил их недействительными²². Другой пример. Указом Президиума Верховного Совета СССР "О внесении изменений и дополнений в Закон СССР " Об уголовной ответственности за государственные преступления" и некоторые другие законодательные акты СССР" от 8 апреля 1989 г. был установлен новый состав преступления "Оскорбление или дискредита­ция государственных органов и общественных организаций" (ст.II прим.)²³. Статья содержала расплывчатые формулировки, допускающие различные толкования, при этом предусматривала серьезные уголовные санкции. Она была подвергнута обоснованной критике, воспринята как угроза основным правам граждан, закрепленным в Конституции. И хотя отмена указов Президиума Верховного Совета СССР была прерогативой Верховного Совета СССР, Съезд народных депутатов СССР от­менил своим постановлением ст.II прим указанного акта²⁴.

Функции Верховного Совета СССР в сфере конституционного контроля обусловливались его статусом постоянно действующего, законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти СССР. Он обеспечивал единство законодательного ре­гулирования на всей территории Союза ССР, устанавливал Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, осуществлял в пределах компетенции Союза ССР законодательное регулирование по­рядка реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, принимал законы СССР и давал их толкование, ратифициро­вал и денонсировал международные договоры СССР. Верховный Совет СССР имел право отменять акты кабинета министров в случае несоответствия их Конституции и законам СССР (ст. 113 Конституции СССР). Верховный Совет СССР непосредственно и через создаваемые
им органы осуществлял контроль за соблюдением и проведением в жизнь государственными органами, организациями и объединениями граждан Конституции СССР, законов СССР (ст.169 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР). Например. Верховный Совет СССР признал незаконными решения Верховных Советов республик, блокирующих проведение референдума по вопросу о судь­бе Союза ССР. В постановлении указывалось, что лишение граждан возможности участвовать в референдуме является нарушением прав человека на участие в управлении своей страной, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека, противоречит Конституции и законам СССР²⁵.

В обеспечении правовых гарантий соблюдения норм Конституции СССР важную роль играли постоянные комиссии палат и комитетов Верховного Совета СССР. Постоянные комиссии палат и комитетов Верховного Совета СССР - органы, которые формировались непосредственно Верховным советом СССР и использовались для предвари­тельного и последующего контроля. Предварительная проверка акта на соответствие Конституции осуществлялась в период подготовки законопроекта, когда он проходил обсуждение в соответствующих комиссиях. Последующий конституционный контроль применялся в отношении уже принятых нормативных актов. Например, принятию Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1988 г. о призна­нии недействующими ряда положений Закона Эстонской ССР от 16 ноя­бря 1988 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Ос­новной Закон) Эстонской ССР" и Декларации Верховного Совета Эс­тонской ССР предшествовало рассмотрение указанных актов на засе­даниях комиссий законодательных предположений палат Верховного Совета СССР²⁶.

Постоянные комиссии, участвуя в осуществлении контроля за проведением в жизнь законов СССР и иных решений Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, за деятельностью "государственных и общественных органов, разрабатывали предложения и принимали рекомендации, подлежащие обязательному рассмотрению соответствующими органами (ст.180 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР).

До внесения изменений в Конституцию СССР от 14 марта 1990 года Президиум Верховного Совета СССР был уполномочен осуществлять контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивать соответствие

Но, как уже отмечалось, Президиум пользовался этой функцией в так называемом рабочем порядке, официальная практика по существу отсутствовала. Она была реанимирована уже в период пере­стройки и в основном касалась федеративного среза законодательства.

Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1988 года признал ст.2, 3, 4 и 5 Закона Эстонской ССР от 16 ноября 1988 года "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Эстонской ССР" и абзацы третий и четвертый Дек­ларации Верховного Совета Эстонской ССР о суверенитете Эстонской ССР от 16 ноября 1988 года недействующими, как противоречащие Конституции СССР²⁷. Указанный Закон Эстонской республики, в час­тности, предусматривал регистрацию Президиумом Верховного Совета Эстонской ССР Законов СССР в качестве предварительного условия их действия на территории Эстонии, а также право Верховного Совета Эстонской ССР приостанавливать или устанавливать пределы применения законодательных актов СССР (ст.5). Президиум Верховного Совета СССР указал на нарушение этой нормой Конституции СССР, в соответствии с которой Законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик (ст.74), а Союз ССР в лице своих высших органов власти и управления обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны (ст.73).

