§ 2. Комитет конституционного надзора СССР

§ 2. Комитет конституционного надзора СССР

Политическая реформа в нашей стране, связанная с демократизацией всех сфер общественно-политической жизни, отразилась в конституционных изменениях и дополнениях. Одно из важнейших звеньев конституционной реформы - учреждение I декабря 1988 года специального органа охраны Конституции - Комитета конституционно­го надзора СССР. Он явился первым в истории отечественной государственности органом специализированной правовой охраны Конституции. Представляемая им модель конституционного надзора, включая правовые основы, процедуру функционирования и его практику, зало­жила основы дальнейшего развития данного института и тем интерес­ны. К слову, аналогичные органы еще действуют в республиках (Татарстан).

Поскольку речь идет об органе, не имевшем до сих пор аналогов в отечественной государственной системе, важно точно определить его основные цели и обеспечивающие их реализацию конкретные задачи. Они, конечно же, связаны с формированием правового государства, созданием в нем действенного механизма зашиты Основного Закона, обеспечением его юридического верховенства, а следовательно,
конституционных прав и свобод граждан. На II Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что создание новой политической системы требует соответствующих государственных и законодательных структур. Комитет конституционного надзора - одна из тех государственных структур, которая долота содействовать разделению властей и необходимой независимости государственных органов от политических⁸. Там же отмечалась необходимость законодательного порядка, обеспечивающего преемственность государственной власти. Речь шла о так называемых нештатных ситуациях, когда комитет мог бы объявить, отстаивая незыблемые конституционные основы, в первую очередь касающиеся гарантий свободы и неприкосновенности ли­чности, неконституционными те или иные акты (например, политичес­ких или отдельных государственных органов)⁹. Специально отмечалось, что новый орган должен стать своеобразным барометром, фиксирующим, как в той или иной республике соблюдаются права каждого гражданина независимо от национальной принадлежности¹⁰.

Члены Комитета конституционного надзора избирались Съездом народных депутатов СССР из числа специалистов в области политики и права в составе председателя, заместителя председателя и 25 членов комитета, в том числе по одному из каждой союзной республики. Предложения о персональном составе Комитета конституционно­го надзора СССР предоставлялись Съезду народных депутатов СССР Председателем Верховного Совета СССР. Избранным считался тот, кто получил большинство голосов от общего числа народных депутатов СССР.

Порядок формирования Конституционного Суда Российской Федерации в основном этот порядок повторяет, так как он тоже избирается Съездом народных депутатов Российской Федерации. Но здесь уже отсутствует лазейка для бывших партийных деятелей и проводит­ся четкое требование о необходимости юридической квалификации (ст.3, 12 Закона РФ "О Конституционном Суде РФ").

Говоря о составе Комитета конституционного надзора СССР, сле­дует отметить три важных момента.

Во-первых, члены комитета избирались из числа лиц, проживающих в соответствующих республиках. Тем самым охватывались все со­юзные республики и вместе с тем обеспечивалась независимость чле­нов комитета от тех или иных регионов страны. В Российском законе отсутствует правовая база, подтверждающая избрание в том числе
лиц, проживающих в республиках, входящих в Российскую Федерацию, Судьи, также не являясь представителями республик, каких-либо органов, организаций или социальных групп, независимы, самостоятельны и подчиняются только Конституции России (ст.6 Закона Россий­ской Федерации "О Конституционном Суде РФ").

Во-вторых, был установлен срок полномочий членов комитета в десять лет. Однако в целях обеспечения непрерывности и преемственности в деятельности комитета устанавливалась обновляемость его состава наполовину каждые пять лет. Указанные нормы могут быть восприняты республиками как и избрание на неограниченный срок (Конституционный Суд России), который имеет свои преимущества и также может служить гарантией независимости органа. Более того, он по ряду причин может оказаться предпочтительнее, учитывая сложно­сти освобождения от должности судьи, отсутствие формальных оснований для отставки. Речь не идет о "политической неблагонадежнос­ти", а об объективных жизненных ситуациях.

В-третьих, квалифицированное большинство членов Комитета конституционного надзора СССР было из союзных республик. Данная количественная сторона дела должна была исключить возможность ущемления суверенных прав союзных республик¹¹. Это положение актуально и для Российской Федерации пока формирование Конституцион­ного Суда не завершено.

