ЗА ЗАКОНОМ УКРАЇНИ ПРО РЕГУЛЯТОРНУ ПОЛІТИКУ

ДІАЛОГ МІЖ ВЛАДОЮ ТА ГРОМАДСЬКІСТЮ

Саме на реалізацію цього принципу спрямовано норми Закону, які передбачають по суті нову якість діалогу між органами влади та громадськістю.

Треба зазначити, що такий діалог в Україні поступово розвивався протягом останніх років: у загальноприйняту практику увійшло проведення громадських слухань та круглих столів, участь у яких беруть представники органів влади, громадськості та підприємницької спільноти. Такі заходи набули поширення як на рівні місцевої влади так і на рівні центральних органів виконавчої влади, і у Верховній Раді України.

Не заперечуючи при цьому необхідність усних форм діалогу, коли учасники висловлюють своє ставлення до проблеми, тим не менш виникла потреба ввести у практику більш фахові форми діалогу, форми письмової консультації з представниками громадськості та суб’єктами господарювання. Особливістю Закону є те, що він прямо передбачає обов’язковість таких письмових форм консультацій по кожному проекту регуляторного акта. Процедура таких письмових консультацій в Законі визначена дуже чітко, і особливо необхідно відмітити, що влада зобов’язана проводити такі консультації, а громадськість має право приймати у них участь.

У Законі безпосередньо перелічені права приватних осіб та їх об’єднань щодо участі у здійсненні регуляторної політики, а саме (стаття 6):

• 
  подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
  
• 
  у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
  
• 
  подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;
  
• 
  бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
  
• 
  самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
  
• 
  одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
  

Оприлюдненню підлягають, зокрема, плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на наступний рік. Плани публікуються у друкованому засобі масової інформації, визначеному відповідним органом влади (регуляторним органом), або на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет. Законом (ст. 7) визначено граничний термін затвердження регуляторним органом такого плану – 15 грудня поточного року. Оприлюднення плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на наступний рік має відбутися у десятиденний термін після затвердження плану.

Треба зазначити, що громадяни, суб’єкти господарювання та їх об’єднання можуть на етапі планування діяльності з підготовки регуляторних актів, користуючись своїм правом (ст. 6), подавати регуляторному органу пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, чи необхідність їх перегляду.

Підготовка регуляторних актів

Фактично процедура консультації на цьому етапі складається з таких обов’язкових кроків:

• 
  Оприлюднення проекту регуляторного акта;
  
• 
  Отримання пропозицій від громадськості та суб’єктів господарювання та вивчення цих пропозицій
  
• 
  Врахування пропозицій або аргументована відповідь авторам ініціатив про причини відхилення пропозицій.
  

1. 
   Оприлюднення повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта здійснюється у визначених регуляторним органом друкованих засобах масової інформації або на офіційній сторінці регуляторного органу у мережі Інтернет. Повідомлення містить дуже чітку і структуровану інформацію, яка визначена Законом (ст. 9):
   
   • 
     стислий виклад змісту проекту;
     
   • 
     поштову або електронну адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;
     
   • 
     інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації або адреса сторінки в мережі Інтернет);
     
   • 
     інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань (строк визначається розробником проекту, але не менше 1 місяця та не більше 3 місяців з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу);
     
   • 
     інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій (отримання поштовим відправленням на визначену адресу і визначеній особі, отримання на визначену електронну пошту і т.п.).
     
2. 
   Оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, підготовленого згідно вимог Закону (не пізніше 5 робочих днів з дня оприлюднення повідомлення). Це відбувається у спосіб, про який вказано у повідомленні.
   

Фактично на цій фазі діалогу стає особливо важливим, щоб громадські організації та об’єднання суб’єктів господарювання мали достатній фаховий рівень і були спроможні провести такий альтернативний аналіз регуляторного впливу.

Саме можливість альтернативних розрахунків і пропозицій від громадськості та обов’язок органів влади враховувати пропозиції та зауваження від приватних осіб та їх об’єднань може суттєво підвищити якість роботи органів влади та якість державного регулювання.