Можно также привести для примера Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 16 августа 1989 года, который признал ч.I ст.3 и ч.1 ст.4 Закона Эстонской ССР от 8 августа 1989 года "О внесе­нии изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Эстон­ской ССР", ч.1 и 3 ст.2 и ст.8 Закона Эстонской ССР "О выборах в местные Советы народных депутатов Эстонской ССР" от 8 августа

В порядке реализации своих полномочий по конституционному контролю Президиум Верховного Совета СССР принимал и постановления. Например, постановление от 10 января 1990 г. "О несоответствии Конституции СССР актов по Нагорному Карабаху, принятых Вер­ховным Советом Армянской ССР I декабря 1989 года и 9 января 1990 года"²⁹.

В связи с учреждением поста Президента СССР и внесением изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР Президи­ум Верховного Совета СССР был лишен указанных полномочий. Президент СССР наделялся полномочиями гаранта соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР (п.1 ст.127³ Конституции СССР). Президент СССР подписывал законы СССР, был вправе не позднее чем в двухнедельный срок возвратить закон со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования. Он имел право отменять постановления и распоряжения кабинета министров СССР, акты министерств СССР, других подведемственных ему органов; имел право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приостанавливать исполнение постановлений и распо­ряжений Советов Министров республик в случаях нарушения ими Конституции СССР и законов СССР (п.8, 9 ст.127³ Конституции СССР).

Используя свои контрольные полномочия, Президент СССР издавал указы. Например, уже в первые дни после избрания на пост Пре­зидента СССР им был издан Указ о дополнительных мерах по обеспечению прав советских граждан, охране суверенитета Союза ССР на территории Литовской ССР³⁰. Несмотря на относительно небольшой срок функционирования института президентства в СССР, он достаточно активно использовался именно как инструмент контроля за со­ответствием нормативных актов Конституции СССР. Правда, здесь, как и в аналогичной практике Президиума Верховного Совета СССР, в ос­новном присутствовал федеративный срез законодательства³¹. В указах констатировались нарушения конституционных норм и предусматривались юридические последствия таковых. Так, в Указе Президента СССР от 19 мая 1990 г. "Об основах временного порядка упра­вления Эстонией" говорится о нарушении этим законом ст.20, 70,71, 73 и 75 Конституции СССР и Закона СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР", постановляется

Реализуя полномочия по охране Конституции, Президент СССР обращался с заявлениями. Например, в Заявлении Президента СССР от 12 августа I99C года дается опенка действий Верховного Совета Эс­тонии с точки зрения Конституции СССР, подтверждается, что Указ Президента СССР от 14 мая 1990 г., объявивший недействительным с момента принятия постановление Верховного Совета Эстонии "О госу­дарственном статусе Эстонии" от ЗС марта 1990 года, остается в силе³³.

Право отлагательного вето в отношении законов, принятых Вер­ховным Советом СССР, также могло быть использовано Президентом в целях обеспечения верховенства Конституции и законов СССР, соблю­дения прав и свобод граждан. Факт неподписания Президентом СССР закона, принятого Верховным Советом СССР по мотивам защиты прав граждан, противоречащего существующим законам, имел место³⁴. В отношении законов, принимаемых Съездом народных депутатов СССР, Президент таким правом не пользовался.