Впервые у нас в стране Закон предусмотрел приведение к присяге лиц, избранных в государственный орган (ст.7 Закона. СССР "О конституционном надзоре в СССР"). Этот опыт получил дальнейшее развитие, позднее законодатель предусмотрел приведение к присяге Президента СССР. Он был закреплен и в отношении Президента России и Конституционного Суда РФ.

Гарантии независимости членов Комитета конституционного надзора СССР и Конституционного Суда России во многом схожи. Члены этих органов при выполнении своих обязанностей независимы и подчиняются только Конституции. Они не имеют права запрашивать, получать от государственных органов, общественных организаций, дол­жностных лиц какие-либо указания, не могут быть одновременно на­родными депутатами, входить в состав органов, акты которых поднадзорны или подконтрольны. Лиц, избранных в комитет и суд, нель­зя без согласия этих органов привлекать к уголовной ответственно­сти, арестовывать или подвергать мерам административного взыскания,
налагаемым в судебном порядке. Член этого органа не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выражение своего мнения или голосование при рассмотрении дел. Он пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым органом охраны. Конституции. Российский закон существенно расширил рассматриваемые гарантии. Это вполне соответствует и статусу нового органа, наделенного еще более широкими полномочиями в сфере обеспечения верховенства Конституции. Думается, можно говорить и о большей независимости и свободе членов Конституционного Суда, выступающих в личном качестве и руководствующихся, помимо Конституции, пра­восознанием (ст.6, I Закона Российской Федерации).

Закон СССР обязывает членов комитета не высказывать публично свое мнение о соответствии или несоответствии Конституции СССР, законам СССР актов или проектов актов, которые находятся на рассмотрении этого органа до принятия заключения. Это правило сохра­няется в отношении членов Конституционного Суда Российской Федерации.

Гарантией независимости членов комитета было законодательное установление процедуры прекращения их членства в этом органе. Пол­номочия членов Комитета конституционного надзора СССР могли быть прекращены в следующих случаях: по их просьбе об отставке; по со­стоянию здоровья, препятствующему выполнению ими своих обязаннос­тей; в случае нарушения присяги; в связи с вступившим в силу в отношении их обвинительным приговором суда. Решение о досрочном прекращении полномочий принималось по представлению Председателя Верховного Совета СССР Съездом народных депутатов СССР. Полномочия члена комитета могли быть приостановлены в двух случаях. Если член комитета нарушил присягу и если в отношении его вступил в законную силу обвинительный приговор суда. Такое решение принима­ет Верховный Совет СССР по представлению Председателя Верховного Совета СССР. Полномочия члена Конституционного Суда Российской федерации также могут быть как приостановлены, так и прекращены (ст.18, 19 Закона Российской Федерации).

Закон СССР не предусматривал, как это принято в зарубежных странах, определенные возрастные рамки для избрания в состав Комитета. Не было закреплено требование о необходимости высшего юридического образования и стажа работы по юридической специальности. Хотя, бесспорно, ярко выраженный правовой характер данного

Комитет конституционного надзора СССР рассматривал вопросы о соответствии Конституции СССР:

- проектов законов СССР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР;

- законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР;

- конституций союзных республик.

Комитет конституционного надзора СССР осуществлял надзор за соответствием Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР:

- законов и иных актов, принятых Верховным Советом СССР, постановлений Совета Союза и Совета Национальностей, а также проек­тов актов, внесенных на рассмотрение этих органов. Он надзирал за соответствием Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР;

- указов Президента СССР;

- распоряжений Председателя Верховного Совета СССР;

- законов союзных республик;

- постановлений и распоряжений Кабинета Министров СССР;

- международных договорных и иных обязательств СССР и союзных республик, представленных на ратификацию или утверждение;

- руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР;

- актов Генерального Прокурора СССР и Главного государствен­ного арбитра СССР, имевших нормативный характер, а также нормати­вно-правовых актов других государственных органов, общественных организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществлялся прокурорский надзор.

Надзорные функции Комитета конституционного надзора СССР, как отмечалось, не распространялись на приговоры и иные решения судов, решения органов следствия, прокуратуры, государственного ар­битража по гражданским, уголовным, административным, арбитражным делам.

