Глава 4. Государственное регулирование экономики

Важнейшей проблемой функционирования британской социально-экономической модели в последние десятилетия является поиск оптимального соотношения между масштабами и формами государственного вмешательства в экономику, с одной стороны, и ролью рыночных, конкурентных отношений, с другой. За длительный период существования в стране капитализма оно неоднократно менялось в зависимости от господствовавших в стране приоритетов развития, политико-идеологических и экономических концепций. Вместе с тем, приоритетной задачей системы государственного регулирования хозяйства во все времена было обеспечение эффективного функционирования рынка, минимизация последствий его несовершенства и «провалов», решение социальных проблем.

В период расцвета мануфактурного производства и усиления влияния торговой буржуазии (вторая половин XVI - середина XVII в.) так называемые «поздние меркантилисты», наиболее яркими представителями которых в Англии были Томас Ман (Thomas Mun) и Джеймс Стюарт (James Steuart), стали пропагандировать идею о перемещении приоритетов государственной экономической политики в сфере торговли в сторону мер, направленных на создание системы активного торгового баланса. В своих трудах они доказывали, что увеличение количества денег в стране и богатства государства может быть достигнуто не запретом их вывоза, а активным балансом внешней торговли, т.е. превышением экспорта над импортом. Для достижения этой цели они предлагали, во-первых, всячески поощрять вывоз готовых изделий из страны, во-вторых, ввести запрет на импорт предметов роскоши, в-третьих, активизировать посредническую торговлю (по принципу: покупать дешевле в одной стране, продавать дороже - в другой), для чего разрешить экспорт капиталов.

Государство, стремясь сформировать активный торговый баланс и захватить внешние рынки, стало регулировать ввоз иностранных товаров путем обложения их пошлинами и поощрять экспорт, выдавая, в частности, премии организаторам предприятий, продукция которых пользовалась большим спросом на внешних рынках. С этой же целью начало оказываться содействие развитию промышленности, особенно мануфактурной. Предприятия освобождались от уплаты налогов, получали субсидии и льготные кредиты, в руки частных предпринимателей стали передаваться казенные заводы. Одним из важнейших факторов первоначального накопления капитала в этот период стала система государственного долга, сформировавшегося в результате размещения облигаций займов среди населения. Идеи меркантилизма, таким образом, стали теоретической базой государственной политики, получившей название протекционизма и направленной на поощрение отечественной экономики, ее защиту от иностранных конкурентов, на расширение рынков сбыта английских товаров.

Новый существенный импульс развитию промышленного производства в Великобритании дал переход от позднего меркантилизма к либеральной экономической теории капитализма свободной конкуренции, разработанной создателями классической школы политической экономии Адамом Смитом (Adam Smith) и Давидом Рикардо (David Ricardo). В ее основе лежало представление об экономических законах, действующих подобно законам природы и определяющих развитие общества без государственного вмешательства. А. Смит в своем «Исследовании о природе и причине богатства народов» (An Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth of Nations), называл такое естественное функционирование экономики принципом «невидимой руки» (invisible hand), а роль государства ограничивал функцией «ночного сторожа» (night-watchman state). Сторонником всемерного ограничения вмешательства государства в хозяйственные процессы в начале XIX в. был и Д. Рикардо, считавший, что в экономике действуют объективные и стихийные законы, механизм действия которых при отсутствии внешнего (государственного) вмешательства поддерживает экономическую систему в равновесии, но в то же время он обращал особое внимание на необходимость выработки правительственной экономической политики, способствующей росту производительных сил общества. В целом же идеи экономического либерализма привели в итоге к разработке стратегии фритредерства и невмешательства государства в социально-экономические процессы, которые наиболее полное свое воплощение нашли в Великобритании в середине XIX в.

Минимальное регулирование центральным Правительством хозяйственной и общественной жизни в Соединенном Королевстве приходится на период с 1840-х по 1860-е гг. Государство в этот период последовательно сокращало свои расходы и целенаправленно сворачивало механизмы вмешательства в экономику. Например, в 1834 г. «Актом о поправках к закону о бедных» (Poor Law Amendment Act, 1834) была отменена система приходского обеспечения нищих, существовавшая с 1601 г. и нужды которой требовалось примерно в 6 млн £ в год, а взамен была создана более дешевая система работных домов (workhouses), прославившаяся, по сути, каторжными условиями содержания призреваемых. Затем в 1840-х гг. Правительство отказалось от взимания почти всех импортных пошлин, включая знаменитую пошлину на хлеб. В 1849 г. тогдашний премьер-министр лорд Джон Рассел (Lord John Russel) решился на отмену и не менее известного «Навигационного акта» 1651г. (Act for increase of shipping and encouragement of the navigation of this nation, 1651), по которому товары из Африки, Азии и Америки могли ввозиться в Великобританию только на английских кораблях.

В стране стали доминировать представления о том, что граждане сами должны решать как им вести свои дела и на что тратить заработанные средства. Роль государства сводилась лишь к обеспечению нормативно-правовой базы функционирования хозяйства, захвату новых колоний, обеспечению доступа на внешние рынки и, наконец, поддержанию правопорядка. Приоритетными задачами британских кабинетов считались снижение государственных расходов, и облегчение налогового бремени, а сбалансированность бюджетов считалась священным правилом финансовой политики. Наиболее образно суть подобного подхода определил Уильям Гладстон (William Gladstone), четырежды возглавлявший британское Правительство во второй половине XIX в. В ходе обсуждения одного из бюджетов он заявил, что «цена любой политики – чуть ли не единственное, что определяет ее целесообразность». При реализации такой стратегии необходимость в значительных средствах возникала лишь в период крупных войн, финансировавшихся за счет правительственных займов, однако, после заключения мира, немедленно предпринимались действия по их погашению. В целом доля совокупных государственных расходов в ВВП Великобритании была низкой и длительно устойчивой, в 1820-1860-х гг. она составляла в среднем 11%, а затем сократилась и вовсе до 7 % в 1870-1890-х гг.

