Глава 6 Продовольственные «войны»

Глава 6

Продовольственные «войны»

Если бы правительство предоставило многомиллиардные субсидии производителям зажимов для бумаги, и им уда­лось бы получить столько же дополнительной прибыли за счет того, что правительство ограничило бы импорт более дешевых зажимов для бумаги, то, как вы можете догадать­ся, они были бы очень довольны состоянием своего бизне­са. Им было бы еще лучше, если бы субсидии от налогопла­тельщиков поступали бы в форме гарантированной мини­мальной цены на зажимы для бумаги, которая превышала бы стоимость их изготовления. А если бы это означало, что горы нереализованных зажимов для бумаги заполонят за­воды по всей стране, и правительству придется платить про­изводителям за то, чтобы они не делали больше зажимы для бумаги, то было бы еще лучше получать деньги за безделье.

Конечно, применять такую политику в отношении про­изводителей зажимов для бумаги было бы безумием. Од­нако большинство из нас считает, что в случае с фермера­ми, это имеет смысл.

Немногие осознают масштабы поддержки сельского хо­зяйства и его практически полной защиты от международ­ной конкуренции. В Европейском союзе прямые субсидии сельскому хозяйству от налогоплательщиков составляют примерно 60 млрд. евро в год, кроме того, фермеры полу­чают дополнительное скрытое финансирование от потребителей, в размере более чем 60 млрд. евро в год, потому что ограничения на импорт позволяют фермерам держать цены на треть выше мировых. Этих денег было бы доста­точно, чтобы купить для каждой из 45 млн. европейских коров билет первого класса на рейс вокруг света. В США размеры государственной поддержки равны 100 млрд. долл. в год, или примерно 370 долл. на человека. Общая сумма финансирования сельского хозяйства Организацией эконо­мического сотрудничества и развития (ОЭСР) равняется 300 млрд. долл. в год. Это больше, чем ВВП всей Африки. Эта сумма превышает ежегодные прибыли 25 крупнейших ми­ровых компаний, начиная с General Electric, Home Depot и кончая Philip Morris. Ни одна другая отрасль не финанси­руется в таких объемах. По сути, все прочие отрасли, вмес­те взятые, не получают такую государственную поддержку, как сельское хозяйство.

Не удивительно, что искусственно поднятые, поддержи­ваемые государством цены на сельскохозяйственные про­дукты, привели к перепроизводству — это довольно зако­номерный экономический результат. Рыночная цена любого продукта определяется стоимостью или соотношением спроса и предложения, но если правительство готово пла­тить по ценам выше рыночных, то производители будут по­ставлять продукции больше, чем потребители захотят ку­пить по такой высокой цене,

Результатом перепроизводства в сельском хозяйстве ста­новится избыток различных продовольственных товаров, начиная от овец и кончая сахарной свеклой. Например, по­головье овец в Великобритании до последней эпидемии ящура достигало 21 млн. овец, т. е. на трех человек прихо­дилась одна овца. В Новой Зеландии недавно полностью отменили финансирование овцеводов, но в стране соотно­шение овец и людей все равно было больше, чем 1:1. Стра­ны Европейского союза больше не производят масло, общий вес которого превышает, суммарный вес населения Авст­рии, как это было в начале 1980-х годов, но это лишь потому, что по условиям Общей сельскохозяйственной полити­ки страны начали платить фермерам за то, чтобы они вмес­то производства слишком большого количества, не произ­водили вообще ничего.

Другими словами, сельское хозяйство, которое составля­ет 1% ВВП Великобритании и 3% — Италии (т. е. не так много) поглощает денежные субсидии, равные 38% от об­щего объема своей продукции в Европе. В США, где сред­ние прибыли выше, потому что фермерские хозяйства боль­ше и могут пользоваться преимуществами экономии от масштаба, сельское хозяйство все равно получает субсидии в размере 22%.

Из чьего кармана выплачиваются эти субсидии? Из на­шего, т. е. налогоплательщиков и покупателей продоволь­ствия. По сути, цены на продовольственные товары обла­гаются 25-35% налогом именно из-за государственных схем поддержки цен и ограничений импорта. Поясню: без спе­циальной протекционистской политики в отношении сель­ского хозяйства одна семья платила бы за бакалею не 100 долл., а 75-80 долл.

Так почему же фермеры постоянно жалуются» что они находятся на грани банкротства? И если многие из них дей­ствительно испытывают трудности, то, что нужно для того, чтобы поставить этих неудачников на ноги?

Ответ на первый вопрос состоит в том, что сельское хо­зяйство представляет собой сложный бизнес по одной про­стой причине: слишком много фермеров. Шахтеры, стале­вары и работники судостроительных верфей также прошли через этот мучительный опыт: в последние десятилетия их было слишком много. Кроме того, сельское хозяйство в США и Европейском союзе разделено на большие агробизнесы, которые процветают благодаря экономии от масштаба и огромным субсидиям, и небольшие фермы, которые не могу конкурировать на тех же условиях, несмотря на все субсидии. Крупные фермы не нуждаются в подаяниях, а не­большие фермы они не спасут.

Отрасли приходят в упадок из-за изменений спроса и предложения. С точки зрения предложения изменились сельскохозяйственные технологии, появились новые более интенсивные методы ведения хозяйства и новые более про­дуктивные сорта культур (генетически измененные: рань­ше — старым способом гибридизации, а в будущем — с применением высоких технологий). Увеличение продуктив­ности в сельском хозяйстве означает, что то же количество зерна или свинины или какой-нибудь другой продукции можно будет получить, затратив меньше усилий, меньше земли. Вот почему сейчас на земле в странах ОЭСР работа­ет лишь 1-5% населения, по сравнению с 25-50%, — в про­шлом веке. Кроме того, технический прогресс и сокращение затрат на перевозки привели к тому, что недорогие то­вары из других стран могут конкурировать с продукцией местных производителей — если им не мешают торговые ограничения.