Указанные объекты конституционного надзора свидетельствуют

Как уже отмечалось, в Законе "О конституционном надзоре в СССР" была ограничена сфера надзора комитета за республиканскими правовыми актами. Закон предусматривал наблюдение за соответствием Конституции СССР только конституций и законов союзных республик. Не был предусмотрен надзор комитета за соответствием актов Совета Министров союзных республик Конституции и законам СССР. Надзор за этими республиканскими актами входил в компетенцию соответствующих органов союзных республик. Следует также особо под­черкнуть, что принятие заключения комитета конституционного надзора не влекло за собой не только отмену, но и приостановление действия конституции союзной республики. В целом же крут актов, поднадзорных комитету, очерчен чрезвычайно широко, особенно учитывая его право на дачу заключений относительно актов и других государственных органов и общественных организаций. Очевидно, что здесь имелись в виду прежде всего правовые акты общесоюзных госу­дарственных органов и общественных организаций, в том числе, видимо, и партийных. Иначе комитет подменял бы органы власти союзных республик, республиканские органы охраны Конституции. Нельзя забывать и о надзорных функциях прокуратуры в этой сфере.

Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации значительно шире рассмотренных выше. Так, согласно ст.57 Закона Российской Федерации, он вправе рассматривать дела о конституционнос­ти законов и других нормативных актов высших государственных органов республик в составе Российской Федерации. Статья 74 преду­сматривает и право дачи заключений о соответствии Конституции России действий и решений высших должностных лиц республик в сос­таве Российской Федерации, а также договоров России с этими республиками и договоров между республиками в составе Российской Фе­дерации. Как нам кажется, хотя такие полномочия соответствуют ха­рактеру органа, их целесообразнее было бы включить в Закон после подписания Федеративного договора, так как речь идет о контроле над республиками, провозгласившими государственный суверенитет.
Может быть, следовало предоставить Конституционному Суду только право давать заключения по нормативным актам республик, входящих в состав Российской Федерации, и направлять их для окончательного решения в соответствующие органы республик. По крайней мере, такое правило было бы целесообразно до принятия новой Конституции, всесторонне регулирующей взаимоотношения Российской Федерации и республик в ее составе.

Особую группу полномочий Комитета конституционного надзора СССР составляли его права по рассмотрению разногласий между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления. Указанные полномочия приближают рассматриваемый орган к статусу Конституционного Суда. Аналогичные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреп­лены в качестве дополнительных, а не основных. По ст.80 Закона Российской Федерации Съезд народных депутатов Российской федерации только с согласия республик в составе Российской Федерации имеет право передать в ведение Конституционного Суда РФ рассмотрение разногласий и споров между указанными республиками. Специа­льное положение о рассмотрении споров между Россией и входящими в ее состав республиками в Законе отсутствует, хотя оно вполне реа­лизуемо через другие полномочия суда.

Следующая группа полномочий была связана с правом Комитета конституционного надзора СССР на реализацию законодательной инициативы (ст.23 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР"). Отдельная группа полномочий вытекает из ст.128 Конституции СССР при смещении Президента с его должности в случае нарушения Конституции и законов СССР. Такая же группа полномочий может быть вы­делена и у Конституционного Суда России.

Важное значение как в практическом, так и в теоретическом плане имеет вопрос о санкциях, которые мог налагать орган конституционного надзора. Выделяют три вида таких санкций¹².

К первому относятся действия, связанные с заключениями комитета по проектам законов, других актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, по законам СССР, иным актам, при­нятым Съездом, конституциям и законам союзных республик. Заключе­ния представляются Съезду народных депутатов СССР, а те из них,
которые касаются конституций и законов союзных республик, могут быть направлены также и в Верховный Совет СССР. Принятие такого рода заключений не приостанавливает действия законов СССР, иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, конституция союзных республик, их отдельных положений. Таким образом, здесь можно говорить о своего рода консультативно-надзорных действиях Комитета конституционного надзора СССР.

Оценка заключений - прерогатива Съезда народных депутатов СССР. Они могли быть отклонены решением Съезда, принятым 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР. Такое решение обеспечивало верховенство Съезда народных депутатов СССР в системе органов государственной власти, так как только он окончательно решал вопрос о конституционности своих актов.

