* * * Конституційно-правові основи

* * *

Конституційно-правові основи

місцевого самоврядування

Ці норми містяться більш як у 20 статтях Конституції України:

До них віднесені:

визнання і гарантування місцевого самоврядування (стаття 7);

здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування (стаття 5);

самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (статті 5, 140);

визнання і рівний захист всіх форм власності, включаючи і комунальну власність (стаття 13);

зобов'язаність органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

2.Норми, в яких регламентується діяльність місцевого самоврядування щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Зокрема:

право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (стаття 38);

право громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38);

право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самоврядування (стаття 39);

право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (петиції) до органів місцевого самоврядування (стаття 40);

право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права комунальної власності (стаття 41);

право громадян на соціальний захист, яке гарантується ...створенням мережі комунальних... закладів для догляду за непрацездатними (стаття 46);

право громадян, які потребують соціального захисту, на отримання від органів місцевого самоврядування житла безоплатно або за доступну для них плату (стаття 47);

право громадян на безоплатне отримання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров'я (стаття 49);

право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю освіти в комунальних навчальних закладах (стаття 53);

право громадян на відшкодування за рахунок місце­вого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування.

Вони, зокрема, стосуються:

порядку призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (стаття 85);

підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (стаття 118);

обов'язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень, делегованих відповідними радами (стаття 119);

складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (стаття 141);

матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування (стаття 142);

державної підтримки місцевого самоврядування (стаття 142);

предметів відання та повноважень місцевого самоврядування (стаття 143);

можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (стаття 143);

права органів місцевого самоврядування в межах пов­новажень, визначених законом, приймати рішення, які є обов'язковими на відповідній території (стаття 144);

необхідності законодавчого врегулювання питань організації місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (стаття 146).

Вони стосуються:

заборони займатися підприємницькою діяльністю для посадових і службових осіб органів місцевого самовря­дування (стаття 42);

підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження (стаття 144);

судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 145).

Поряд з Конституцією України систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні, станов­лять закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референдумах.

Ця система нормативно-правових актів будується на принципах жорсткої ієрархії, що передбачає:

по-перше, верховенство норм Конституції України - норми всіх інших актів не можуть суперечити конституційним нормам, вони мають бути спрямовані на деталізацію і конкретизацію положень конституційних норм;

по-друге, вищу юридичну силу норм законів України, в першу чергу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у відношенні до підзаконних актів - указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, рішень органів місцевого самоврядування;

по-третє, відповідність актів місцевого самоврядування - актів місцевих референдумів та актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах їх компетенції.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування, особливе місце займає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, який по суті є «базовим» законом із цих питань. Саме на підставі цього Закону були розроблені та прийняті закони, в яких регламентуються окремі питання функціонування місцевого само­врядування, наприклад: «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Необхідність прийняття зазначених законів прямо передбачена в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» або випливає з його положень.

Європейська Хартія місцевого самоврядування була прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, що стало свідченням важливого значення місцевого самоврядування як необхідного атрибуту демократичного суспільства. Захист та зміцнення місцевої демократії, місцевої економіки та місцевих фінансів за допомогою особливого документа, який мав би обов'язкову для країн Європи силу, - це давня мета європейських органів місцевого самоврядування та територіальних громад, інтереси яких ці органи представляють.

Ще в 1957 році Рада Європи заснувала для місцевих органів влади загальноєвропейський представниць­кий орган, який в подальшому трансформувався в постійно діючу Конференцію місцевих і регіональних влад Європи (СLRАЕ) - з 1994 року вона іменується Конгресом місцевих і регіональних влад Європи. Комітет міністрів Ради Європи прийняв Європейську Хартію місцевого самоврядування у формі конвенції в червні 1985 року і відкрив її для підписання 15 жовтня 1985 року у зв'язку з відкриттям 20-ї Пленарної Сесії Конференції місцевих і регіональних влад Європи. Цього дня Хартію підписали представники Австрії, Бельгії, Да­нії, Франції, ФРН, Греції, Італії, Ліхтенштейну, Люксембургу, Португалії, Іспанії. Згодом до неї приєдналися й інші європейські країни.

Метою Європейської Хартії місцевого самоврядування є встановлення загальноєвропейських стандартів щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місцевого значення.

Європейська Хартія місцевого самоврядування зобов'язала держави, які її підписали, застосовувати основні правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів. Тим самим, вона стала важливим кроком на шляху до утвердження життєздатності на всіх територіальних рівнях управління принципів, які Рада Європи проголосила і захищає з моменту свого створення з метою захисту прав людини, формування демократичної суспільної свідомості в європейських країнах.

Отже, Європейська Хартія місцевого самоврядування складається з преамбули та трьох частин.

У Хартії встановлюється відповідний порядок контролю за дотриманням її положень - її учасники мають подавати всю необхідну інформацію про національне законодавство та інші заходи, які застосовуються з метою виконання Хартії.

Європейська хартія місцевого самоврядування є першим багатостороннім правовим документом, який визначає і захищає принципи місцевої автономії - однієї з підвалин демократії, яку Рада Європи зобов'язалася захищати і розвивати в дусі загальноєвропейських цінностей.

Від імені України Європейську хартію місцевого самоврядування було підписано 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі, а Верховна Рада України ратифікувала її 15 липня 1997 року. Відповідно до статті 9 Конституції України Європейська хартія місцевого самоврядування після її ратифікації стала частиною національного законодавства України. В силу цього положення Хартії на території України мають обов'язкову юридичну силу, як і положення будь-якого іншого чинного законодавчого акта України.

Як уже підкреслювалося, визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади, Конституція України, Закон «Про місцеве само­врядування в Україні» закріплюють принципи його пра­вової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу, правова автономність місцевого самоврядування пов'язана як з необхідністю закріплення функцій та повноважень місцевого самоврядування законо­давчим шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні норма­тивно-правові акти - акти місцевого самоврядування (муніципальні акти).

Реалізація цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, сис­теми місцевого самоврядування та прямо передбачена Конституцією України, стаття 144 якої визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 26) визначає нормотворчі повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема:

• 
  затвердження статуту територіальної громади;
  
• 
  прийняття регламенту ради;
  
• 
  встановлення чисельного складу ради та її органів;
  
• 
  наділення органів самоорганізації населення власними повноваженнями;
  
• 
  затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку території;
  
• 
  регулювання земельних відносин на відповідній території;
  
• 
  затвердження місцевого бюджету;
  
• 
  утворення позабюджетних фондів та затвердження положень про них;
  
• 
  встановлення місцевих податків та зборів;
  
• 
  затвердження правил з благоустрою території;
  
• 
  затвердження символіки тощо.
  

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд з Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворюють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, а її самостійність обумовлена тим, що органи місцевого самоврядування згідно зі ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади.

За допомогою актів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які є обов'язковими для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність у межах відповідної території. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю, участі громадян, їх об'єднань у реалізації повноважень місце­вого самоврядування тощо.

Однак проблематика актів місцевого самоврядування, незважаючи на її важливе теоретичне та практичне значення, ще недостатньо розроблена вітчизняною юридичною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов'язаних з визначенням кола суб'єктів місцевої (локальної, муніципальної) правотворчості, ієрархії таких актів за юридичною силою, їх предметом, процедурою скасування тощо. Поза увагою дослідників фактично залишаються і питання юридичної сили, предмета, порядку розробки та прийняття найважливішого акта місцевого самоврядування - статуту територіальної громади, що суттєво стримує процес його запровадження в муніципальну практику.