С точки зрения спроса следует отметить, что в значитель­ной мере изменились вкусы потребителей. У покупателей по всему миру появились более разнообразные вкусы, они привыкли к тому, что почти все товары доступны круглый год. Немногим понравится идея есть только то, что выра­щено рядом с домом и в прилегающей местности, как пред­лагают некоторые защитники окружающей среды. В дово­енные годы даже бананы считались экзотической роскошью, а сейчас всевозможные тропические фрукты можно встре­тить повсюду. Приготовление суши превратилось в миро­вую отрасль, а модифицированная индийская кухня стала главной в Великобритании, для чего потребовался импорт специй и овощей. Разве кому-нибудь в Великобритании за­хочется вернуть печально известные национальные блюда из пережаренного мяса и вареной капусты? Или перестать есть бананы и лимоны? Думаю, что нет. Теперь потребите­ли привыкли к более разнообразным продуктам, несмотря на искусственно высокие цены на ввозимые продоволь­ственные товары.

Все эти изменения произошли на фоне слабой либера­лизации сельскохозяйственной торговли. В странах ОЭСР десятилетиями не смягчались ограничения на импорт сель­скохозяйственной продукций. Это было настоящим ябло­ком раздора для развивающихся стран, которые все упор­нее настаивали на том, чтобы либерализация торговли в будущем затронула и сельское хозяйство. Их протесты вы­нудили участников торговых переговоров, проходивших в рамках саммита ВТО в ноябре 2001 г. в Дохе, Катар, внести в список обсуждаемых вопросов тему о снижении уровня протекционизма. Споры по поводу продовольственной про­дукции разгораются часто, в особенности между США и Ев­ропейским союзом — двумя сторонами, правительства ко­торых больше всех используют политику протекционизма в отношении сельского хозяйства.

Спад в сельском хозяйстве Европы и Северной Амери­ки продолжается так долго из-за того, что в этих странах все еще высоки уровень государственной защиты от им­порта и потенциальные объемы внутреннего избыточно­го производства. Конечно, тому есть политические причи­ны. После Второй мировой войны принцип самообеспе­ченности продовольствием стал практически аксиомой, по крайней мере для голодавших сразу после 1945 г. европей­ских государств. Еда, кроме того, занимает важное место в культуре каждой страны. Это может быть вопрос разных вкусов, глубоких религиозных верований или обществен­ных ритуалов. И даже ресторанам McDonald's приходится приспосабливать свое меню к традициям разных стран.

Во всех странах фермеры являются еще и влиятельной политической силой, продвигающей свои интересы разны­ми методами, начиная с эмоционального шантажа при проведении различных кампаний и кончая сбрасыванием навоза на Елисейских полях. Небольшие объединения и фокус-группы часто являются самыми эффективными лоббистами, особенно если их символом на телевидении становятся симпатичные ягнята или золотые степи. Подоб­ные картины находят отклик в сердцах гораздо лучше, чем седовласый экономист в очках, где-то в облаках стучащий на компьютере. Так они добиваются большего успеха, по­тому что каждый искренне восхищается тем, как неболь­шие фермерские хозяйства пытаются сохранить наше сель­ское наследие, в то же время производя высококачествен­ную еду. Однако это не должно помешать нам понять, что прибыльное индустриальное сельское хозяйство совер­шенно не нуждается в налоговых поступлениях из нашего кармана.

Более того, государственные субсидии оказывают боль­шое влияние на фермеров, потому что эти преимущества не исчезают с появлением конкурентов. Если бы произво­дители зажимов для бумаг получали государственные суб­сидии, то в этот бизнес пришло бы много новых компаний, и они сбили бы цены. Но при более или менее постоянном количестве сельскохозяйственных угодий и фермеров, но­вичков в сельское хозяйство не привлечет даже щедрость налогоплательщиков.

Однако сложно поверить в то, что соответствующая государственная политика так мало изменилась за последние полвека. Рекомендации экономистов по сельскохозяйствен­ной политике 21 века просты, но радикальны. Либерализо­вать торговлю; отменить абсурдно огромные субсидии; и, если все-таки приходится обеспечивать работников сельс­кого хозяйства, пока они, как и все в стране, не привыкнут к коммерческой действительности, то выплачивать им суб­сидии с тем, чтобы они делали что-то, что на самом деле не­обходимо потребителям, например, управляли заповедни­ками или проводили занятия по гольфу.

На первом месте должна быть торговля. То, как эконо­мисты относятся к торговле, кажется большинству людей странным и нелогичным. Здравый смысл подсказывает, что экспорт лучше, чем импорт. Экономисты говорят, что это неверно: прибыли от международной торговли возникают благодаря возможности импортировать больше продукции по меньшим ценам. Здравый смысл гласит, что страны со­ревнуются между собой за увеличение объема экспорта. Эта же идея подкрепляется разнообразными «круглыми стола­ми» по вопросу конкуренции. Экономисты говорят, что от торговли выигрывают все страны, проигравших здесь не бывает. По сути, даже хорошо быть единственной страной, ослабляющей торговые ограничения, потому что при более дешевом импорте вырастет благосостояние потребителей. Если вам придется сравнивать страны «круглого стола», то критерием сравнения в лучшем случае будет что-то вроде дохода на душу населения или индекса развития человечес­кого потенциала.

Подобные противоречивые мнения возникают в резуль­тате того, что экономика все больше занимается вопросами благосостояния отдельных людей, а не, скажем, развития большой автомобильной индустрии или самых богатых в мире фермеров.