Нарешті, за статтею 9 Закону органи влади зобов’язуються розглянути всі зауваження і пропозиції, та за результатами розгляду врахувати їх або мотивовано відхилити. Якщо поєднати це з правом приватних осіб одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подане у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності, то фактично будь-яка особа може отримати від регуляторного органу вмотивовану відповідь, чому її пропозиція або зауваження відхилено.

Оскільки даний Закон не встановлює спеціальний порядок звернення до регуляторних органів, то за аналогією можна використовувати норми та принципи Закону України „Про звернення громадян”.

Тому громадянам чи суб’єктам господарювання, які бажають подати пропозиції та зауваження щодо проекту регуляторного акта, можна порадити наступне - прямо у листі з пропозиціями вказати, що Ви звертаєтесь до посадової особи такого-то регуляторного органу з проханням повідомити Вас про мотиви відхилення Вашої пропозиції, якщо вона буде відхилена. При цьому варто послатись відразу на два закони – Закон України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” та Закон України „Про звернення громадян”. У листі обов’язково має бути вказана адреса, на яку надіслати відповідь, стояти дата та прізвище, ім’я, по батькові особи, якій має бути надіслана відповідь, лист має бути підписаний власноруч. У такому разі регуляторний орган мусить надати відповідь протягом місяця. Відповідно у регуляторному органі опрацювання цих звернень має відбуватись за встановленими правилами діловодства та внутрішньої процедури.

На цьому етапі виникає декілька можливостей для приватних осіб та їх об’єднань щодо діалогу з органами влади.

По-перше, приватні особи та їх об’єднання мажуть бути залучені органом влади до виконання заходів по відстеженню результативності, а також проводити самостійне відстеження результативності. За наслідками такої діяльності вони можуть, згідно ст. 6 Закону, надавати регуляторним органам зауваження та пропозиції.

По-друге, регуляторний орган, що прийняв регуляторний акт, проводить базові та періодичні відстеження їх результативності. Орган зобов’язаний складати за наслідками такої діяльності офіційний звіт. Цей звіт підлягає оприлюдненню у визначеному органом влади друкованому засобі масової інформації чи на офіційній сторінці такого органу у мережі Інтернет у десятиденний термін з дня підписання (затвердження) такого звіту.

На підставі аналізу такого звіту про результативність регуляторного акта приватні особи та їх об’єднання мають право подавати пропозиції регуляторному органу про перегляд таких регуляторних актів.

Також статтею 27 Закону передбачено наступну можливість – громадськість може надсилати пропозиції про перегляд регуляторного акта спеціально уповноваженому органу. Спеціально уповноважений орган має право на підставі таких звернень та після проведення власного аналізу прийняти рішення про необхідність усунення порушень принципів державної регуляторної політики. Після відповідної процедури повідомлення про таке рішення та після апеляційної процедури (ст. 29) такий регуляторний акт або буде змінений, або буде скасований.

Оскільки немає окремої процедури, яким чином можна подавати пропозиції про перегляд регуляторних актів, то за аналогією варто скористатись нормами Закону України „Про звернення громадян”. Лист з пропозицією про перегляд регуляторного акта має містити чітку ідентифікацію такого акта (назву та його номер), аргументи на користь перегляду та прохання повідомити про мотивований результат розгляду пропозиції.

Можливості для діалогу на етапі погодження регуляторного акта із спеціально уповноваженим органом

Згідно Закону проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, підлягають погодженню із спеціально уповноваженим органом, а проекти, що розробляються Радою міністрів Автономної республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади - підлягають погодженню із територіальними органами спеціально уповноваженого органу.

На початок 2004 року вважається, що таким спеціально уповноваженим органом є Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва.

В процесі погодження спеціально уповноваженим органом та його територіальними відділеннями проектів регуляторних актів можуть виникнути суперечності щодо окремих положень цього проекту, чи проекту в цілому. Тоді регуляторний орган може оскаржити відмову спеціально уповноваженого органу в погодженні проекту.