Первые изменения в политике минимального государственного вмешательства в социально-экономические процессы в Соединенном Королевстве были отмечены лишь в последней трети XIX в. Обострение конкурентной борьбы между ведущими державами вынуждало Правительство предпринимать меры по повышению эффективности факторов производства. Прежде всего, требовалось обеспечить соответствующий уровень подготовки и качества трудовых ресурсов, поэтому центральные власти уже в 1870-е гг. предпринимают, правда, еще очень робкие и ограниченные, попытки регулирования таких сфер как образование и здравоохранение. В свою очередь, реализация социальных программ требовала средств и заставила внести коррективы в налоговую политику. Прямые налоги в конце XIX в. перестают рассматриваться как временная мера, необходимая для покрытия чрезвычайных или непредвиденных расходов, а в 1894 г. в Англии впервые вводится прогрессивный налог – на наследство.

В начале ХХ в. вопрос о целесообразности сохранения прежней приверженности идеям экономического либерализма в отношении масштабов государственного вмешательства выходит на новый уровень. Впервые за последние 50 лет под сомнение была поставлена эффективность стратегии свободной торговли. Министр по делам колоний Джозеф Чемберлен (Joseph Chamberlain) в 1903 г. инициировал общенациональную кампанию по пропаганде необходимости перехода к протекционизму и принятия мер государственной поддержки британского бизнеса в их противостоянии с зарубежными конкурентами. Накануне Первой мировой войны либеральное Правительство Герберта Асквита (Herbert Asquit) законодательно возложило на государство ответственность за реализацию целого комплекса социальных программ (от обеспечения надлежащих условий труда и помощи безработным, до выплат пенсий по старости) и повысило налоги на доходы состоятельных граждан. Наконец уже в период самой войны, центральные власти были вынуждены предпринять меры по масштабному регулированию экономических и социальных процессов в стране (подробнее об этом см. в Главе 2).

Великая депрессия 1929-1933 гг. привела к утверждению в Великобритании и некоторых других развитых странах в качестве доминирующей экономической теории кейнсианства, разработанной одним из крупнейших английских экономистов ХХ в. Джоном Мейнардом Кейнсом (John Maynard Keynes). В своих основных работах – «Трактате о деньгах» (Treatise on Money), изданном в 1930 г., и «Общей теории занятости, процента и денег» (The General Theory of Employment, Interest and Money), появившейся в 1936 г., он доказывал, что система свободного рынка не имеет действенных внутренних механизмов, обеспечивающих макроэкономическое равновесие, поэтому периодически происходят сбои в функционировании «невидимой руки», проявляющиеся в виде экономических кризисов и сопутствующей им безработицы. Исходя из этого, Дж. М. Кейнс не только утверждал, что государство обязано проводить активную антикризисную социально-экономическую политику, но и разработал ее основные принципы, заключавшиеся в воздействии на уровень производства и занятости путем изменения совокупных запасов потребительских и инвестиционных товаров.

Приоритетным механизмом реализации государственной политики по обеспечению экономического роста кейнсианцы считали воздействие на инвестиции. В период кризиса они предлагали увеличивать правительственные расходы (прежде всего на развитие производственной и социальной инфраструктуры, научные и опытные разработки и пр.), прибегая к дефицитному финансированию, с целью увеличения эффективного спроса со стороны государства и формирования благоприятных предпосылок для частных капиталовложений в хозяйство. Эти меры должны были приводить в действие механизм мультипликатора, и отрасли, получившие дополнительные средства, начинали способствовать расширению производства в смежных секторах, стимулировать рост занятости и повышение спроса на потребительские товары. Так по цепочке меры, предпринятые государством, в итоге должны были привести к положительной динамике ВВП и переходу в стадию экономического роста. В случае же опасности перегрева экономики и возможности наступления кризиса перепроизводства, предлагалось осуществлять правительственные мероприятия по ограничению инвестиций и, следовательно, сдерживанию производства.

В 1930-1970-х гг. сторонники кейнсианства, рассматривавшие участие государства в общественной и хозяйственной жизни как необходимый и естественный элемент ее развития, создали достаточно популярную концепцию смешанной экономики, предусматривающую наличие как рыночных (основных), так и государственных (вспомогательных) механизмов регулирования социально-экономической системы. Государство было призвано выполнять функцию «встроенного стабилизатора», ликвидируя или существенно сглаживая «провалы рынка», выступая в качестве дополнения и помощника доминирующей частной собственности, а не ее антагониста и конкурента. Механизмы такой «настройки» предполагали использование самых разнообразных инструментов воздействия от бюджетно-налогового регулирования и манипулирования банковским процентом, до национализации и прямого участия в хозяйственной деятельности.

На протяжении 40 лет после Великой депрессии в Великобритании кейнсианские и неокейнсианские методы регулирования последовательно воплощались в практику как лейбористскими, так и консервативными правительствами и привели к существенным изменениям в английской социально-экономической модели. Государственные предприятия, несмотря на незыблемость принципов свободного предпринимательства, достаточно успешно работали в нескольких отраслях и составляли значительный сегмент британского хозяйства. В рамках политики по достижению «всеобщего благоденствия» Правительство обеспечивало поддержание определенных стандартов уровня жизни для неимущих, стремилось сократить масштабы бедности в стране, отвечало за развитие образования и здравоохранения, содействовало расширению спектра предоставляемых социальных услуг. Политика стимулирования экономического роста способствовала развитию научно-технической революции, использованию ее достижений в самых различных сферах экономики, а растущие ассигнования на образование, подготовку и переподготовку кадров сделали возможным повышение общего уровня квалификации занятых в общественном производстве. Центральные власти проводили все более активную макроэкономическую политику, причем с использованием не только косвенных, но и административных регуляторов, а совокупные расходы государства в процентном отношении к ВВП к концу 1970-х гг. выросли в Великобритании до 37%. Благодаря этому, правительствам в известной степени удавалось сглаживать циклические колебания.