Как отметил в своей книге «Исследование о природе и причинах богатства народов» (The Wealth of Nations) Адам Смит, было бы совершенно реально выращивать виноград в парниках и делать вполне приличное бургунское вино в Шотландии, но никто не видит смысла в запрете или об­ложении налогом ввоза в Великобританию вина из Фран­ции, потому что производить его дома была бы слишком дорого. Так что шотландцы экспортируют виски, а фран­цузы — вино.

Основной принцип международной торговли состоит в том, что страны должны экспортировать ту продукцию, в которой они обладают сравнительным преимуществом. Это еще одно из фундаментальных понятий экономики. Если стране А лучше удается делать обувь, а не одежду, а стране Б — одежду, а не обувь (даже если страна А делает и то, и дру­гое лучше страны Б), то страна А должна экспортировать обувь, а страна Б — одежду. Международная специализация гарантирует эффективность мирового производства и низ­кие цены, что выгодно для потребителей обеих стран.

Международная торговля — это просто средство для получения доступа к технологиям и ресурсам другой стра­ны в наиболее выгодном сочетании с вашими. Торговля — это практически беспроигрышная сделка для потребителей, т. е. для людей. Для нас с вами.

Конечно, внутренние производители продукции, в которой другие страны обладают сравнительным преимуще­ством, относятся к этому по-другому. Часто они говорят о том, что их отрасли для сохранения рабочих мест необхо­дима защита от «несправедливо» дешевого импорта, ведь они не могут снизить цены до уровня продукции, произве­денной в кустарных мастерских или выращенной на план­тациях за границей.

Однако именно дешевая рабочая сила, имеющаяся в больших количествах, и является сравнительным преиму­ществом многих развивающихся стран. Они должны специ­ализироваться на экспорте такой трудоемкой продукции, как ткани или свежие овощи, так же как богатые страны дол­жны специализироваться на продукции и услугах, требую­щих больших капиталовложений и квалификации. Если развивающиеся страны не разовьют свою экономику, они навсегда останутся на уровне доходов от дешевой рабочей силы. Им очень будет не хватать волшебной закономерно­сти: чем больше они экспортируют, тем быстрее растут, и тем быстрее в будущем поднимется уровень заработной платы.

Небольшие европейские страны, в которых мало земли и велика численность населения, конечно, не имеют срав­нительного преимущества в сельском хозяйстве. Совсем другое дело — выращивать хлеб в Северной Америке, но американцы и канадцы тоже получили бы больше прибы­ли, если бы условия импорта многих сельскохозяйственных продуктов были бы облегчены.

Если в промышленно развитых странах спор выигра­ют сторонники протекционизма, то они действительно со­хранят рабочие места на заводах и фермах, которые могли бы закрытья, но за это заплатит каждый потребитель, по­купающий их продукцию. Кроме того, это помешает со­зданию новых рабочих мест. Наложение ограничений на торговлю защищает одних граждан в ущерб другим. Из-за них поднимаются цены, люди покупают меньше това­ров, у потребителей остается меньше средств на другие расходы, а темпы роста экономики замедляются. Издерж­ки могут быть значительными — в зависимости о того, что именно защищают, но они обычно рассеяны и почти не­доступны простому взгляду, в то время как увидеть 5 тыс. рабочих мест, которые могут исчезнуть, если некая ком­пания обанкротится из-за конкуренции с иностранными коллегами, или небольшие фермы, которые пойдут ко дну, очень просто. Общие аргументы о преимуществах торговли и привле­кательности протекционизма можно применить к сельско­хозяйственной продукции, как и к любой другой. Замените сельскохозяйственные продукты, скажем, на виски и вино или на обувь и одежду, рассуждения останутся прежними. Чем зерно или масло отличаются от обуви или машин? Единственно возможным аргументом могла бы быть про­довольственная безопасность, но современный мир давно прошел стадию самообеспеченности продовольствием. Это было особенно важно для таких стран, как Англия, когда вражеские немецкие подводные лодки блокировали вход в порт. Но, кажется, подобная морская война вряд ли по­вторится.

Таким образом, фермеров надо отучать от государствен­ных ограничений на импорт. Мы бы меньше платили за наше продовольствие — это особо оценили бы семьи с низ­кими доходами, в которых затраты на продукты составля­ют половину их бюджета, — и могли бы больше тратить на услуги и продукцию, производимую в других странах. А как же прямые сельскохозяйственные субсидии? Почему фер­меры должны получать государственной помощи больше, чем все другие отрасли вместе взятые, особенно когда ти­пичный фермер — это обеспеченный бизнесмен, а не голо­дающий крестьянин?

Ответ — «нет», и не только потому, что эти средства мож­но использовать с большей пользой. Фиксированные цены вредят и самим фермерам. Они позволили сохранить неко­торые менее прибыльные фермы и обеспечили перепроиз­водство многих сельскохозяйственных продуктов. В своей отчаянной попытке получить прибыль в условиях гипер­конкуренции фермеры пришли к интенсивным способам ведения хозяйства, наносящим огромный ущерб окружаю­щей среде. В особенности, это касается Западной Европы, где не доступен эффект экономии от масштаба в его геогра­фическом понимании, которым пользуются фермы на Среднем Западе США и некоторых странах Латинской Аме­рики и Восточной Европы.

Безнадежный поиск новых конкурентных преимуществ в отрасли, где слишком большое количество производите­лей живут благодаря средствам налогоплательщиков, при­вел к усиленному использованию сильнодействующих хи­мических удобрений. Возможно, именно это стало причи­ной эпидемии коровьего бешенства (губчатой энцефалопатии), которое распространилось из-за того, что фермеры настояли на использовании дешевых кормов для скота. Спрос на такие корма был удовлетворен за счет изготовле­ния костной муки из инфицированных туш погибших овец. Аналогичным образом эпидемия ящура в Англии осложни­лась из-за того, что фермеры сгоняли тысячи животных со всей страны на централизованные оптовые базы и скотобой­ни и на другие фермы, чтобы их хозяева могли заявить, что у них большие стада, а значит, они могут рассчитывать на большие государственные субсидии.