На рівні центральних органів виконавчої апеляційною інстанцією, яка розглядає скарги є відповідний Урядовий комітет.

На місцевому рівні створюються для розгляду такого оскарження спеціальні апеляційні комісії. Положення про ці апеляційні комісії затверджується Кабінетом Міністрів України, а її склад - Головою Ради міністрів Автономної республіки Крим, головою обласної державної адміністрації, головою Київської та Севастопольської міської державної адміністрації. До її складу обов’язково мусять входити представники об’єднань громадян та суб’єктів господарювання, які мусять становити не менше третини від загальної кількості членів апеляційної комісії.

Для громадських організацій та об’єднань суб’єктів господарювання входження до таких комісій дає можливість посилити свій вплив на діяльність органів влади.

Звітування про здійснення регуляторної політики

Законом передбачено, що підлягають оприлюдненню шляхом публікування в газетах „Голос України” та „Урядовий кур’єр” щорічні звіти Кабінету Міністрів України щодо здійснення державної регуляторної політики в системі органів виконавчої влади.

Також передбачено, що органи місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська районна у місті ради) заслуховують щорічний звіт сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради. Ці звіти підлягають оприлюдненню у друкованих засобах масової інформації, визначених відповідними радами.

Це дає можливість громадським організаціям та об’єднанням суб’єктів господарювання на підставі аналізу цих звітів звертатись до відповідних органів влади (Кабінету Міністрів України та відповідних місцевих рад) з пропозиціями про покращення їх регуляторної діяльності. Такі звернення можуть бути направлені листом або опубліковані у друкованих засобах масової інформації як відкриті звернення.

Таким чином можна впливати на рівень та якість виконання вимог Закону. Треба окремо зазначити, що вимоги Закону досить складні і на початкових етапах його впровадження викликають багато запитань. Недостатнім є рівень знань у фахівців органів виконавчої влади та місцевого самоврядування для виконання вимог Закону, особливо щодо якісного аналізу регуляторного впливу та оцінки результативності. Тому громадські організації та об’єднання суб’єктів господарювання здатні допомогти впровадженню Закону через активну участь та прискіпливу увагу до регуляторної діяльності на всіх її етапах.
ГЛАВА 4

СТАТУТ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ ПРО СТАТУТИ

ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

Статути територіальних громад мають давню традицію і відіграли, свого часу, надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов'язують виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування - комунального самоврядування - в країнах Західної Європи в ході так званих комунальних революцій (ХІ-ХІІ ст.).

У загальних рисах мета прийняття статуту територіальної громади окреслена в статті 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»: врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.

На жаль, законодавство України обмежується цим загальним посиланням на мету прийняття статуту, не конкретизуючи при цьому регламентація яких саме питань організації та функціонування місцевого самоврядування потребує врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей. Крім того, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» практично не визначає предмета статуту. В окремих статтях цього Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті деяких питань участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування. Так, наприклад, у статті 9 Закону говориться про можливість визначення в статуті територіальної громади порядку внесення на розгляд ради місцевої ініціативи, в статті 10 - окремих питань організації діяльності рад, а в статті 13 - про необхідність визначення в статуті порядку організації громадських слухань.

Подібна законодавча невизначеність породжує низку питань, на які немає однозначної відповіді. Зокрема, деякі науковці і практики ставлять такі питання:

1. Чи потрібний статут територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування, детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повноважень та форм роботи?

2. Яке місце в системі актів місцевого самоврядування має займати статут територіальної громади?

3. Які питання мають становити предмет статуту територіальної громади та якою має бути його структура?

4. Якою має бути процедура розробки та прийняття статуту територіальної громади?

5. Які існують гарантії захисту прав територіальної громади при реєстрації її статуту?

Цей перелік можна продовжити. Експерти-правознавці дають відповіді на ці питання.

Зокрема, статут сприятиме процесу становлення самодостатньої територіальної громади (процесу комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей - жителів населеного пункту, об'єднаних необхідністю вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набуває першочергового значення і її розв'язання значною мірою буде визначати перспективи становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.