Вместе с тем, именно в этот период неокейнсианские методы регулирования, применявшиеся для корректировки высокоразвитых индустриальных экономик, в условиях перехода этих стран в стадию постиндустриального развития утратили свою действенность, стали проявляться издержки чрезмерного вмешательства государства в хозяйство и неэффективность ряда правительственных программ в социально-экономической сфере. Очевидным стал факт того, что позитивная роль государства в рыночной экономике имеет определенные пределы и не должна выходить за них, а тем более подрывать основы конкурентной среды, подавлять самостоятельность производителей, нарушать основные экономические и социальные пропорции между накоплением и потреблением. Все это объективно способствовало постепенному росту популярности альтернативных теорий, наиболее популярной из которых оказалась монетаристская концепция. Идеи авторов этой экономической доктрины - нобелевских лауреатов австрийца Ф. Хайека и американца М. Фридмана, не только активно пропагандировались с конца 1970-х гг., но и стали теоретической базой для формировавшейся в тот период времени стратегии тэтчеризма.

Критикуя кейнсианство и основывавшуюся на нем политику активного государственного вмешательства в экономику и социальные отношения, монетаристы считали, что главным инструментом воздействия Правительства на экономические процессы должен стать контроль за количеством денег в обращении. В частности, М. Фридман (Milton Friedman) в своем классическом труде «Капитализм и свобода и» (Capitalism and Freedom) отмечал негативное влияние государства на хозяйственное развитие, указывая на то, что все законодательство и разнообразные правительственные программы принимаются под влиянием крупных компаний и в их интересах. Следовательно, такая политика очень напоминает доминирование на рынке монополий, что в сочетании с отсутствием контроля над денежным обращением, по его мнению, стало главной причиной Великой депрессии. Наиболее действенным средством борьбы с экономическими проблемами, ростом инфляции и дефицитом государственного бюджета, увеличением налоговой нагрузки и социальным иждивенчеством он считал жесткую монетарную политику. Ограничение денежной массы в обращении, дополненное дерегулированием и обеспечением максимальной свободы предпринимательства, должны были стать основными ориентирами правительственной политики. Монетаристы признавали, что такие меры могут привести к повышению безработицы, но считали, что по мере осуществления реформ, она вновь вернется к естественному уровню.

Теория монетаризма в конце 1970-х гг. не только была взята на вооружение консерваторами (этому активно способствовал Ф. Хайек (Friedrich August von Hayek), который сотрудничал с Центром политических исследований (Centre for Policy Studies) и Институтом Адама Смита (Adam Smith Institute), тесно связанными с партией тори), но и была воплощена в практику Правительством М. Тэтчер (подробнее об этом см. в Главе 2). Успешное преодоление кризисных явлений 1970-х гг. и динамичное развитие английской экономики в 1980-1990-х гг., обеспечили монетаристским методам широкую общественную поддержку, и даже политические оппоненты консерваторов были вынуждены признать эффективность новых методов регулирования хозяйства. В итоге, в Великобритании к концу ХХ в. фактически произошел отказ от ориентации на социально-рыночную модель развития, доминировавшую в Западной Европе, и прочно утвердились либерально-рыночные ценности.

Современные подходы к определению роли государства в экономике Великобритании непосредственно связаны с идеологией и политикой Лейбористской партии, находящейся у власти с 1997 г.

Следует отметить, что еще в период правления консервативных Кабинетов М. Тэтчер и Дж. Мэйджора лейбористы произвели кардинальный пересмотр своих прежних взглядов на экономическую политику и отказались от большинства приоритетов, характерных для второй половины ХХ в. В частности, они признали эффективность и обоснованность проведенной в 1980-х – начале 1990-х гг. приватизации, и больше не настаивали на том, чтобы ключевые отрасли хозяйства находились в руках государства. Кроме этого, ошибочным было признано приоритетное использование управления спросом при макроэкономическом регулировании, поскольку стремление добиться полной занятости отодвигало на второй план стимулирование предпринимательства. С другой стороны, неправильным было бы считать, что лейбористы полностью согласились со всеми монетаристскими концепциями «тэтчеризма» и слепо их заимствовали.

В условиях непростых экономических и социально-политических реалий рубежа ХХ – XXI вв. Правительство Т. Блэра попыталось выработать особый так называемый «третий путь» (Third Way) развития, который отличался как от консервативной политики, основанной на принципах неолиберализма и индивидуализма, так и от старых социал-демократических подходов, базировавшихся на огосударствлении и коллективизме. «Новые лейбористы» (New Labour) предлагали использовать позитивные элементы обеих прежних моделей с целью достижения справедливого общественного устройства, предполагающего активное участие населения в решении социально-экономических проблем. В этом случае, с их точки зрения, можно с одной стороны максимально использовать преимущества рыночного хозяйства, а с другой – иметь рычаги для устранения негативных черт капитализма.

Такой подход к определению роли и места государства в экономике страны свидетельствовал о прагматичности нового руководства, которое неоднократно подчеркивало вторичность прежних идеологических разногласий и слепой приверженности каким-либо экономическим теориям, неокейнсианству или монетаризму. Главными приоритетами признавались обеспечение стабильного экономического развития, повышение конкурентоспособности национального хозяйства и достижение оптимальных показателей основных макроэкономических индикаторов. В целом, несмотря на произошедшие в последние годы существенные изменения в механизме регулирования экономики, прежде всего, снижение масштабов прямого вмешательства и очевидную децентрализацию управления, в Великобритании продолжают применяться все известные современные способы государственного воздействия на хозяйство.
4.2. Характеристика основных современных механизмов государственного регулирования экономики Великобритании
К началу нынешнего века в Соединенном Королевстве был накоплен существенный опыт осуществления самых разнообразных государственных функций, направленных на преодоление несовершенства действия рыночных механизмов. Необходимость правительственного регулирования социально-экономических отношений признается представителями всех основных экономических школ (при этом они расходятся в вопросах определения масштабов и объектов такого регулирования), а политики, находящиеся у власти стремятся использовать те инструменты и механизмы государственного вмешательства, которые обеспечивают наибольшую эффективность в конкретной сложившейся ситуации.