Отмена субсидий для фермеров, безусловно, приведет к тому, что многие выйдут из агробизнеса. Но именно это и требуется.

Чтобы облегчить людям переходный период, связанный с бесконечной реструктуризацией отрасли, которая происходит сейчас в экономике, следует воспользоваться государ­ственными фондами. Поэтому нет сомнения в том, что на­логовые поступления, которые раньше использовали для поддержки фермеров, потребуются для того, чтобы убедить фермеров по-другому использовать свои земли или, напри­мер, продать их лесничествам и национальным паркам, а также для того, чтобы организовать переобучение тех, кого затронут эти изменения, и помочь им найти другую рабо­ту. Цены на землю упадут сразу после отмены субсидий, и, возможно, благодаря этому станет выгодно выплачивать одноразовую компенсацию, хотя бы просто в качестве по­литического хода. Правительства, возможно, захотят фи­нансировать различные мероприятия в сельской местнос­ти — например, сохранение дикой природы по экологичес­ким соображениям. Безусловно, при использовании госу­дарственных фондов будут совершены ошибки, но они бу­дут гораздо менее дорогостоящими.

Есть надежда, что фермеры и другие покупатели земли займутся действительно прибыльным бизнесом, а не будут просто «доить» государство. Другими словами, сельскую местность будут использовать для таких видов деятельнос­ти, которые связаны с предпочтениями людей и за которые они будут готовы платить деньги. Доля туризма в ВВП, по­мимо всего прочего, превышает долю сельского хозяйства (в Великобритании это более 6%, по сравнению с 1% сельс­кого хозяйства) и продолжает быстро расти.

В итоге, если вы считаете, что сельское хозяйство нуж­дается в такой серьезной финансовой поддержке от налого­плательщиков и потребителей, в то время как производство стали, судостроение или горная промышленность нуждают­ся в меньшей поддержке, вам придется привести неэконо­мические аргументы для того, чтобы отстоять свое мнение. Национальная безопасность здесь вряд ли подойдет, пото­му что многие страны позволили себе потерять накоплен­ный запас знаний в судостроении, и, если в будущем им по­требуется новый военный корабль, им придется покупать его у других государств. (Двадцать лет назад сами фермеры не слишком поддерживали закат горной промышленности или судостроительной отрасли.)

В заключение хочу сказать, что дальнейшая поддержка фермеров сводится к банальному удовлетворению интере­сов определенной группы. И к незнанию. Немногие пони­мают, насколько поднимается цена на выращенное ими про­довольствие из-за сельскохозяйственных субсидий. Разве нам и правда так приятно платить фермерам за наши про­дукты на треть больше их реальной цены? Подумайте, что­бы вы сделали с 25-50 долл. в неделю. Посмотрим, измени­те ли вы свое мнение относительно того, насколько велики должны быть субсидии сельскому хозяйству.

Часть II
Зачем нужны правительства


Общественные блага, внешние эффекты и налоги

Большинство экономистов, как и простых граждан, обес­покоено вопросами государственной политики или, дру­гими словами, им интересно, что делает правительство. Правительство (государство) играет важную роль в нашей жизни, и эта роль постоянно изменяется и ничуть не уменьшается. Напротив, государственная политика все больше влияет на формирование организационной струк­туры, в которой мы работаем и занимаемся бизнесом.

В главах данного раздела рассматриваются некоторые важные и актуальные примеры того, что именно делает правительство, для этого используются механизмы анали­за, которые можно применить к разным видам политики. Задача состоит в том, чтобы показать, что экономика мо­жет обратить наше внимание на некоторые действитель­но глупые вещи, которые люди — политики или экспер­ты — иногда говорят о государственной политике.

Глава 7

Должно ли государство владеть и управлять железными дорогами? В континентальной Европе очевидный ответ будет «да», а в США — «нет». Английская система желез­ных дорог, которая когда-то была государственной, а те­перь перешла в частное владение, похоже, позаимствова­ла у двух вариантов худшее. Здесь вам предлагают гаран­тированные задержки и сбои, плюс чрезвычайно высокий риск погибнуть в аварии — и все это по высокой цене. А споры по поводу того, следует ли передать железные до­роги снова в государственную собственность, все еще про­должаются.

Железная дорога является хорошим примером того, как сложно понять, что именно государство может делать луч­ше, чем частный сектор. Теоретически все довольно про­сто. Государство всегда вступает в игру при проявлениях неэффективности рыночного механизма (market failure). Если частный сектор не производит достаточного количе­ства определенной продукции или услуг, потому что об­щественные выгоды (social gains) превышают любые воз­можные частные выгоды, то государство должно вмешать­ся. В случае таких крупных проектов, как строительство на­циональной сети железных дорог или строительство тон­неля под Ла-Маншем, компании частного сектора не мо­гут за разумный срок возместить свои инвестированные средства за счет оплаты своих услуг. Мотивация частного сектора, а значит и необходимость государственного вме­шательства, скорее всего, будет различной в зависимости от страны и эпохи. Может возникнуть дополнительная мотивация, например, социальная справедливость в пре­доставлении бесплатных или субсидируемых государством общественных благ, таких как защита или образование людей, которые не могут сами себе это позволить. Но ос­новной аргумент в защиту повышения и использования налогов состоит в существовании внешнего эффекта, ко­торый связан с тем, что на рынке некая услуга предостав­ляется не в достаточном объеме.