Важное значение имеет положение о том, что Комитет конституционного надзора СССР во всех случаях должен был направлять заключения издавшему акт органу, инициатору рассмотрения вопроса и одновременно Президиуму Верховного Совета СССР.

Ко второму виду относятся санкции, которые могли быть применены комитетом в случае несоответствия Конституции или законам СССР иных актов или их отдельных положений. Такие заключения мог­ли повлечь приостановление действия всего акта или его частей до устранения несоответствия. Орган, издавший акт, должен был в течение трех месяцев устранить указанное в заключении несоответствие. В ряде случаев срок мог быть продлен. Если срок истек, а не­соответствие не устранено, комитету предоставлялось право входить на Съезд народных депутатов СССР, в Верховный Совет СССР, Кабинет Министров СССР с представлением об отмене не соответствующего Конституции СССР, закону СССР акта или его отдельного положения. При отклонении заключения комитета Верховным Советом СССР вопрос рассматривался Съездом народных депутатов СССР. Его решение явля­лось окончательным. Решение об отклонении заключения комитета должно было быть принято 2/3 голосов от общего числа народных де­путатов СССР. В противном случае акт, его отдельные положения, не соответствующие Конституции СССР или закону СССР, утрачивали силу. Таким образом, в данной области санкции комитета носили над­зорный характер.

Третий вид - санкции, вытекающие из заключений комитета о том, что какой-то правовой акт, его отдельные положения нарушают
основные права и свободы граждан, закрепленные в Конституции СССР и в международных актах, в которых участвовал Советский Союз. С момента принятия такого заключения акт, его отдельные положения утрачивали силу. Так произошло с известными Перечнями № I и № 2 после принятия 23 июля 1990 года заключения Комитета конституционного надзора СССР¹³. Указанные санкции свидетельствуют о наличии у комитета контрольных полномочий.

Анализ полномочий и санкций комитета свидетельствует о смешанном характере деятельности этого органа - контрольно-надзорном. Исходя из этого, его наименование было неточным, отражающим лишь надзорную функцию комитета. С этой точки зрения, на наш взгляд, предпочтительнее было именовать его Конституционным сове­том. Кстати сказать, такое предложение звучало на II Съезде народных депутатов СССР. Во всяком случае, это соответствовало бы компе­тенции данного органа, а принятое название не входило бы в противоречие с имевшимися у надзорного органа контрольными функциями.

Субъектами, которые могли выступать с инициативой передачи вопросов в комитет, являлись:

- Съезд народных депутатов СССР;

- народные депутаты (не менее 1/5 народных депутатов СССР);

- Верховный Совет, его палаты;

- Председатель Верховного Совета СССР;

- высшие органы государственной власти союзных республик;

- Президент СССР;

- постоянные комиссии палат и комитетов Верховного Совета СССР;

- Кабинет Министров СССР;

- Контрольная палата СССР;

- Верховный Суд СССР;

- Генеральный прокурор СССР;

- Высший арбитражный суд СССР;

- общесоюзные органы общественных организаций;

- Академия наук СССР.

Причем только Съезд народных депутатов мог поручить Комитету конституционного надзора СССР принять вопрос к рассмотрению. Например, в отношении проектов законов СССР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР. Все остальные субъекты могли входить лишь с предложениями в Комитет конституци­онного надзора СССР.

Комитет конституционного надзора СССР был вправе также по собственной инициативе рассматривать вопросы о соответствии актов высших органов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР, Конституции СССР и законам СССР.

Граждане СССР не были наделены правом обращения непосредственно в Комитет конституционного надзора СССР, но ст.12 Закона "О конституционном надзоре в СССР" предусматривала для граждан, обнаруживших расхождение между законом или иным нормативным актом и Конституцией СССР, возможность довести об этом до сведения органа, уполномоченного передать вопрос на рассмотрение Комитета конституционного надзора СССР. Согласно Закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" суд вправе рассматривать дела по инди­видуальным жалобам граждан (ст.66).

Комитет конституционного надзора СССР был вправе отклонить как несоответствующие его компетенции отдельные поручения, предложения и обращения. Закон Российской Федерации также определяет случаи отказа в рассмотрении ходатайства, индивидуальной жалобы или запроса о даче заключения, облекая его в четкие законодатель­ные рамки (ст. 62, 69, 77).