Процес становлення територіальної громади пов'язаний з необхідністю вирішення кількох питань, що можна зробити в рамках статуту територіальної громади.

Перш за все, слід юридично визначити територію, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Ні в Конституції, ні в чинному законодавстві України нічого не говориться про територіальну основу місцевого самоврядування. В статуті територіальної громади можна було б досить чітко, з посиланням на офіційні документи, закріпити адміністративні межі територіальної громади та вирішити проблему розмежування повноважень у системі місцевого самоврядування. Особливо важливе значення це має для так званих «об'єднаних територіальних громад», які мають складну внутрішню структуру, що потребує визначення статусу її складових частин - «внутрішніх територіальних громад».

Крім того, базовий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», галузеві законодавчі акти, які визначають окремі повноваження органів місцевого самоврядування, та законодавство про місцеві вибори належним чином не врегулювали ряд важливих питань організації життя територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування, інших елементів системи місцевого самоврядування, які, зокрема, стосуються: статусу комунальної власності, бюджетних та між-бюджетних відносин (особливо на рівні села, селища, міста районного значення), організації та діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з відповідними місцевими органами державної влади та їх посадовими особами, організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх співробітництва у реалізації спільних проектів, соціального та правового захисту муніципальних службовців тощо. Всі ці питання можуть бути значною мірою врегульовані в статуті територіальної громади.

Відповідь на друге запитання також може бути однозначною: статут територіальної громади - це основний акт місцевого самоврядування, і він повинен мати більш високу юридичну силу у відношенні до всіх інших актів, які приймаються в системі місцевого самоврядування.

Значно складніше однозначно відповісти на третє запитання. Досвід розробки проектів перших статутів свідчить про наявність різних підходів до визначення їх предмета. Зокрема, спостерігаються спроби відтворити в статуті територіальної громади основні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та галузевого законодавства, що стосуються повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, форм їх роботи.

Це нераціональний підхід: предмет статуту територіальної громади мають становити питання місцевого життя, які, по-перше, достатньо детально не врегульовані чинним законодавством, але визначають умови нормального функціонування територіальної громади та її органів, що свідчить про необхідність їх регламентації на локальному рівні - в системі місцевого самоврядування; по-друге, згідно зі статтею 92 Конституції України, не потребують обов'язкової законодавчої регламентації; по-третє, прямо визначені законом як такі, що підлягають регламентації в статуті.

Щодо четвертого запитання висловлюються різні точки зору. Так, пропонується розробку проектів статутів територіальних громад проводити на основі Модельного (Типового) статуту, який був би схвалений відповідним Законом України. До Верховної Ради України було внесено відповідний законопроект в 1999 році.

У 2002 році Міністерство юстиції України розробило проект Примірного статуту територіальної громади, затвердити який планується Постановою Кабінету Міністрів України.

На думку згаданих авторів, подібний підхід не враховує всіх аспектів локальної нормотворчості. З одного боку, наявність Типового (Модельного) статуту значно полегшує роботу щодо підготовки проектів статутів конкретних територіальних громад. Це має суттєве значення, особливо з огляду на те, що статут територіальної громади є досить складним юридичним документом і далеко не в кожному населеному пункті існує достатній інтелектуальний потенціал для його розробки.

З іншого боку, питання організації і функціонування місцевого самоврядування в Україні і так вже занадто зарегульовані на найвищому - законодавчому рівні. Тому надання Типовому (Модельному) статуту сили закону або постанови Кабінету Міністрів України призведе до практично повної уніфікації при врегулюванні питань, що становлять предмет статуту територіальної громади.

Це призведе до вихолощення самої сутності місцевого самоврядування і аж ніяк не сприятиме розвитку місцевої ініціативи - на практиці територіальні органи Міністерства юстиції не будуть реєструвати статути територіальних громад, які хоча б в якійсь мірі не відповідатимуть положенням Типового (Модельного) статуту.

Таким чином, ми отримаємо щось подібне до Примірного статуту колгоспу за радянських часів.