Однако, на практике, список видов деятельности, кото­рыми занимается государственный и частный сектор, силь­но отличается. Объем государственного вмешательства в бо­гатых странах ОЭСР значительно варьирует в диапазоне от масштабов, характерных для США, до масштабов, приня­тых в Швейцарии, причем во всех случаях экономики про­цветают. Более того, со временем изменяются границы этого вмешательства. Несколько европейских государств после­довали примеру Великобритании и провели приватизацию некоторых национализированных отраслей, при этом пра­вительство перестало обеспечивать (но не перестало регу­лировать) их деятельность. В то же время в других сферах влияние государства, наоборот, усилилось, в основном в новых или быстрорастущих видах социального обеспече­ния, таких как жилищное строительство, пособия по болез­ни и пенсии. Таким образом, граница между государствен­ным и частным отражает предпочтения избирателей и ис­торические случайности, а не объективную оценку любых проявлений неэффективности рыночного механизма или чистую идеологию.

Однако все вышесказанное не означает, что при опре­делении этой границы не применяются экономические принципы. Многолетний опыт плановой экономики в странах за «Железным занавесом» отчетливо показал, что государственный сектор действительно плохо работает в некоторых сферах. Государство не может изготовить нуж­ное количество пар обуви нужного цвета и размера. Оно не может внедрять новые технологии в сектор бытовых приборов. Ему довольно трудно производить достаточное количество хлеба и овощей. Во многих странах Восточно­го блока правительство запретило джаз, художественную литературу и другие популярные виды искусства, за при­общение к которым потребители готовы платить деньги. В этих странах практически у всех есть квартиры, но их качество оставляет желать лучшего. Этот список можно продолжать до бесконечности.

С другой стороны, опыт коммунизма показал, что прави­тельство может обеспечить очень высокий уровень образо­вания и здравоохранения, научных исследований и развития и популяризации высококлассного спорта, а также таких высоких искусств, как балет и опера. Общественный транс­порт в докапиталистической Восточной Европе был дешевым и ходил исправно, его качество было вполне хорошим. Все это сохранилось и поныне. Каждый англичанин, часами ожи­дающий сегодня пригородный поезд на грязной станции, может только с завистью думать о трамваях в Будапеште или о метро в Праге, настолько заметным оказался упадок при­ватизированных секторов британской системы.

Железнодорожная система — это хороший пример ин­фраструктуры, физического скелета экономики. Нацио­нальная инфраструктура состоит из дорог, систем водоснаб­жения и канализации, управления воздушным движением, телефонных и электрических кабелей, каналов, мостов и дамб, воздушных перевозок, радиомачт и мачт сотовой свя­зи, больниц и школ, парков, скамеек, картинных галерей и многого другого. Почти всегда что-то находится в собствен­ности и под управлением государства, что-то — практичес­ки всегда в руках частных владельцев, но под тщательным контролем государства. Все это становится предметом спо­ров избирателей. Если я никогда не езжу на поездах, то почему мне должно нравиться, что правительство финанси­рует сеть железных дорог? Те, у кого нет детей, считают, что обеспечение образования менее важно, чем поддержка здра­воохранения, а пожилые люди всегда хотят получать боль­шие пенсии. Однако от товаров и услуг, которые, по всеоб­щему мнению, должны быть в частных руках, все эти при­меры отличает наличие важных внешних эффектов (экстер-налий).

Внешние эффекты могут быть разных видов и требовать разного рода государственного вмешательства. Некоторые товары и услуги являются естественными монополиями. Например, совершенно неэффективно использовать более одного набора уличных фонарей на каждой дороге или ус­танавливать через реку более одной плотины ГЭС или про­тягивать более одного электрического кабеля в каждый дом или прокладывать более одного набора рельсов по одной и той же линии. Дублирование будет либо физически невоз­можно, либо просто неэффективно — благодаря существо­ванию такого сильного эффекта экономии от масштаба со стороны предложения, как в случае упоминавшихся приме­ров, или спроса, как в случае с сетевыми внешними эффек­тами, действующими в телефонной системе. Ведь телефон тем полезнее, чем большему количеству людей вы можете позвонить.

Потребление некоторых общественных товаров и услуг не предполагает конкуренцию: если я гуляю в парке, это не мешает вам делать то же самое, таким образом, допол­нительные затраты на еще одного посетителя равны нулю. При нулевых предельных издержках экономически эф­фективная цена равна нулю, и до тех пор, пока в парке не станет действительно много народу, его владельцам бес­смысленно брать с меня плату за каждое дополнительное посещение. Покрыть фиксированные расходы на покуп­ку цветов или выплату заработной платы служителям пар­ка лучше всего с помощью фиксированных сборов, напри­мер годовых членских взносов или местного налога. Но определение уровня этих сборов, зависящего от количества услуг в парке, — это, по сути своей, коллективный процесс. Он зависит от всех потенциальных посетителей парка. Парки — это один из примеров общественных благ (то­варов).

Наконец, при использовании некоторых товаров и услуг люди сталкиваются друг с другом, и это невозможно пре­дотвратить. Транспорт и дороги являются хорошим приме­ром подобных неисключаемых благ. Часто они оказывают­ся перегружены, и каждый последующий пользователь уве­личивает неудобство для окружающих в виде задержек, ухудшения обстановки на дорогах и транспорте, лишнего бензина и т.д. Могут возникать экологические внешние эффекты, например загрязнение. Однако «лишних» пользо­вателей не всегда можно исключить. Установление специ­альных цен в час пик и в обычное время позволяет отде­лить тех, кто высоко ценит свое время и пространство (к ним относятся, например, путешествующие поездами бизнесме­ны), от туристов; а коммерческих потребителей электриче­ства — от домашних хозяйств. Новые технологии позволя­ют взимать с пассажиров повышенную плату за проезд че­рез город в час пик. Но помимо подобных приблизитель­ных стратегий (которые, без сомнения, будут расширены и усовершенствованы с помощью новых технологий), нет возможности заставить людей понять, что они так высоко ценят быстрый проезд, потому что они за него больше пла­тят. Однако определить, насколько отдельный человек це­нит какую-либо услугу, невозможно, и нет оснований по­лагать, что рынок сможет предоставить некую услугу в не­обходимом для общества объеме.