Прежде всего, центральные власти определяют долгосрочную и краткосрочную стратегию социально-экономического развития страны, а также формируют необходимый набор инструментов их реализации. Как уже отмечалось, эти вопросы являются приоритетными при подготовке Правительством ежегодных государственных бюджетов. Анализ одобренных Парламентом планов общенациональных доходов и расходов в начале нынешнего века позволяет выделить следующие основные задачи государственного регулирования:

• 
  разработка обоснованной и сбалансированной макроэкономической политики, предусматривающей обеспечение устойчивого экономического роста;
  
• 
  повышение эффективности реализации социальных функций государства в самых разнообразных сферах (образование, здравоохранение, пенсионное страхование, помощь бедным и т.д.);
  
• 
  укрепление конкурентоспособности национального хозяйства при помощи осуществления инновационного развития, повышения значения новейших высокотехнологических производств и отраслей «экономики знания» (knowledge economy);
  
• 
  содействие росту производительности труда и улучшению качества и квалификации трудовых ресурсов;
  
• 
  обеспечение внешнеэкономических позиций страны с целью получения наибольшей выгоды от участия в международном разделении труда в условиях современной глобализации;
  
• 
  охрана и улучшение окружающей среды, и противодействие изменению мирового климата.
  

Одной из наиболее очевидной тенденцией в правительственном регулировании экономики на протяжении последних трех десятилетий, было неуклонное снижение прямого вмешательства в хозяйственные процессы, что выразилось, прежде всего, в снижение роли государственного сектора. Как уже отмечалось, после масштабной денационализации и приватизации в конце ХХ в., он сократился более чем на две трети, и к настоящему времени под контролем Правительства остались лишь некоторые важнейшие инфраструктурные объекты и отрасли, обеспечивающие воспроизводство рабочей силы – образование и здравоохранение. Признав тем самым большую эффективность частного предпринимательства, государство, тем не менее, не встало на путь абсолютного невмешательства и упования на деятельность исключительно рыночных сил. Во всех приватизированных отраслях созданы и действуют механизмы косвенного контроля, а разнообразные центральные регулирующие органы отслеживают неукоснительное соблюдение установленных конкурентных принципов и стоят на страже интересов потребителей.

Большое и постоянное внимание Правительство уделяет и проблеме повышения эффективности государственных компаний. В последние годы основными способами достижения этого признаны внедрение в практику их деятельности современных производственных и организационно-управленческих достижений, а также развитие разнообразных партнерских отношений с частным бизнесом. Государство заключает долгосрочные соглашения с частными консорциумами о выполнении на контрактных условиях некоторых вспомогательных (а также инфраструктурных) работ и услуг, которые раньше осуществлялись исключительно национализированными компаниями. Расширяется практика создания совместных предприятий, заключения подрядных соглашений, продажи части акций государственных предприятий, привлечения частных инвестиций для решения общественнозначимых проектов.

Отказавшись от идеи создания масштабного государственного сектора, лейбористское Правительство не отвергает возможности проведения национализации отдельных компаний в случае возникновения такой необходимости. Ярким примером этого может служить история частной компании «Рейлтрэк» (Railtrack), которая управляла британской железнодорожной инфраструктурой после приватизации этой отрасли в 1997 г., но в 2001 г. фактически оказалась банкротом и в итоге в 2002 г. она была национализирована и преобразована в государственную компанию «Нетуорк рейл» (Network Rail). Следует, однако, отметить, что подобные действия в современных условиях рассматриваются как экстраординарные, вызванные чрезвычайными обстоятельствами, и лейбористские лидеры неоднократно подчеркивали, что у них нет планов по расширению масштабов государственного сектора экономики, а национализированные компании будут возвращены в частные руки как только это позволит сделать ситуация на рынке.

Несмотря на существенные изменения в стратегии и тактике промышленной политики, произошедшие с конца ХХ в., и фактический уход от прежней практики существенной финансовой поддержки, как лидеров британской индустрии, так и компаний испытывающих серьезные проблемы, государство в экстренных ситуациях, по-прежнему остается важной опорой частного бизнеса. В конце прошлого века именно правительственные ассигнования в аэрокосмические концерны «Роллс-Ройс» и «Бритиш аэроспейс» способствовали повышению их конкурентоспособности на мировом рынке, а в 2005 г. благодаря усилиям Кабинета Т. Блэра была спасена находившаяся на грани банкротства автомобильная корпорация «Ровер» (Rover). Примечательно, что одним из основных аргументов при оказании подобной поддержки частным компаниям в настоящее время часто является социальный фактор, а именно, стремление не допустить сокращения количества рабочих мест и обострения ситуации в тех регионах, где работают предприятия фирм, столкнувшихся со сложностями в своем развитии. Вместе с тем главными направлениями современной правительственной стратегии в области индустриального развития является создание понятной, максимально эффективной и прозрачной предпринимательской среды, а также перенос центра тяжести с прямого субсидирования бизнеса на оказание ему разного рода информационных, консультационных и технологических услуг.

В последние десятилетия все большее значение среди мер государственного воздействия на хозяйство Соединенного Королевства приобретает политика по стимулированию научно-технического деятельности и инновационного развития. В начале нынешнего века у Великобритании имелись многие из необходимых предпосылок для того чтобы утвердиться в качестве одного из лидеров в области создания передовых технологий. На ее долю приходилось более 9% мирового объема научных работ, а по количеству заявок на патентирование высокотехнологичных изобретений в расчете на 1 млн жителей она опережала другие страны ЕС. Английские университеты выпускают 9,5% всех специалистов с квалификацией «доктор наук» (Doctor of Philosophy, Ph.D) среди стран ОЭСР.

В рейтинге стран, обладающих наибольшим количеством быстро растущих компаний в секторе высоких технологий, составленном в 2008 г. международной аудиторской фирмой «Делойт» (Deloitte), по совокупности оцениваемых показателей Великобритания заняла второе место (69 фирм), уступив пальму первенства только Франции (75 компаний). Согласно же данным британских статистических источников, в начале XXI в. в среднем более 66% британских фирм принимали участие в инновационной деятельности, 29% ежегодно осваивали выпуск новой продукции, а 19% внедряли новейшие технологии. Великобритания в настоящее время входит в тройку мировых лидеров в области биологических исследований, клинической медицины, экологии, гуманитарных, социальных и экономических наук, а также поддерживает передовой уровень научно-исследовательских работ в области прикладной математики.