Характерен пример использования вето президентом союзной ре­спублики. Речь идет о Земельном кодексе Кыргызстана, который Пре­зидент республики подписал за исключением ч.1 ст.2 кодекса, уста­навливающей, что "земля в республике Кыргызстан является достоянием киргизского народа и находится в исключительной собственнос­ти республики Кыргызстан". Свою позицию Президент выразил в официальном письме Председателю Верховного Совета республики, указав, что такая редакция противоречит Декларации о государственном суверенитете республики Кыргызстан, Конституции (Основному Закону) республики, которые содержат понятие "народ Кыргызстана", а не киргизский народ. В статье 10 названной Декларации провозглашается, что земля в республике Кыргызстан является достоянием на­рода республики. Понятие "народное достояние" применительно к зе­мле в сложившейся отечественной и зарубежной практике характеризует определенную социальную связь народа с землей. Сущность этой связи состоит в том, что каждый человек имеет равные возможности в земельных отношениях, равный доступ к земле. Поэтому предостав­лять преимущество какой-то одной нации в земельных отношениях значит извращать смысл самого понятия "народное достояние". Президент

Президентская власть в свою очередь находилась в поле деятельности Комитета конституционного надзора СССР. Согласно п. 2 ст.124 Конституции СССР Комитет конституционного надзора СССР по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложению Верховного Совета СССР давал заключения о соответствии указов Президен­та СССР Конституции и законам СССР. Так, Указ Президента СССР от 20 апреля 1990 г. "О регламентации проведения массовых мероприятий на территории Москвы в пределах Садового кольца"³⁶ Комитет конституционного надзора СССР в своем заключении признал несоответствующим Конституции СССР (ст.127⁷) и приостановил его действие на основании ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" до устранения выявленного несоответствия.

В Российской Федерации Президент, также обладая определенными полномочиями в области охраны Конституции, подконтролен Консти­туционному Суду России. Примером может служить факт признания Конституционным Судом неконституционным его Указа от 19 декабря 1991 года "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР".

В соответствии с Конституцией Российской федерации в рассматриваемом плане деятельность Президента остается под контролем парламента. Согласно п.19 ст.109 Конституции России, Верховный Со­вет отменяет Указы Президента Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда России. Пока эта практика отсут­ствует, но будет уместным привести в качестве примера использова­ния указанных полномочий парламентом республики в отношении указов Президента факт, имевший место в украинском парламенте. Вер­ховным Совет Украины в соответствии с заключением постоянной комиссии по вопросам законодательства и законности признал 18 указов Президента Украины неконституционными³⁷.

К органам конституционного надзора СССР следует отнести Прокуратуру СССР. В соответствии со ст.164 Конституции СССР надзор за точным и единообразным исполнением законов СССР всеми министерствами и другими органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, местными Советами народных
депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, политическими партиями, общественными организациями и массовыми движениями, должностными лицами, а также гражданами осуществлял­ся Генеральным прокурором СССР, прокурорами союзных республик и подчиненными им прокурорами.

При осуществлении функции надзора за точным единообразным исполнением законов деятельность прокуратуры была направлена на укрепление законности (в том числе и конституционной), правопорядка и на охрану от всяких посягательств, закрепленных Конститу­цией общественного строя СССР, его политической и экономической систем, социально-экономических, политических, личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами, прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений, организаций, колхозов, иных кооперативных организаций и их объединений, других общественных организаций. Известно, что прокурорский надзор осуществляется в отношении органов и должностных лиц, ему не подчиненных, и не имеет полномочий по непосредственному вмешательству в их оперативно-хозяйст­венную, организаторскую и иную деятельность. Прокурор не отменяет решения других органов, не применяет мер наказания к нарушителям закона, а требует, чтобы компетентные органы, общественные организации и должностные лица устранили нарушение закона и применили меры воздействия к лицам, нарушившим его. Согласно Закону СССР "О рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР "О Прокуратуре СССР"" от II июня 1991 г., в случае отклонения протеста на незаконный правовой акт прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением о признании опротестованного им акта незаконным. Обра­щение прокурора в суд приостанавливало действие опротестованного правового акта до рассмотрения дела судом³⁸.

Генеральный прокурор СССР в соответствии с Законом СССР "О прокуратуре СССР" приносил протесты на противоречащие конституции СССР и законам СССР ведомственные акты и иные акты государственных органов и общественных организаций. Согласно законодательству, прокуратура СССР могла обратиться к Президенту СССР о признании какого-либо нормативного акта недействительным, если находила не­соответствие его Конституции СССР и законам СССР. В ст.12 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР "говорилось, что если прокурорские

органы обнаружат расхождение между законом или иным нормативным актом и Конституцией СССР, то они доводят это до сведения органа, уполномоченного передать вопрос на рассмотрение Комитета конституционного надзора СССР. Пункт 5 той же статьи предусматривал право Генерального прокурора СССР предложить Комитету конституционного надзора СССР рассмотреть вопрос в отношении нормативных актов других государственных органов и общественных организаций.