Как показали примеры, внешние эффекты многообраз­ны. Благодаря появлению новых технологий, меняются и способы разрешения сложных ситуаций. А разные страны всегда выбирают разные решения.

Однако существуют три основных принципа, которые используются постоянно.

Во-первых, правительство почти всегда может получить ссуду с меньшими процентами, чем заемщики частного сек­тора. Стоимость денежных средств для проекта, финанси­руемого государством, будет ниже, чем для проекта частно­го сектора, поскольку государство может решать эти про­блемы с помощью повышения налогов (которые все же при­водят к неэффективности экономики) или с помощью зай­мов на рынке капитала. Это происходит потому, что ссуда государству менее рискованна, так как инвесторы рассчи­тывают на возможности правительства поднять налоги для выплаты процентов. Национальное или федеральное пра­вительства редко не выполняют свои платежные обязатель­ства, в отличие от местного правительства, а тот факт, что государственные ценные бумаги не связаны с высоким уров­нем риска, означает, что инвесторов вполне устраивают низкие процентные ставки на одолженные правительству средства. Таким образом, государственное финансирование крупного инвестиционного проекта, при котором обще­ственные доходы превышают частные, всегда будет более привлекательным вариантом.

Во-вторых, правительство почти всегда управляет дела­ми хуже, чем частный сектор. Его «клиенты» (хотя обычно им дают имена, отражающие их беспомощное положение, например, пациенты, ученики, пользователи или претенден­ты) обычно не могут отказаться от покровительства госу­дарственной монополии. Нет и каких-либо стимулов для служащих работать более эффективно. Работники государ­ственного сектора получают меньшие деньги, а потому иногда обладают меньшей квалификацией и активностью, по сравнению со служащими частного сектора, не говоря уже о том, что они не столь едины и часто прибегают к за­бастовкам. В отличие от компании, работающей в условиях рынка, компании под управлением государственных чинов­ников, как правило, не хватает диверсификации и оператив­ного обмена информацией, а также готовности понять, что надо расширять успешную деятельность и останавливать убыточную. Бюрократия обычно не позволяет государ­ственным компаниям признавать свои ошибки. Кроме того, во многих западных демократических странах в государ­ственном секторе сложилась обширная сеть коррупции, которая, иногда оказывается сильнее коррупции в частном секторе.

В-третьих, если возникает серьезный общественный вне­шний фактор, то правительству так или иначе приходится вмешиваться — либо напрямую предоставляя необходимую услугу, либо контролируя того, кто ее должен обеспечить. В качестве примера вспомните смешанную систему государ­ственного-частного образования. Демократическое прави­тельство — это механизм, позволяющий нам разрешать со­циальные конфликты, в том числе и созданные внешними экономическими эффектами; согласовывать интересы води­телей и велосипедистов, родителей и пенсионеров, и это — лучший механизм. Существование внешних социальных эффектов объясняет то небольшое (по всему миру) количе­ство проектов инфраструктуры, находящихся на частном финансировании и в управлении (хотя есть много примеров сервисных компаний, которыми руководят и частный, и го­сударственный сектор, а также случаев заключения государ­ством контрактов с субподрядчиками). Хотя для правитель­ства не установлен минимальный объем государственной собственности, мысль о том, что государственное вмешатель­ство в экономику следует радикальным образом сократить, не учитывает потребность соотнесения различных интересов с помощью государственного регулирования.

Совершенно очевидно, что организовать правильное регулирование очень сложно. Нехватка электричества в Ка­лифорнии в 2000 г. — хороший тому пример. Компании-производители электроэнергии не смогли обеспечить по­дачу электричества в необходимом объеме в разгар интер­нет-мании, и в штате несколько раз отключали электри­чество и ограничивали уличное освещение. Хотя понятно, что компании находились в конфронтации с правительством штата, понятно и то, что правительство штата пы­талось достичь невозможного: оно наложило ограничения на рост розничных цен на электроэнергию именно тогда, когда спрос вырос, а цены на нефть резко поднялись. Ком­паниям—производителям электроэнергии просто запрети­ли поднимать свои расходы или отвечать на повышение спроса естественным для них путем — через повышение цен, учитывая фиксированные объемы их мощностей. Этот случай является хорошим примером тому, что пра­вительство должно согласовывать разные, а зачастую и противоречивые интересы, например интересы потреби­телей электроэнергии (многие из них являются избирате­лями Калифорнии) и инвесторов компаний—производите­лей электроэнергии. Хотя калифорнийские власти пре­красно разбирались в политике, им неплохо было бы об­ладать и экономическими знаниями.

Государственное регулирование настолько сложно, что по этой теме написано немало экономической литературы. Но существует много причин, почему следует оставлять компании-производители электроэнергии и телекоммуни­кационные компании в частном владении, но под государ­ственным контролем. Тот факт, что коммунальные пред­приятия, находящиеся в государственной собственности и под бюрократическим надзором, предоставляют некаче­ственные услуги, стал причиной, по которой в Великобри­тании в 1980-е годы правительство консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер провело приватизацию. Во многих слу­чаях приватизация повысила качество услуг и позволила внедрить новые технологии. Лучшим примером здесь мо­жет служить телефонная система. В прошлом англичанам приходилось неделями и даже месяцами ждать подключе­ния к телефонной линии, соседи часто пользовались одной линией, а тарифы были довольно высокими. (Конечно, все было не так плохо, как в Гане, где людям приходится ждать своей очереди на подключение от государственных телефон­ных компаний по 75 лет!)