Только за период с 2001 по 2007 гг. суммарные расходы на осуществление НИОКР в Великобритании выросли почти на треть с 18,5 до 25,4 млрд £ (см. Приложение 3). При этом приоритетной задачей Правительства было не наращивание непосредственных государственных ассигнований на эти цели (в процентах от общей суммы затрат они даже сократились с 16% в 2003 г. до 9% в 2007 г.), а обеспечение необходимых условий для поддержания устойчивой доли в них (около 45%) основного инвестора научно-исследовательских разработок в стране – разнообразных бизнес структур. Благодаря усилиям лейбористских Кабинетов в последние годы выросли объемы финансирования этой сферы со стороны тесно связанных с государством исследовательских советов (с 8% в 2001г. до 13% в 2007 г.). Стабильно скромным (в среднем около 5%) в начале нынешнего века оставался и вклад государственного сектора в процесс непосредственного осуществления НИОКР в Соединенном Королевстве (см. Приложение 4).

Правительство Великобритании, избегая увеличения прямого государственного финансирования научных и технологических исследований, в современных условиях стремится добиться максимально эффективного использования выделяемых средств. Следствием этого стало сокращение бюджетных ассигнований на развитие фундаментальной науки и приоритетное субсидирование прикладных разработок. Университеты, промышленные лаборатории, исследовательские советы и прочие структуры, функционирующие в этой области, при получении правительственных субсидий, налоговых льгот и иной помощи все чаще ставятся в зависимость от степени успешности коммерческого внедрения результатов их работ. Стремлением приблизить науку к конкретным потребностям британского хозяйства объясняется и распространенная практика включения в состав советов государственных высших учебных заведений и исследовательских центров представителей бизнеса, а также повышенное внимание к развитию системы технопарков.

Центральные власти в настоящее время играют доминирующую роль в определении приоритетов научного и технического развития страны и имеют в своем распоряжении достаточно действенные инструменты их реализации. Кабинет периодически публикует «белые книги» (white books) по проблемам научно-инновационной политики, в которых формулируются планы ближайших действий, как по сохранению имеющихся у Великобритании лидерских позиций по отдельным направлениям НТР, так и меры, необходимые для преодоления отставания в особо значимых для современной экономики исследованиях. В начале нынешнего века по инициативе премьер-министра Т. Блэра было создано несколько специализированных отраслевых рабочих групп (Innovation and Growth Teams), призванных определять наиболее перспективные направления создания новых технологий, которые будут востребованы бизнесом в ближайшем и более отдаленном будущем. В настоящее время эти группы, по сути, являются механизмом для проведения консультаций Правительства с профессиональными сообществами в целях выработки национальной политики в сфере научно-технической и инновационной деятельности, максимального упрощения процессов осуществления исследований и скорейшего внедрения новейших разработок и технологий в производство.

Для стимулирования развития инновационных технологий, способных в наибольшей степени ускорить экономический рост и увеличить производительность труда, в 2007 г. в Великобритании было сформировано специализированное правительственное агентство - Совет по технологическим стратегиям (Technology Strategy Board). Оно финансируется Министерством по делам бизнеса, инноваций и квалификаций, региональными агентствами развития и научно-исследовательскими советами, и на период 2008-2011 гг. его бюджет определен в размере 1,1 млрд £. Совет координирует распределение инвестиций в создание новых технологий, осуществляет мониторинг их использования и одновременно консультирует Правительство по этим вопросам. Наконец, именно это агентство используется при проведении государственных закупок в целях поддержки инновационной деятельности в стране, ежегодный объём которых в начале нынешнего века составлял в среднем около 175 млрд £.

К кругу приоритетных направлений прикладных и научных исследований, которые нуждаются в государственной поддержке и инвестициях Совет по технологическим стратегиям в 2008 г. относил разработки в области:

• 
  охраны окружающей среды и эффективного использования природных ресурсов;
  
• 
  производства и транспортировки энергии (особенно экологически чистой);
  
• 
  здравоохранения (прежде всего в био-фармацевтике, клеточной терапии, генетике);
  
• 
  средств транспорта и транспортной инфраструктуры;
  
• 
  различных видов искусства, рекламы, полиграфии, компьютерных игр, ремесел;
  
• 
  финансовых, профессиональных и торговых услуг, а также туризма;
  

Наконец, важным современным инструментом стимулирования научного и технологического развития в Соединенном Королевстве, имеющимся в арсенале Правительства, является использование государственного заказа. С его помощью государство не только финансирует необходимые исследования, но и оказывает существенную поддержку бизнесу поскольку, как непосредственные, так и сопутствующие результаты НИОКР, выполненные по заказам центральных организаций и ведомств, как правило, используются частными фирмами для освоения выпуска новых товаров и услуг. Дополнительное содействие инновационным процессам оказывается путем сокращения регулирующих функций государства, облегчения процедур административного надзора и контроля, а также при помощи предоставления налоговых льгот компаниям, осуществляющим НИОКР и внедренческую деятельность.

Одним из традиционных и активно используемых механизмов государственного регулирования экономики в Великобритании служит денежно-кредитная политика, имеющая своей основной целью обеспечение низкого уровня роста цен. В начале нынешнего века основную роль в ее реализации играли финансовые инструменты, прежде всего, изменение процентных ставок Банком Англии, а также операции на открытом рынке. Доминировавшие в конце ХХ в. бюджетные регуляторы и меры по поддержанию стабильного обменного курса фунта стерлингов, в последние годы рассматривались в качестве сопутствующих мер (подробнее о современной финансовой стратегии в Великобритании см. в Главе 5).