Указанные положения свидетельствуют о надзорных в отношении Конституции полномочиях прокуратуры. С точки зрения защиты Конституции они в основном направлены против ведомственных актов, на­рушающих ее. В период безраздельного господства командно-административных методов руководства обществом они издавались в бесчис­ленном количестве и практически полностью свели на нет действие Основного Закона, игравшего роль демократической ширмы для жесткой односторонней системы регламентирования отношений, в том чис­ле связанных с реализацией основных прав и свобод граждан. Однако, как правильно отмечает В.В.Лазарев, "общий надзор прокуратуры... оказался бессильным перед лицом ведомственного беззакония"³⁹.

В первые годы существования Советского государства до учреждения Прокуратуры СССР органом конституционного надзора в СССР, как известно, являлся Верховный Суд СССР. Впоследствии специальные полномочия Верховного Суда СССР в этой области не закрепились, но есть основания считать, что он выполнял функции косвенного кон­троля. При рассмотрении дел в суде проводится анализ применяемых норм с точки зрения их согласованности, логической взаимосвязи, непротиворечивости Конституции, законам. В одном из своих постановлений Верховный Суд СССР дал следующие указания нижестоящим судебным инстанциям: "В случае установления, что отдельные, прави­ла, содержащиеся в ведомственных нормативных актах, противоречат закону, суд при вынесении решения руководствуется законом"⁴⁰. Вер­ховный Суд СССР являлся высшим судебным органом государства (ст.153 Конституции СССР). В соответствии со ст.1 Закона "О Верховном Суде СССР" он был призван действовать на основе законности, способствовать укреплению правопорядка, защите интересов общества, прав и свобод граждан, обеспечивать правильное и единооб­разное применение законов при осуществлении правосудия, воспитывать

Суды могут в конкретных случаях не применять противоречащий Конституции или законам нормативно-правовой акт, но не могут при­остановить его действия, ни тем более отменить его. Нормативный акт, противоречащий Конституции или законам, продолжает действовать, что "может сыграть отрицательную роль в других судебных де­лах и вне судебной сферы"⁴¹.

В литературе обсуждался вопрос о придании полномочий по кон­ституционному контролю Верховному Суду СССР⁴². В настоящее время дискуссия оживилась в связи с представлением одного из альтернативных проектов Конституции России. Основным аргументом выдвигается стремление к единству судебной системы в рамках государства, функционирующего на основе принципа разделения властей⁴³. Однако при такой структуре возникает угроза нивелирования особенностей, связанных с критерием контроля - Основным Законом. Проблематичной представляется независимость судей в составе хоть и обособленной, но коллегии общего судебного органа.

При создании специального органа было в определенной степе­ни достигнуто учреждение Комитета конституционного надзора СССР и получило дальнейшее развитие в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, в результате чего появилась возможность привлечь к его работе лиц, не обремененных накопившимися стереотипами и грузом прежних ошибок в реализации права (которые не избежал и Верховный Суд СССР). Они более свободны от элементов старого правосознания, характеризующегося, в частности, неприятием прямого действия норм Конституции - основы реального консти­туционного контроля. Это важно и в свете воспитания нового конституционного мышления.

Не отрицая целесообразность существования на соответствующем этапе развития отечественной государственности Комитета консти­туционного надзора, заметим, что создание Конституционного Суда позволяет соединить его достоинство в плане специальной охраны Конституции с демократическими принципами правосудия.
у всех рассмотренных субъектов конституционный контроль и надзор не являлся основной функцией, а составлял лишь часть их деятельности, но они все так или иначе способствовали реализации единой цели - обеспечению верховенства Конституции. Характеристи­ке специального органа охраны Конституции СССР посвящен следующий раздел.