Безумовно, Типовий (Модельний) статут потрібний, проте він має бути документом не обов'язкового, а методичного характеру. Більше того, бажано розробити кілька модельних статутів (наприклад, окремо для територіальних громад сіл, селищ, різних за чисельністю населення міст), що дозволить максимально повно врахувати місцеві особливості при розробці статуту конкретних територіальних громади на основі того чи іншого модельного статуту.

За таких умов схвалення Типового (Модельного) статуту територіальної громади Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України (або будь-яким іншим ви­щим органом державної влади) видається недоцільним. З ініціативою розробки та запровадження модельних статутів мають виступати асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування. До речі, розробку Модельного статуту територіальної громади міста вже здійснено в Асоціації міст України за участю експертів Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України та Товариства науковців по сприянню муніципальній реформі.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що статут територіальної громади приймається відповідною радою у звичайному порядку, тобто, таким же чином, як і будь-яке інше рішення ради. Такий підхід принижує роль територіальної громади в регламентації питань місцевого життя і не відповідає значенню статуту територіальної громади як найважливішого акта місцевого самоврядування.

З огляду на зазначене, більш доцільним видається прийняття статуту шляхом місцевого референдуму або сільською, селищною, міською радою кваліфікованою більшістю голосів депутатів (наприклад, дві третини від встановленого числа депутатів).

У зв'язку з цим слід підкреслити, що відповідно до ст. 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» єдиною підставою для відмови в державній реєстрації статуту територіальної громади може бути його невідповідність Конституції та законам України.

Важливою гарантією права територіальної громади мати свій статут є передбачена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» можливість оскарження в судовому порядку відмови в його реєстрації. Органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду в усіх випадках неправомірних, на їх думку, відмов у реєстрації статутів.

Підсумовуючи викладене, дамо визначення статуту, назвемо його функції, критерії, яким він має відповідати, та висловимо деякі рекомендації щодо його реєстрації.

Статут територіальної громади має відповідати таким критеріям:

реальності (відповідати чинному законодавству, врегульовувати існуючі в ньому прогалини);

політичної нейтральності (забезпечення умов для реалізації сталої, послідовної місцевої політики;

системності підходів (за своєю структурою);

креативності (поєднання „жорсткості” адміністрування з „гнучкістю” управління).

Щодо загальної побудови статуту територіальної громади, то можна виділити такі їх різновиди:

нормативні – ті, що концентрують у собі основні правові норми;

декларативні – ті, що нагадують певні переліки принципів, мають чіткий хартійний характер, але не повторюють відомі правові норми;

директивні – ті, що будуються на концепції зміцнення централізації управління об’єктом.

ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ СТАТУТІВ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ

ГРОМАД В УКРАЇНІ

Одразу після введення в дію Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до розробки своїх статутів взялися такі міста як Львів, Хмельницький, Комсомольськ-на-Дніпрі, Ялта, Нові Водолази, Одеса, Миргород, Харків, інші міста та селища.

Наприкінці 1997 року Хмельницька міська рада першою в Україні прийняла статут свого міста. Однак правові вимоги для реєстрації прийнятих статутів органами юстиції виявилися настільки жорстокими, що лише через два роки, 20 липня 1999 року, в Україні, нарешті, було зареєстровано і введено в дію перший місцевий статут “Статут територіальної громади міста Комсомольська”.

За даними міністерства юстиції України бурхливе створення статутів територіальних громад почалось з 1998 року.

Статути територіальних громад, створені на цей час в Україні, практично всі мають окремі положення Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Загальні положення”, “Система міського самоврядування”, “Органи і посадові особи міського самоврядування”, “Органи самоорганізації населення”, “Матеріальні і фінансові основи міського самоврядування” та “Гарантії міського самоврядування”.

У “Загальних положеннях” відображається інформація про місто, його історичні, культурні особливості, уточнюється поняття територіальної громади. Окремими главами визначається правова основа Статуту, правила прийняття, тлумачення, внесення пропозицій щодо змін і доповнень Статуту.