Теперь об актах комитета. Комитет принимал заключения. Закон предусматривал демократическую процедуру их принятия. Вначале во­прос к рассмотрению комитетом подготавливался одним или несколькими членами комитета в сроки, не превышающие 6 месяцев. Затем проводилось заседание комитета, которое было правомочно при присутствии не менее 2/3 членов комитета. Заседания проводились от­крыто, за исключением случаев, когда необходимо было сохранение государственной или иной охраняемой законом тайны. В них участво­вали представитель органа - инициатора рассмотрения вопроса, пред­ставитель органа, издавшего акт или внесшего проект акта. В засе­даниях могли участвовать руководители ряда государственных органов. Председатель или один из членов комитета излагал существо дела. Представитель органа - инициатора рассмотрения вопроса и представитель органа, издавшего акт, имели право высказать свое мнение. В необходимых случаях по решению комитета заслушивались и другие лица. Для принятия заключения проводилось закрытое заседа­ние, где присутствовали только члены комитета. Заключение комите­та объявлялось в открытом заседании и подлежало опубликованию. За­ключение и иные материалы Комитета конституционного надзора СССР

Заключение комитета принималось простым большинством голосов от числа лиц, входивших в состав комитета. Эти липа были не вправе воздерживаться от голосования. В случае разделения голосов по­ровну голос председателя являлся решающим. Член комитета, имевший особое мнение, мог изложить его в письменной форме, и оно включалось самостоятельной частью в заключение комитета. Такое же право предусмотрено для членов Конституционного Суда Российской Федерации. В то же время появилось и ограничение: судьи Конституционного Суда Российской Федерации не вправе излагать свои особые мнения, предложения и требования совместно (ст.20 Закона РФ "О Конституционном Суде РФ").

В заключении Комитета конституционного надзора СССР содержался вывод о соответствии или несоответствии акта или отдельных его положений Конституции СССР или законам СССР, а в надлежащих случаях также международным обязательствам СССР. Заключение долж­но было быть аргументировано (ст.18 Закона "О конституционном надзоре в СССР"). В Законе Российской Федерации содержится детальная регламентация требование, предъявляемых к актам Конституци­онного Суда (ст.46, 54, 55), их юридической силы (ст.49, 50, 54, 55 и др.). Это соответствует судебному характеру органа, ориенти­рованному на четкие процедуры. В этом плане Комитет конституцион­ного надзора СССР был более "свободен", что, видимо, было связано с необходимостью апробации методов и Форм работы нового органа (Конституционный Суд имел возможность учесть предыдущий опыт), не­сомненно сказалась и новая политическая обстановка, позволившая проявить большую смелость в использовании зарубежной практики.

Анализ деятельности комитета показывает, что его работа была связана с толкованием законодательства, т.е. одним из основных путей реализации его главной функции было "надзирать" за документами: законами, иными актами, содержащими юридические нормы. Имен­но по ним он мог выносить свои заключения (приостанавливать зако­ны, указы, признавать недействительными отдельные акты и т.д.). Правомочия у комитета, как отмечал председатель Комитета конституционного надзора СССР С.С.Алексеев, ровно такие, чтобы рассмат­ривать вопросы в документальном плане; в частности, сопоставление

Коль скоро конституционный контроль и надзор предполагают прежде всего толкование как конституционных, так и иных норм, то необходимость нормативного закрепления за органом правовой охраны Конституции права на толкование законодательства очевидна. Придание ему таких полномочий было бы лишь фиксацией реально осуществ­ляемых действий. Это ни в коей мере не означает права "разъяснять", рассматривать на месте, расследовать факты нарушений. Такого права не было у Комитета конституционного надзора СССР и не должно быть у Конституционного Суда Российской федерации¹⁶.