Определенные новации в последнее время были отмечены и в бюджетно-налоговой политике, при помощи которой британское Правительство пытается поддерживать устойчивые темпы экономического роста, а также осуществляет социальное и территориальное перераспределение доходов. Приоритетными задачами фискального регулирования в начале XXI в. стали сокращение государственных расходов, уменьшение дефицита национального бюджета и снижение размеров государственного долга. Для их достижения были введены новые принципы разработки и реализации бюджетно-налоговой политики, предпринимались шаги по повышению эффективности правительственных инвестиций, активно использовались инструменты налогового регулирования, постоянно совершенствовались межбюджетные отношения центральных и местных властей и т.д. (подробнее об этом см. в Главе 6).

Традиционно важной на протяжении последних десятилетий является реализация государством социальных функций, нацеленных на поддержание стабильности в обществе и создание необходимых предпосылок для устойчивого экономического развития. Не случайно правительственные расходы на осуществление социальной политики не только являются преобладающими в национальном бюджете Великобритании, но и демонстрируют устойчивую тенденцию к росту. Государственные ассигнования на развитие среднего и высшего образования, профессиональной подготовки и переподготовки, системы здравоохранения, социального обеспечения, помощи малоимущим гражданам рассматриваются в современных условиях как инвестиции в человеческий капитал, которые должны способствовать экономическому росту и повышению конкурентоспособности британского хозяйства.

В современных условиях расширения мирохозяйственных связей, все более значимой составной частью современного государственного вмешательства в хозяйственные процессы является регулирование внешнеэкономических связей и политики. Доказательством этого служит тот факт, что разработка и реализация внешнеэкономического курса Соединенного Королевства осуществляется под непосредственным контролем премьер-министра и практически все существующие в стране министерства, так или иначе вовлечены в эти процессы. Ведущая роль в осуществлении внешнеэкономического регулирования принадлежит таким государственным ведомствам как Казначейство, Министерство иностранных дел и по делам Содружества (Foreign and Commonwealth Office), а непосредственная ответственность за эту сферу деятельности возложена на Министерство по делам бизнеса, инноваций и квалификаций, которое координирует деятельность прочих правительственных структур и исполнительских агентств. Приоритетными задачами этого министерства в области внешнеэкономического регулирования являются: консолидация усилий всех государственных органов в деле продвижения британских товаров и услуг на внешние рынки, повышение эффективности правительственных затрат на осуществление экспортной экспансии, поддержание внешних условий воспроизводства, правовой и конкурентной среды.

Практическим осуществлением современной государственной политики во внешнеэкономической сфере занимается правительственная организация Британская служба внешней торговли и инвестиций (UK Trade & Investment), возглавляемая чиновником в ранге министра. Она была создана в 1999 г. с целью преодоления определенного разрыва между внешнеполитической и внешнеэкономической политики, и с тех пор находится в двойном подчинении у Министерства иностранных дел и по делам Содружества и Министерства по делам бизнеса, инноваций и квалификаций, которые совместно осуществляют ее финансирование и административный контроль. Первоначально это исполнительное агентство называлось Британской службой международной торговли (British Trade International) и структурно состояло из двух полуавтономных частей. Отдел Торговые партнеры Соединенного Королевства (Trade Partners UK) отвечал за вопросы развития экспорта английских товаров и услуг, а также за повышение конкурентоспособности британских компаний на внешних рынках. Второе подразделение – Инвестиции Соединенного Королевства (Invest UK), занималось проблемами содействия капиталовложениям в стране. В октябре 2003 г. они были преобразованы во внутренние департаменты, а само агентство получило современное название.

В настоящее время главными целями Британской службы внешней торговли и инвестиций являются развитие внешней торговли страны, поддержка и укрепление конкурентоспособности национальных компаний, действующих на зарубежных рынках, и сохранение высокого уровня качества прямых иностранных инвестиций. Новейшим направлением деятельности агентства стали усилия по повышению роли «экономики знаний» (knowledge economy) во внешнеэкономических связях Великобритании. С этой целью оно предпринимает меры по защите интеллектуальной собственности и оказывает коммерческую поддержку тем английским фирмам, которые выходят на внешние рынки с высокотехнологичной продукцией или новейшими услугами. В 2008 г. эксперты Британской службы внешней торговли и инвестиций в качестве шести наиболее перспективных подобных отраслей определили: финансовые услуги, творческое производство, энергетику, передовое машиностроение, социальные науки и современные телекоммуникационные системы. С 1 апреля 2008 г. в ведение этого агентства, под влиянием массовых акций, организованных в рамках кампании против торговли оружием, были переданы все вопросы, связанные с экспортом вооружения, военной техники и технологий, которые прежде координировались Главным управлением военного экспорта (Defence Export Service Organisation) Министерства обороны Великобритании.

Для решения вышеуказанных задач сформирована соответствующая структура Службы: ее штаб-квартиры расположены в Лондоне и Глазго, в каждом из девяти английских экономико-географических регионах ее представители работают в Региональных агентствах по развитию (Regional Development Agencies), а в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии они тесно сотрудничают с местными правительствами. Ведомство поддерживает постоянные контакты с университетами, общественными и предпринимательскими организациями. За пределами Соединенного Королевства Британская служба внешней торговли и инвестиций осуществляет свою деятельность через свои представительства при британских посольствах и консульствах. Вопросы экспорта военно-промышленной продукции координируются специально созданным Отделом по обороне и безопасности (Defence & Security Organisation), который имеет три зарубежных региональных директората.

Основные виды деятельности этого агентства сводятся к оказанию фирмам и компаниям широкого комплекса услуг, в который входят:

• 
  сбор, систематизация и распространение сведений по торговым и инвестиционным вопросам;
  
• 
  подготовка программ по выходу на внешние рынки новых экспортеров и разработка планов их дальнейшей поддержки;
  
• 
  оказание помощи британским предпринимателям в установлении контактов с правительственными структурами и торговыми партнерами за рубежом;
  
• 
  создание специальных образовательных, разъяснительных, информационных и консультационных программ, а также распространение накопленного опыта в области внешнеэкономических связей;
  
• 
  финансовая поддержка участия английских фирм в зарубежных выставках;
  
• 
  содействие в решении административных проблем, связанных с деятельностью компаний за пределами Великобритании.
  