Компания British Telecom (ВТ) за первые десять лет сво­его существования в качестве частной компании достигла огромного успеха и во многом способствовала экономичес­кому росту страны. Возникновение конкуренции между ча­стными компаниями-производителями электроэнергии также привело к снижению цен для потребителей, повыше­нию уровня инвестиций и качества предоставляемых услуг.

Однако в других отраслях эти меры не принесли особо­го улучшения. Так, некоторые водопроводные компании не смогли обеспечить подачу воды в засушливый летний пе­риод и очистку рек и водохранилищ. Пассажиры железных дорог получили более обходительное обслуживание, но финансирование железнодорожной сети упало до катастро­фически низкого уровня, поскольку компаниям было невы­годно осуществлять техническое обслуживание и обновлять рельсы и сигнальное оборудование. Все это немедленно от­разилось на количестве аварий с летальным исходом, про­изошедших в 1990-е годы.

Но и успех не был абсолютным, потому что сейчас воз­никает вопрос, насколько эффективным было государствен­ное регулирование. Так, например, по сравнению с США тарифы на местные переговоры остались в Великобритании на высоком уровне, потому что компанию ВТ, в прошлом бывшую государственной монополией, никто не мог заста­вить открыть для конкурентов на приемлемых условиях местные линии связи — эту естественную монополию пос­леднего куска провода, связывающего дома потребителей с основной сетью.

Что касается неудач, то предложение о национализации железных дорог теперь уже не удивит и не насторожит боль­шинство англичан, и когда-нибудь это произойдет. Инте­ресно, что некоторые водопроводные и энергетические ком­мунальные предприятия начинают практику разделения своего бизнеса на регулируемые и нерегулируемые части, с тем чтобы было легче получать финансирование для регу­лируемой сферы бизнеса, а нерегулируемой позволить воспользоваться более широкими коммерческими возможно­стями. Так, например, компания Welsh Water создала неком­мерческую компанию водоснабжения, а компания British Gas отделила регулируемый бизнес газоснабжения от своей про­чей деятельности. Телефонная компания ВТ недавно объя­вила об аналогичных планах.

Приватизация представляет для нас интерес, потому что после нее происходит широкомасштабное смещение грани­цы между государственным и частным сектором. Но эта гра­ница в каком-то смысле отодвигается на прежнее место. Пе­реход собственности коммунальных компаний и фирм, обеспечивающих развитие инфраструктуры, или даже их управления из государственного сектора в частный был лишь видимым. Эти компании — особенные, и потому они не могут быть похожи на любые другие компании частного сектора.

Система железных дорог, в данном случае, представляет собой хороший пример так называемого «кейс-стади²», по­скольку она была создана частным сектором, а в США же­лезные дороги до сих пор находятся в руках частных ком­паний, хотя и при активном вмешательстве государства. Ве­ликобритания построила свою сеть железных дорог в сере­дине 19 в. Ее примеру последовал весь остальной мир. На фондовом рынке спрос на акции британских и зарубежных компаний резко вырос. Средства, полученные на Лондонс­кой фондовой бирже, уходили на финансирование большей части первых мировых сетей железных дорог. Этот «пу­зырь» лопнул в 1848 г., и многие инвесторы так и не полу­чили назад средства, вложенные в новые технологии, кото­рые, без сомнения, ускорили бы экономический рост в стра­не, развивающей сеть железных дорог. В чем-то та ситуа­ция напоминает бум с акциями интернет-компаний в 1999— 2000 гг. Инвесторы рискнули вложить свои средства в надежде, что в будущем получат прибыль. На фондовом рынке поступили так, как и полагается, и направили средства в бы­строрастущий сектор, который обещал высокие прибыли.

Однако в случае железных дорог это принесло выгоду скорее обществу, чем частным предпринимателям. Так, на­пример, железные дороги помогли в развитии городских рынков, потому что свежие продукты теперь можно было привозить в города издалека. Лондону теперь были не нуж­ны большие стада коров для обеспечения города молоком, ведь можно было привезти его на поезде. Но все эти побоч­ные выгоды для общества могли исчезнуть из-за тарифов на железнодорожные перевозки. Прибыли железнодорож­ных компаний не вызывали энтузиазма, и курсы их акций упали.

В результате Великобритания осталась с обширной, но приносящей мало прибыли сетью железных дорог, которую после Второй мировой войны национализировало прави­тельство лейбористов. При государственном управлении она стала весьма прибыльной и начала поглощать львиную долю государственных субсидий. А финансирование обнов­ления рельсов и подвижного состава происходило из средств налогоплательщиков. Но большие субсидии в 1968 г. при­вели к сокращению расходов, когда закрыли все малоис­пользуемые ветки, потому что многие могли позволить себе купить автомобиль.

Так что к тому моменту, когда партия консерваторов ре­шила в 1996 г. приватизировать компанию British Rail, в ней утвердилась практика постоянных сокращений расхо­дов, недостаточных инвестиций, плохого управления и не­приятных производственных отношений. Продажа акций частному сектору не принесла правительству большой прибыли. Напротив, ему пришлось выплатить большие суммы инвесторам, чтобы соблазнить их на покупку ак­ций новых железнодорожных компаний и заставить эти компании приобрести лицензии (франшизы) на услуги в других сферах этой сети. Была создана отдельная компания Railtrack, которая отвечала за обслуживание путей и инвестиции. Даже теперь правительство было вынуждено вкладывать большие средства в железнодорожную систе­му, потому что было понятно, что без государственных субсидий частные компании не смогут обеспечить доста­точное финансирование стандартных услуг, необходимых населению.