Толкование норм в указанном выше смысле, не являясь аутентическим, без всякого сомнения, может быть отнесено к самым верхним уровням официального толкования закона. Это обусловлено как местом Основного Закона государства в правовой системе, так и положением рассматриваемых органов во всей государственной структуре, высоким профессионализмом, компетентностью его членов. Как нам представляется, российский закон должен восполнить существовавший в Законе "О конституционном надзоре в СССР" пробел, определив во­просы, связанные с принятием актов толкования Конституционным Су­дом, с их обязательностью, юридической силой, порядком опубликования._

Другая сторона деятельности Комитета конституционного надзора СССР была связана с воздействием на правотворческий процесс. Принятие им заключений, подготовка к рассмотрению вопроса приводи­ли к существенным преобразованиям в системе законодательства сообразно требованиям верховенства Конституции. А поскольку речь идет о реализации комитетом задачи утверждения в обществе приори­тета права, основных прав и свобод человека, закрепляемая в его актах позиция, определяя состояние законодательства, указывала

В этом отношении примечательно принятое Комитетом конституционного надзора СССР заявление "О законодательстве по вопросам привлечения военнослужащих к обеспечению общественного порядка."¹⁸ Оно было вынесено на обсуждение в связи с подготовкой к слушанию конкретного дела - о нормативных актах, установивших порядок сов­местного патрулирования в городах, привлечении к этому военнослу­жащих. В Заявлении, исходя из Конституции СССР, формулируются важные, основополагающие правовые положения о необходимости надлежащей законодательной основы в данной области, притом такой, ко­торая исключает использование военнослужащих для целей, не преду­смотренных Конституцией СССР и законами СССР, и по решению каких-либо общественных или не уполномоченных на то государственных ор­ганов. В соответствии со ст.23 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" комитет направил данное заявление в Верховный Со­вет СССР для рассмотрения его как представления, сделанного в по­рядке осуществления права законодательной инициативы¹⁹. Это заяв­ление, а также Заключение о неконституционности неопубликованных "секретных" актов о правах, свободах и обязанностях граждан пока­зывают, что некоторые решения комитета могут послужить и отправной точкой для включения содержащихся в них принципов в новую Конституцию Российской Федерации, а намеченное ими направление деятельности должно занять свое место в работе Конституционного Суда России. Кроме того, приведенные факты, на наш взгляд, могут быть положены в основу вывода о том, что конституционное толкова­ние есть один из факторов развития правотворчества.

Одним из направлений работы комитета было предупреждение издания неконституционных актов. Превентивная функция основывалась на его праве надзора за проектами законов СССР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР (ст.10 Закона "О конституционном надзоре в СССР"). Практика не показала, что она была шире законодательно определенных рамок. Например, в процессе подготовки к слушанию вопроса о конституционности прописки Совет Министров СССР, упреждая события, сам отменил до тридцати своих постановлений, дискриминационных для отдельных граждан²⁰. В отличие от Комитета конституционного надзора СССР Конституционный Суд Российской федерации не вправе осуществлять предварительный
контроль и рецензировать проекты договоров и нормативных актов, консультировать кого бы то ни было о подведомственным вопросам, высказывать суждения о конституционности неподписанных договоров, непринятых нормативных актов, отсутствующей практики их применения и несовершенных действий, (п.6 ст.32 Зако­на РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). В то же время есть основания говорить о его превентивных Функциях. Во-первых, подобная реакция возможна и на подготовку к слушанию де­ла в Конституционном Суде. Во-вторых, целям предупреждения конституционных нарушений могут служить послания Конституционного Суда Российской Федерации (ст.54 Закона Российской Федерации). В-третьих, постановления Конституционного Суда по делам о консти­туционности правоприменительной практики, признающие неконституционными обыкновения правоприменительной практики, предупреждают решения, не соответствующие Конституции.

Анализ практики Комитета конституционного надзора СССР пока­зывает, что игл были сделаны определенные шаги для обеспечения верховенства Конституции, прав и свобод человека. Важное место здесь занимают предположения Президента СССР. Взаимоотношения Коми­тета конституционного надзора СССР и главы государства тем интересны, что оба органа являлись гарантами соблюдения Конституции, основных прав и свобод человека, но речь идет о самостоятельных органах в системе государственности.

В Законе СССР "О конституционном надзоре в СССР" (ст.3) ска­зано: "Органы конституционного надзора в СССР самостоятельны и подчиняются только Конституции СССР, конституциям союзных и авто­номных республик". В России такая многосубъектность в охране Кон­ституции сохраняется, хотя она не так заметно проявляется ввиду того, что Конституционный Суд учрежден в качестве сильного контрольного органа. По предложению Президента СССР Комитет конститу­ционного надзора СССР давал заключения о соответствии законов и иных правовых нормативных актов Конституции СССР. Принципиальный вопрос, рассмотренный комитетом по инициативе Президента, - постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. "О механизме народовластия в РСФСР". (Одно из его положений: не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том чи­сле в политических или общественно-политических организациях.)