Основной функцией Агентства гарантий экспортных кредитов является содействие продвижению британских товаров, услуг и инвестиций на внешние рынки при помощи страхования кредитов, предоставляемых национальным производителям и инвесторам различными финансовыми институтами, от политических и коммерческих рисков. Агентство предоставляет гарантии по средне- и долгосрочным кредитам, и его участие в сделках в роли страховщика, как правило, способствует получению частными компаниями ссуд на льготных условиях, поскольку такие кредиты имеют государственное обеспечение. В начале нынешнего века среднегодовой объем таких гарантий составлял 3,2 млрд £. Следует отметить, что операции Агентства распространяются как на продажу товаров, так и на предоставление разнообразных услуг, и государство таким образом поощряет диверсификацию внешнеэкономической деятельности и вовлечение в нее как можно более широкого круга предпринимателей.

Правительство вынуждено было пойти даже на такие радикальные шаги как установление государственного контроля над отдельными компаниями. Например, в феврале 2008 г. оно приняло решение о национализации оказавшегося на грани банкротства крупного ипотечного банка «Нозерн Рок» (Northern Rock), и переводе его обязательств на общую сумму в 175 млрд $ на баланс государственного бюджета. Вкладчикам, таким образом, был гарантирован возврат их средств, а банковская система спасена от паники. Вторым финансовым институтом, которому потребовалась экстренная помощь, стал банк «Брэдфорд и Бингли» (Bradford & Bingley). В сентябре 2008 г. Правительство национализировало его ипотечный бизнес и объявило о государственной ответственности за обслуживание кредитов взятых с целью приобретения жилья на сумму около 50 млрд £. Эти шаги недвусмысленно продемонстрировали готовность правящего Кабинета осуществлять самые решительные действия по недопущению сбоев в функционировании финансовой системы страны, и укреплению доверия к ней со стороны инвесторов и кредиторов.

Несколько позже, в октябре 2008 г. Правительство осуществило частичную национализацию еще двух крупных коммерческих банков. В обмен на пакет финансовой поддержки, государство получило 60% акций «Ройял бэнк оф скотлэнд» (Royal Bank of Scotland) и 40% акций альянса «Эйч-Би-Оу-Эс – Ллойдс Ти-Эс-Би» (HBOS-Lloyds TSB). Выделенные на рекапитализацию средства, сума которых до конца 2008 г. составила 37 млрд £, были использованы для выкупа потенциально опасных активов (облигаций, векселей и других ценных бумаг) и конвертации привилегированных акций банков в обыкновенные.

Параллельно с оказанием непосредственной поддержки финансовым институтам, центральные власти активно использовали инструменты монетарной политики. В период рецессии конца 2008 – начала 2009 гг. Банк Англии использовал тактику последовательного снижения ставки рефинансирования, которая еще в апреле 2008 г. составляла привычные для последних лет 5%, а к 5 марта 2009 г. достигла исторически минимального за последние 350 лет уровня – 0,5%. Эти действия центрального банка страны были продиктованы стремлением поставить преграду процессу свертывания деловой активности в Соединенном Королевстве, добиться общего сокращения процентных ставок по коммерческим кредитам, облегчить условия кредитования через рынок ценных бумаг и при помощи политики «дешевых денег» (easy money policy) способствовать росту инвестиций в акции и повышению экономической активности.

Центральный банк Великобритании, как орган ответственный за поддержание общей финансовой стабильности в стране, предпринял и ряд мер по обеспечению платежеспособности коммерческих банков, ипотечных организаций и строительных обществ. В апреле 2008 г. он объявил о запуске Специального плана ликвидности (Special Liquidity Scheme), в рамках реализации которого предусматривалась передача частным финансовым институтам правительственных казначейских обязательств на сумму в 185 млрд £ под залог необеспеченных ипотечных облигаций. В октябре 2008 г. Банк Англии дополнительно инициировал программу упрощения получения ссуд (Discount Window Facility). Вместо обычных краткосрочных 30-дневных кредитов, заинтересованные в получении дополнительных ликвидных активов финансовые институты, получили возможность взять ссуду на год и под более низкий процент. Одновременно с этим Правительство обнародовало трехлетний план помощи финансовому рынку страны, суммарно оцениваемый в 500 млрд £. Он предполагает предоставление дополнительной ликвидности банковскому сектору в размере 50 млрд £, фондовому и межбанковскому рынкам, соответственно, в 200 и 250 млрд £, под залог кратко- и среднесрочных долговых обязательств крупнейших субъектов финансовой системы страны, прежде всего коммерческих и ипотечных банков.

Вместе с тем, предпринятых мер оказалось недостаточно для исправления негативных тенденций в хозяйственном и социальном развитии. Осенью 2008 г. экономика Великобритании вступила в фазу рецессии, а по итогам 2008/2009 финансового года был зафиксирован рекордный за последние 15 лет дефицит государственного бюджета – 90 млрд £, что составило 6,2 % ВВП. Одновременно с этим накопленный государственный долг на конец марта 2009 г. достиг уровня 50,9% ВВП (743,6 млрд £). Начали сокращаться налоговые поступления, например, в мае 2009 г. было отмечено падение сборов таких ключевых для бюджета налогов как корпорационного налога (сокращение на 27% по сравнению с маем 2008 г.), налога на добавленную стоимость (на 18%) и подоходного налога (на 11%). Резко обострилась проблема безработицы. Только за первые три месяца 2009 г. количество лиц потерявших работу выросло в Великобритании на 281 тыс, а всего к маю этого года в стране было зарегистрировано 2,38 млн безработных, что составило 7,6% от экономически активного населения.