У цьому розділі визначається матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування.

Але деякі територіальні громади внесли різноманітність і цій розділ окремими особливими поняттями і главами.

Так у місті Артемівську Донецької області введено нове поняття “активний суб’єкт місцевого самоврядування” – це дієздатний громадянин України, член територіальної громади, який має право обирати органи і посадових осіб міської ради, бути обраним до органів міської ради, має право брати участь у місцевих виборах, зборах громадян за місцем проживання.

У місті Комсомольську Полтавської області окремою статтею з метою раціональної організації міського управління місто поділено на мікрорайони, даний їхній опис.

Питання взаємовідносин органів та посадових осіб міського самоврядування з органами державної влади, установами, підприємствами, організаціями відображені майже у всіх статутах і багатим різноманіттям не відрізняються. Констатується відомий факт, відображений в інших законодавчих актах, що органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб, міського самоврядування, крім випадків, передбачених законодавством.

У статутах, прийнятих пізніше, 2000-2002 роках констатовано, що рішення органів державної влади, що призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування виконуються останніми в об’ємах, переданих їм фінансових ресурсів. Таким чином, це положення статуту значно удосконалено.

У цьому ж розділі встановлено право міської ради засновувати відзнаки, якими нагороджуються жителі міста, інші громадяни, іноземні особи та особи без громадянства.

У різних статутах встановлені різні правила, починаючи з права міської ради встановлювати перелік відзнак, підстави та порядок нагородження до затвердження відзнак самим статутом.

Так у м. Жовті Води Дніпропетровської області затверджено право міської ради присвоювати звання “Почесний громадянин міста Жовті Води”, відзнаку “Від вдячних жовтоводців”, право міського голови нагороджувати “Подякою міського голови”, право виконавчого комітету надавати Вітальну адресу виконавчого комітету міської ради, вносити клопотання до органів державної влади подання про нагородження державними нагородами, відзнаками Президента України про присвоєння почесних звань України громадянам міста.

Згідно із статутом територіальної громади міста Дніпропетровська може бути присвоєна пам’ятна медаль “За вірну службу рідному місту”.

У статутах територіальних громад, прийнятих в 2000-2002 роках, цей розділ містить ще такі статті як “Офіційні символи”, “Святкові дні та пам’ятні дати” та інші.

Крім того, преамбула до статуту кардинально змінила свій зміст. Якщо в статутах 1998-1999 роках це констатація права існування системи місцевого самоврядування, то в статутах, прийнятих в 2000-2001 роках преамбула подібна рішенню, наприклад, у м. Дніпропетровську, Калуш Івано-Франківської області.

Цікаво, що закріплення права внесення змін до статутів територіальних громад змінювалось протягом останніх років. Якщо на початку 1998 було бажання створити умови стабільного статуту, тобто передбачено прийняття рішення міської ради щодо змін і доповнень в статут не менш ніж 2/3 голосів від загального складу депутатів ради, то статути більш пізнішого строку прийняття не встановлюють якогось особливого механізму внесення змін до нього. Тобто рішення про внесення змін приймається більшістю від загального складу міської ради.

Розділ ІІ статуту територіальної громади – “Система місцевого самоврядування” включає традиційно такі підрозділи: “Загальні засади формування і функціонування системи місцевого самоврядування”, “Форми участі громадян в системі місцевого самоврядування”, “Місцеві вибори”, “Загальні збори громадян за місцем проживання”, “Звернення членів територіальної громади до органів і посадових осіб місцевого самоврядування”, “Громадські слухання”, “Місцева ініціатива”, “Участь в роботі органів місцевого самоврядування і робота на виборних посадах місцевого самоврядування”; “Участь членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні через міські партійні і громадські організації”; “Інші форми участі членів територіальної громади в здійсненні місцевого самоврядування”.