Противоположная ситуация сложилась в США. Амери­канские железнодорожные компании были созданы частны­ми владельцами, хотя и не без открытой поддержки со сто­роны государства в виде удачных сделок по покупке земель или грантов. Эти компании всегда оставались частными. Сегодняшние компании возникли в результате нескольких слияний и работают как географические монополии, пото­му что конкурировать им приходится только с системой скоростных дорог. Американская автомобильная культура, дешевый бензин, обширная система скоростных дорог, больше которой только американская система воздушных перевозок, говорит о том, что железные дороги никогда не были столь же важны, а их позиция монополиста так же сильна, как в маленьких густонаселенных странах Европы. В Америке их дополнительные выгоды для общества гораз­до меньше, чем в Европе. По сути, если бы история разви­валась по-другому, и технология двигателя внутреннего сго­рания появилась раньше, чем технология железнодорожных перевозок, то в Америке так никогда и не появились бы же­лезные дороги.

Другая ситуация наблюдается и в континентальной Ев­ропе, где правительству и в голову не приходило, что не сто­ит финансировать железные дороги, чтобы обеспечить спрос на услугу. Похоже, что при небольшой площади, пе­реполненных городских дорогах и низких уровнях дохода в Европе всегда были бы железные дороги, даже если бы рядом существовали дороги и автомобили. В настоящее время в большинстве европейских стран ходят быстрые и чистые поезда, инвестиции поступают в достаточном объеме, и существует разветвленная сеть, которая никогда не принесет коммерческой прибыли, но позволит всем жите­лям Европы пользоваться доступными железными дорога­ми. Приватизация железных дорог никогда не входила в планы континентальных правительств.

Безусловно, положение Великобритании посреди Атлан­тического океана, не слишком удобно. Должна ли она теперь встать на путь США и согласиться на небольшую, но, в ко­нечном итоге, прибыльную частную систему железных до­рог? Подобная система не сможет работать по всей стране и, возможно, будет даже меньше сегодняшней. Ведь при­быль приносят ветки, по которым пассажиры приезжают в города и которые связывают большие города. Часть грузов и пассажиров, возможно, будет транспортироваться не по железным дорогам, а по обычным магистралям.

А может быть последовать примеру Европы? Для этого придется признать, что для большой и более конкурентос­пособной сети железных дорог необходимо государствен­ное финансирование, так как частные доходы меньше об­щественных, а значит неизбежно возникновение государ­ственной собственности или тщательного регулирования качества предоставляемых услуг.

Общественное недовольство сложившейся в Великобри­тании ситуацией позволяет предположить, что избиратели предпочтут европейский вариант решения проблемы. Это, безусловно, полностью совпадает с моей идеей о том, что об­щественная выгода от железных дорог гораздо больше, если альтернативные способы перемещения, например шоссей­ные дороги, по географическим или историческим причинам не конкурируют с железными дорогами напрямую. Великоб­ритания — это тоже небольшая густонаселенная страна, с большим количеством дорог. Автомобили связаны с боль­шими частными и общественными издержками.

Это обращает наше внимание на более широкую пробле­му. Граница между государственным и частным секторами всегда будет прозрачной. В любом случае, в каждой стране неизбежно влияние истории. Когда об этом говорят, то час­то используют термин «зависимость от пути». Кроме того, границы со временем изменяет и технический прогресс. На­пример, мобильные телефоны сделали стационарную теле­фонию не такой безоговорочной естественной монополией. В Африке с 2001 г. появилось больше сотовых телефонов, чем стационарных, потому что новые технологии дали людям возможность обойти неэффективную монополию государ­ственных телефонных линий. Кредитные карточки с микро­процессором и электронные системы слежения позволили останавливать на дороге нужных водителей. Факсы и элект­ронная почта создали конкуренцию прежней монополии почтовой системы. Общественные выгоды определенной ус­луги могут измениться по другим причинам, например, из-за изменения оценки экологических внешних эффектов или появления альтернативной услуги, такой как хорошие доро­ги, — в ситуации с сетью железных дорог.

Одно дело понять, где провести границу между деятель­ностью исключительно частного сектора и той, что требует государственного вмешательства в виде владения акциями или регулирования. Другое дело понять, как управлять го­сударственными компаниями или регулировать деятель­ность частных компаний, связанных с внешними соци­альными эффектами. Это не так сложно. В создании струк­туры регулирования есть множество юридических ловушек, касается ли это регулирования поставок электроэнергии в Калифорнии или телекоммуникационных компаний в Ве­ликобритании. Возможно, не получится дать однозначный ответ, потому что предоставление услуг, связанных с боль­шим количеством внешних эффектов, подразумевает раз­нообразные цели и неизбежные вопросы. Более того, не­смотря на обширные исследования по этой теме, мы все еще не располагаем данными о том, какие организационные структуры хорошо работают в компаниях, управляемых государством и подчиняющихся государственному регули­рованию, а какие нет.

Конечно, приватизация была весьма успешной, ведь по­лучилось, что при росте эффективности потребители платят меньше за лучшее качество. Примером тому могут служить многие телекоммуникационные компании, произ­водители газа и электроэнергии в Великобритании и Шве­ции, компании по водоснабжению во Франции и многие другие промышленные корпорации, находившиеся в соб­ственности правительств европейских стран, которые зани­мались всем — от страхования до нефтедобычи. Этот успех зависел и от дальнейшего правильного регулирования от­расли, как в случае с энергией и телекоммуникациями.

Несмотря на примеры благоприятного исхода, привати­зация в Великобритании, попыталась дать ответ на второй «опрос (о том, как правильно руководить предприятием) и нашла ответ на первый вопрос (об определении границы между государственным и частным секторами). Тем не ме­нее, это был лишь частичный успех. Урок английской при­ватизации показал, что внешние эффекты могут быть слишком тяжелы для частного сектора, а для предоставле­ния качественной инфраструктуры и услуг всегда будет не­обходимо государственное финансирование в виде налого­вых поступлений.