В этих непростых условиях, лейбористский Кабинет значительно расширил масштабы антикризисных действий. В начале 2009 г. центральные власти заявили о выделении дополнительно 100 млрд £ на реализацию мер по оздоровлению финансового сектора, расширению возможностей Банка Англии по покупке ценных бумаг и увеличению до 70 % доли государства в «Ройял бэнк оф скотлэнд». Правительство также представило новый план, предусматривающий предоставление государственных гарантий по банковским займам, с целью недопущения дальнейшего сокращения кредитования экономики. Коммерческим финансовым институтам, присоединившимся к этой программе в обмен на раскрытие сведений о проблемных активах, Кабинет фактически гарантировал государственное страхование до 90% рисков, связанных с ипотекой и другими видами кредитования. По оценкам британских экспертов, общие расходы на реализацию этого плана в зависимости от количества банков, принявших указанные условия, могут достичь в 2009 г. 200 млрд £.

Окончание в марте 2009 г. очередного финансового года, позволило в полной мере использовать для дальнейшего противодействия развитию кризисных тенденций фискальные инструменты. В бюджете на 2009/2010 финансовый год министр финансов Алистер Дарлинг (Alistair Darling) существенное внимание уделил мерам стимулирующей политики, прежде всего увеличению государственных расходов, необходимых для оживления экономики, обеспечения бесперебойной работы финансовой системы, помощи бизнесу и выполнения социальных гарантий. Запланировано, что дефицит национального бюджета составит 175 млрд £ или 12,4 % ВВП, а расходная его часть достигнет 671 млрд £. Значительные средства будут потрачены на нужды социальной защиты, образования и здравоохранения, на пакет мер по восстановлению макроэкономической стабильности, на поддержку банковско-кредитных институтов, а также на трансферты испытывающим затруднения компаниям и домохозяйствам.

В процессе реализации антикризисной стратегии лейбористский Кабинет активно применял и методы налогового регулирования. С целью стимулирования потребления и контроля над ценами, уже с 1 декабря 2008 г. в Великобритании с 17,5 до 15% была снижена стандартная ставка налога на добавленную стоимость (НДС). По оценкам Казначейства, в итоге этот шаг должен способствовать увеличению на 0,4% ежегодного ВВП Соединенного Королевства. При этом в специальном заявлении Министерства финансов прямо указывалось, что данное решение является временным, и, в случае выхода из кризиса, НДС вновь будет установлен в размере 17,5%, начиная с 1 января 2010 г.

С другой стороны, сокращение поступлений средств в национальный бюджет Правительство надеется частично компенсировать повышением ставок других налогов, для чего еще в конце 2008 г. были повышены на 4 и 8%, соответственно, акцизные пошлины на табачные изделия и алкогольные напитки. Изменения в налоговой политике дальнейшее свое развитие получили в проекте бюджета на 2009/2010 финансовый год, в котором предусмотрено, увеличение с апреля 2010 г. до 50% ставки подоходного налога на лица с ежегодным доходом более 150 тыс £. Дополнительные 7 млрд £ в год, как ожидается, государству будет приносить, вводимое с апреля 2011 г., сокращение до базовых ставок налоговых вычетов по пенсионным взносам этой же категории налогоплательщиков. Предусмотрено и постепенное повышение в течение ближайших трех лет налога на топливо, а также рост на 1% размеров взносов предпринимателей и работников в Фонд социального страхования. Одновременно с этим, преследуя цель поддержания и стимулирования деловой активности, Правительство сохранило систему налоговых льгот для бизнеса и разработало пакет мер по поддержке малого и среднего предпринимательства (с числом занятых до 250 человек), которому будут предоставлены кредиты на общую сумму в 20 млрд £.

Антикризисный бюджет 2009/2010 г. содержит и ряд других важных инициатив, например, увеличение в 2010 г. государственных инвестиций на сумму в 3 млрд £. Более 1,7 млрд £ будет потрачено на программу борьбы с безработицей, одним из приоритетных пунктов которой станет предоставление всем британцам в возрасте от 18 до 24 лет и не имеющим работы более 12 месяцев, гарантированного трудоустройства или профессионального переобучения. Дополнительная помощь будет оказана малоимущим семьям, в основном за счет увеличения размеров получаемых ими пособий и повышения налогового кредита на семьи с детьми (Child Tax Credit). Предусмотрено выделение 600 млн £ на оказание поддержки домовладельцам не способным погасить ипотечные кредиты, а также Правительство пообещало сократить издержки, связанные с приобретением или изменением прав собственности, для чего принято решение о повышении начального порога с которого взимается налог на продажу жилья с 60 тыс до 175 тыс £.

Интересной тенденцией в новейшей бюджетно-финансовой политике можно считать намерение государства усилить контрольные функции. Сразу после внесения бюджета 2009/2010 финансового года на обсуждение в Парламент, Правительством было заявлено о введении комплекса мер по противодействию уклонению от уплаты налогов, включая установление личной ответственности финансовых директоров за предоставляемые налоговые декларации компаний и ужесточение штрафных санкций. Следующим шагом в этом же направлении стала инициатива канцлера Казначейства Алистера Дарлинга. Выступая в Палате общин 8 июля 2009 г., он предложил создать в Великобритании Совет по финансовой стабильности (Council for Financial Stability), который бы объединил усилия трех основных финансовых институтов государства – Министерства финансов, Банка Англии и Управления по финансовому регулированию и надзору, с целью предотвращения новых кризисов. Как предполагается, новый орган будет не только проводить мониторинг текущей ситуации, но и предпринимать меры оперативного реагирования в случае возникновения каких-либо рисков.

Подводя итог рассмотрению проблемы роли государства в экономике Соединенного Королевства, можно констатировать, что, несмотря на чередование периодов усиления и ослабления правительственного вмешательства в хозяйственные и социальные отношения, она остается достаточно заметной. В начале нынешнего века доминирующее значение, безусловно, имело макроэкономическое государственное регулирование, осуществляемое при помощи законодательных мер, разнообразных механизмов косвенного регулирования (денежно-кредитной политики, изменений в налогообложении, бюджетного перераспределения и т.д.). Кроме этого государство несет ответственность за общественно значимые и коммерчески менее привлекательные сферы социально-экономической жизни (развитие науки и исследований, охрану окружающей среды, совершенствование социальной инфраструктуры), обеспечивая тем самым необходимые условия для прогресса в общественном и хозяйственном развитии.