Не зважаючи на те, що система міського самоврядування визначена Конституцією, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” і включає: територіальну громаду, міську раду, міського голову, виконавчі органи міської ради, органи самоорганізації населення, територіальна громада м. Дніпропетровська вирішила змінити таку складову місцевого самоврядування як виконавчі органи міської ради тільки окремою її частиною виконавчим комітетом міської ради, виключивши з цієї складової відділи, комітети та управління міської ради.

Форми участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування в статутах відображені по-різному.

Як правило, ті форми участі в місцевому самоврядуванні, які здійснюються на підставах діючих законів, прописані в статуті у вигляді поняття форми участі громадян, декілька основних положень, і далі йде посилання на діючий закон.

Це стосується таких форм участі як місцеві вибори, проведення місцевого референдуму, звернення членів територіальної громади до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Статутами територіальних громад додаткових положень до затверджених форм участі громадян таких як місцеві вибори і місцевий референдум не передбачається.

У статті, яка регламентує звернення членів територіальної громади до органів і посадових осіб місцевого самоврядування окрім положень, затверджених Законом України “Про звернення громадян”, передбачений особливий статус звернень з 50 підписами – ці звернення розглядаються органами і посадовими особами в першочерговому порядку. Звернення підписані більш ніж 500 громадянами негайно передаються в міську раду підлягають оголошенню в ЗМУ, і в місячний термін міська рада повинна розглянути їх і прийняти відповідне рішення.

Незважаючи на те, що Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” створення та діяльність органів самоорганізації передбачено окремим законом, територіальні громади міст Дніпропетровська, Комсомольська Полтавської області передбачили окремими статтями та главами цю діяльність.

Що стосується таких форм участі в місцевому самоврядуванні як громадські слухання, загальні збори громадян, то майже всі статути передбачають більш-менш досконалий порядок їх існування.

Статут м. Артемівська Донецької області тільки окреслює основні положення цих форм участі, інші майже всі досить детально розглядають ці питання.

У місті Артемівську Донецької області статутом територіальної громади передбачено обов’язкове проведення громадських слухань у випадках розгляду стратегічного плану розвитку міста, розгляду проекту плану соціально-економічного розвитку і розміщення в місті екологічно-небезпечних виробництв.

Стосовно такої форми участі як місцеві ініціативи, то майже всі статути не мають проробки механізму створення ініціативної групи, не розроблено саме поняття місцева ініціатива, не передбачений механізм створення робочої групи з вивчення питання, не встановлено, ким готується проект рішення міської ради, відсутній механізм погодження.

Розділ “Система міського самоврядування та форми реалізації права територіальної громади на участь в місцевому самоврядуванні” в Статуті міста Дніпропетровська вигідно відрізняється від інших в тому плані, що до нього включені елементи гарантії здійснення місцевого самоврядування, відповідальності, обов’язковість виконання.

Статутом територіальної громади м. Дніпропетровська передбачено погоджувальна процедура у разі виникнення конфлікту між членами територіальної громади, порядок проведення якої затверджується виконавчим комітетом міської ради. Передбачено право членів територіальної громади на інформацію, тобто одержання об’єктивної і повної інформації з питань роботи органів місцевого самоврядування, в тому числі через мережу Інтернет та інші засоби масової комунікації.

Розділ “Органи посадові особи місцевого самоврядування”, практично всі статути територіальних громад мають такі підрозділи як: міська рада, міський голова, секретар міської ради, депутати міської ради, виконавчий комітет міської ради.

За виключенням того, що деякі територіальні громади передбачають промовлення присяги міським головою і депутатами міської ради, при вступі на свої посади, всі ці статті і глава – це є повторюванням статей Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Статут територіальної громади м. Дніпропетровська має ще статтю “Компетенція міської ради”, яка фактично є ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Практично не зустрічаються статути, які мають регламент роботи міської ради, в кращому випадку в статуті дається ссилка на окреме рішення міської ради, яке затверджує регламент роботи ради.

У розділі “Ресурси міського самоврядування” згідно з Конституцією України перелічується матеріальна і фінансова основа – це рухоме і нерухоме майно, доходи міського бюджету, позабюджетні цільові та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальної громади, а також частка об’єктів спільної власності територіальних громад області, що перебувають в управлінні обласної ради – практично всі статути підтверджують ці складові ресурси місцевого самоврядування.