Комитет пришел к заключению: указанная норма "не соответствует положениям Конституции СССР, законодательству СССР о труде и международным обязательствам СССР о правах человека и потому теряет силу с момента принятия настоящего заключения"²¹.

Также по предложению Президента СССР комитетом был рассмотрен вопрос о соответствии постановления Верховного Совета Латвий­ской Республики от 4 августа I990 г. "О приостановлении действия на территории Латвийской Республики распоряжения Совета Министров СССР от 2 ноября 1989 г. № 1943р "О прописке состоящих на действительной военной службе военнослужащих сверхсрочной службы по месту дислокации воинской части" Конституции СССР. Комитет установил, что упомянутое постановление существенно ограничивает пра­ва и законные интересы военнослужащих и членов их семей на терри­тории этой республики и принято с нарушением порядка разрешения разногласий между Союзом ССР и союзной республикой, и заключил, что указанное постановление не соответствует Конституции СССР, международным обязательствам и утрачивает силу²².

Основное значение деятельности Комитета конституционного надзора СССР состоит в том, что было положено начало становлению "третьей" правосудной власти на уровне высших государственных органов²³. Так, при рассмотрении ряда дел конституционной проверке подверглись нормативные акты Совета Министров СССР: комитет рассмотрел вопрос о соответствии существующего в стране порядка, до­пускающего применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан, Конституции СССР и международно­му праву. На заседании комитета прозвучала информация: согласно подсчетам экспертов КГБ СССР 70 процентов правовых актов, касающихся прав и свобод граждан в СССР, в той или иной мере носят за­крытый характер; только у Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, КГБ СССР, МВД СССР, Главного управления государственного таможенного контроля при Совмине СССР в общей сло­жности 210 действующих актов с грибами "секретно", "для служебно­го пользования", "не для печати", "особая папка".

Таким образом, как было отмечено в заключении комитета, налицо условия для произвольного, неправомерного и неконтролируемо­го обществом ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных, обременительных обязанностей, а также для предос­тавления неоправданных льгот. Люди лишены возможности в полной
мере использовать свои конституционные и иные права. Исходя из этого, Комитет конституционного надзора СССР обязал государствен­ные органы в трехмесячный срок опубликовать изданные ими нормати­вные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан и не­опубликованные раньше из-за триста ограниченного пользования²⁴.

Приостановление 14 сентября I99C г. комитетом Указа Президента СССР о регламентации проведения массовых мероприятий в пре­делах Садового кольца г. Москвы стало первым случаем в истории со­ветской государственности, когда акт высшего должностного лица по официальному решению "со стороны" утратил юридическую силу, прав­да, в последующем конституционная оценка президентских указов ос­ложнилась, так как законом от 24 сентября 1990 г. Верховный Совет СССР на полтора года делегировал Президенту СССР законодательные полномочия по довольно широкому кругу вопросов, и указы по этим вопросам приобрели силу законов. Аналогичное положение не помеша­ло Конституционному Суду Российской федерации отменить один из указов Президента России. Деятельностью комитета были охвачены и законы Верховного Совета СССР. Например, законы о делегировании законодательных полномочий Президенту СССР, о милиции и государственной безопасности²⁵.

Решение комитетом принципиальных вопросов через определение исходных правовых позиций представляется весьма существенным. Ими, как символами, очерчиваются контуры законодательной системы с очень важной стороны - конституционных и международно признанных прав человека. Комитет оказался тем органом, который во взаимодействии с законодательным учреждением пытался практически внедрить международно признанные права человека в действующую систему, установить по этим вопросам своего рода "планку″ и, следовательно, его работа была нацелена на то, чтобы поднять, возвысить советское право до уровня стандартов современных правовых систем, передовых требований, базирующихся на фундаментальных правах и свободах человека²⁶.

Можно привести еще один очень важный документ, принятый комитетом - это постановление "О присоединении СССР к факультативному пакту о гражданских и политических правах". Факультативный протокол, к которому предлагалось присоединиться, был "принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения" резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН еще в 1966 году, а вступил в силу 23

Проведение комитетом в жизнь исходных, фундаментальных конституционных начал проявилось также в заключении комитета по воп­росам о возможности признания виновности в совершении уголовно наказуемого деяния во внесудебном порядке. Оно вынесено 13 сентября 1990 г. и именуется "О несоответствии норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства, определяющих основания и порядок освобождения от уголовной ответственности с применением мэр административного взыскания или общественного воздействия, Конституции СССР и международным актам о правах человека"²⁸.

Комитет признал ст.43 Основ уголовного законодательства СССР не соответствующей Конституции СССР и указал на необходимость ус­транения указанного несоответствия. Можно в качестве примера при­вести заключение комитета "О несоответствии отдельных положений. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и иных нормативных актов, предусматривающих последствия продажи
товаров ненадлежащего качества, положениям Конституции и законам СССР" от 14 сентября I990 г. Здесь речь шла об ограничении прав потребителей. В принятом 25 октября 1990 г. заключении "О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией" констатируется, что с началом в 1985 году антиалкогольной кампании нормативные акты перестали считать нарушение общественного порядка, трудовой дисциплины и правил социалистического общежития обязательным основанием для направления алкоголиков на принудительное лечение и трудовое воспитание в лечебно-трудовые и лечебно-воспитательные профилактории. Основанием стало уклонение указанных лип от добровольного лечения или продолжение пьянства. Члены комитета пришли к выводу о несоответствии такого порядка Конституции СССР и международным актам о правах человека. Согласно зак­лючению ст.10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 25 апре­ля 1974 г. "Об усилении борьбы с наркоманией" (в редакции 1987 г.), устанавливающая административную и уголовную ответственность за потребление наркотиков без назначения врача, также признана не соответствующей Конституции СССР. Граждане, осужденные за такие действия, подлежали освобождению от наказания³⁰.

Несколько слов о порядке функционирования Комитета конституционного надзора СССР. Общее руководство работой комитета было возложено на его председателя, который по собственной инициативе, а также по предложению не менее трех членов комитета созывал заседания, председательствовал на них, выполнял и иные функции, пре­дусмотренные законодательством. Если Председатель отсутствовал или не мог осуществлять свои обязанности, то его функции выполнял заместитель. При невозможности осуществления функций Председателем и заместителем Председателя комитет избирал из своего состава временного Председателя. Рабочий орган комитета - секретариат. Он осуществлял информационно-справочную и другую вспомогательную де­ятельность. Положение о секретариате, его структуре и штаты утверждались Комитетом конституционного надзора СССР.

Теперь, исходя из проанализированных положений, попытаемся определить место Комитета конституционного надзора СССР и аналогичных ему органов (например, Комитета конституционного надзора Татарстана) в системе государственных органов. Если учитывать тра­диционно принятую в отечественном государствоведении классификацию,
то их нельзя отнести ни к одному из известных видов органов. Как отмечалось, Комитет конституционного надзора СССР сочетал в себе черты контрольных, надзорных и судебных органов. Особое его положение было обусловлено главной задачей - контролем и надзором за соответствием правовых актов Основному Закону. Следует учитывать и независимость комитета от иных органов государства, включая парламент. По порядку формирования Комитет конституционного надзора СССР стоял на одном уровне с Верховным Советом СССР, так как избирался Съездом народных депутатов СССР. Комитет имел статус самостоятельного органа, не зависимого от других государственных формирований, по обеспечению соблюдения Конституции СССР, конституционной законности. Он не был органом Съезда народных де­путатов и Верховного Совета СССР³¹.

Таким образом, это своего рода внепарламентский орган, созданный для осуществления контроля и надзора за соответствием нор­мативных правовых актов Конституции. Его организация и деятельность строились так, чтобы гарантировать главенствующее положение парламента в системе органов государственной власти. Все это давало основание для выделения специализированных органов, занимаю­щихся правовой охраной Конституции в самостоятельный вид - органы конституционного контроля и надзора. Что касается его статуса и места в государственной системе Конституционного Суда России, то это является предметом самостоятельного исследования и ему посвя­щен отдельный раздел книги.