Додатково статутом територіальної громади м. Дніпропетровська питання розподілу прибутків, затвердження фінансових звітів, усіх майнових операцій комунальних підприємств врегульовуються рішенням міської ради, крім випадків, передбачених статутами. Більш того, окрема стаття присвячена питанням загальних засад планування та порядку розгляду звітів комунальних підприємств, вона включає такі засади:

- запровадження системи регулярного планування господарської діяльності на короткостроковий період;

- покладення в основу господарської системи фінансового планування на середньостроковий період;

- регулярного оприлюднення показників господарського і фінансового планування;

- запровадження системи регулярного звітування за підсумками річної діяльності, а також щодо стану справ на підприємстві;

- розгляд та затвердження звітів комунальних підприємств міською радою.

Окремою статтею врегульоване управління корифативними правами територіальної громади.

Стаття з питань нагромадження майна та майнових справ окреслює випадки, в яких можуть відчужуватись майнові об’єкти та права на них, це:

- якщо вони не потрібні з огляду на надання громадських послуг;

- якщо необхідно сприяти утворенню приватної власності; процесам розвитку підприємництва і конкуренції;

- якщо існує потреба в отриманні коштів на виконання завдань, що вважаються пріоритетними для потреб територіальної громади;

- якщо їх діяльність наносить збитків.

Також розроблений механізм запобігання банкрутству суб’єктів комунальної власності.

Статутом територіальних громад м. Дніпропетровська та м. Бердянська передбачена підтримка благодійництва, меценатства та спонсорства шляхом доведення факту цієї діяльності до жителів міста через ЗМІ:

- заохочення спеціальними нагородами міського голови і міської ради;

- зниження ставок місцевих податків.

Цими статутами передбачені такі пільги: грошові виплати, безкоштовне користування послугами, одержання гарантій.

Статутом територіальної громади м. Дніпропетровська затверджено право міської ради створювати міську міліцію, яка утримується за рахунок коштів бюджету міста. Органи місцевого самоврядування надають допомогу та підтримку в створенні та діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку.

Окремий розділ деяких статутів, присвячений стратегії та основним напрямкам розвитку міста.

Дуже важливо кожній громаді визначити принципи розвитку.

У м. Дніпропетровську це:

- розробка та запровадження механізмів пом’якшення впливу економічної кон’юнктури на розвиток територіальної громади;

- оперативне реагування на виникнення елементів соціальної кризи.

Аналізуючи вітчизняний досвід впровадження статутного права, не можна не приділити уваги розробці статуту столиці нашої держави – міста Києва.

За думкою фахівців Статут є комплексом правових, соціальних і організаційно-адміністративних новацій, що забезпечують просування на шляху муніципальних реформ. У зв’язку з цим слід відмітити, що у Статуті Києва запропонований ряд таких новацій, що можуть суттєво вплинути на конструювання нової моделі міської влади і управління містом. Серед них слід відмітити наступні:

- орієнтація на поступовий перехід до сталого розвитку, що є найбільш доцільною концепцією розвитку великого міста на довгострокову перспективу і відповідає інтересам його жителів;

- упорядкування бюджетного процесу та створення механізму фахового поточного контролю за дотримання бюджетної дисципліни;

- введення механізму захисту гарантованих державою прав людини, для чого пропонується введення посади омбудсмена – міського уповноваженого з прав людини та міського комісара.

Таким чином, є всі підстави вважати створення для кожного міста України базового, всебічного, докладного нормативно-правового акту – статуту територіальної громади – велінням часу, нагальною необхідністю подальшого розвитку демократії та сподіватися в найближчому часі стрімкого поширення статутного права по всій нашій країні.

* * *

ПРИМІРНА СТРУКТУРА СТАТУТУ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ

ГРОМАДИ СЕЛА (СЕЛИЩА)

Далі представлена примірна структура статуту територіальної громади села (селища), яка дає можливість детальніше ознайомитись із його змістом: