Особенности законотворческой деятельности Палаты общин

Законотворческая деятельность британского Парламента регулируется как сложившимися на практике правилами, обычаями и конституционными соглашениями, так и статутными нормами. Любое законодательное предложение в Великобритании должно быть облечено в форму законопроекта (Bill). Как правило, проект акта Парламента состоит из краткого и полного названия (Short Title and Long Title), вводной части или преамбулы (Preamble), раскрывающей причины внесения законопроекта, а также его главные цели, и основного текста, состоящего: из статей (Sections), которые могут делиться на части (Subsections) и пункты (Paragraphs). Если текст законопроекта имеет небольшой объём, то статьи в нём могут и отсутствовать. С другой стороны, билли, отличающиеся обильным текстом, могут содержать ещё и разделы, каждый из которых будет иметь собственное наименование. Следует отметить, что статьям законопроекта всегда даётся сквозная нумерация. Поэтому, например, раздел I может начинаться со статьи 1 и заканчиваться статьёй 50, а раздел II будет начинаться со статьи 51 и заканчиваться статьёй 100.

Правом законодательной инициативы, согласно британской конституционной доктрине, обладают лишь члены Парламента. Это означает, что внести законопроект на рассмотрение, вне зависимости от того, кто является автором его идеи и содержания, может только парламентарий. По сути и характеру регулируемых вопросов все билли в Великобритании делятся на публичные (Public Bills) и частные (Private Bills).

Публичными, согласно «Интерпретационным актам 1889 и 1987 гг.» (Interpretation Act 1889, 1978), считаются все законы, принятые парламентом с 1850 г., если в самом статуте не указано иное. В свою очередь, публичные законопроекты делятся на:

• 
  общие (General), адресованные стране и обществу в целом или их значительной части;
  
• 
  местные (Local), действующие на какой-либо части территории страны;
  
• 
  персональные (Personal), регулирующие статус каких-либо юридических и физических лиц или их групп.
  

Публичный билль может быть внесён в Парламент и отдельным рядовым депутатом (Private Member’s Bill), однако на практике их количество ограничено. Для внесения депутатского законопроекта необходимо получить разрешение спикера, а поскольку желающих представить свой собственный законопроект обычно достаточно много, проводится жеребьёвка (Ballot). В среднем из 250–300 ежегодно предлагаемых биллей рядовых членов Палаты общин, отбирается не более 20–30, которые допускаются к рассмотрению. Подобные законопроекты редко проходят все необходимые стадии обсуждения и становятся законами, даже если они затрагивают важнейшие общественные проблемы, например, законопроект депутата Дж. Силвермена (Julius Silverman) об отмене смертной казни был одобрен Парламентом лишь спустя восемь лет после первого внесения в Палату общин.

Частные билли чаще всего затрагивают отдельные достаточно узкие, конкретные вопросы и проблемы, например, интересы определенного органа местного управления или какой-нибудь корпорации, а возможно, и частного лица. Инициаторами и разработчиками таких законопроектов, как правило, выступают заинтересованные в них лица, общественные объединения и т.д., но вносятся они в Парламент также только депутатами. Поскольку сфера действия частного законопроекта ограничена определёнными рамками или территорией, постоянные правила парламентского регламента предусматривают соблюдение специальной процедуры при их рассмотрении. В отличие от публичных законопроектов частные билли вносятся не в виде готовых документов, а в виде петиций, содержащих лишь основную концепцию авторов. Кроме того, они обязательно должны быть опубликованы в официальном правительственном органе - «Лондон газетт» (London Gazette), что даёт возможность лицам, которые заинтересованы в принятии данного билля или тем, чьи права и интересы затронуты, обратиться в Парламент с обращением в поддержку или с возражением против данного частного билля. Само обсуждение такого законопроекта проводится в Комитете по частным биллям (Private Bills Committee), заседания которого проходят в виде судебного разбирательства, но после утверждения частный законопроект становится такой же неотъемлемой частью права, признаваемой судами, как и публичный статут.

В британской парламентской практике существуют и так называемые «гибридные билли» (Hybrid Bills), которые сочетают в себе элементы публичных и частных законопроектов. Чётких критериев для определения принадлежности биллей к этой категории нет, но общим правилом является наличие большой общественной значимости законопроекта и то, что одновременно он затрагивает определённые интересы конкретных групп лиц. Исходя из этого, процедура, регулирующая прохождение таких биллей через Парламент, обеспечивает заинтересованным частным лицам возможность подавать ходатайства с возражениями против них.

Наконец, законопроекты в Великобритании могут быть поделены на финансовые (Money Bills) и нефинансовые, что важно с точки зрения особенностей процедуры их обсуждения и принятия. Формально нефинансовые билли могут быть внесены на рассмотрение в любую из палат Парламента, а финансовые законодательные предложения в обязательном порядке должны быть инициированы в Палате общин, на практике же наиболее важные законопроекты вне зависимости от их категории сначала обсуждаются в нижней палате. В Палату лордов, как правило, вносятся лишь сложные в юридическом отношении билли, связанные с реформой права, законопроекты, предметом рассмотрения которых являются дискуссионные морально-этические проблемы, а также, не затрагивающие спорных политических проблем.

Порядок прохождения законодательного предложения в Палате общин зависит от его характера. Все публичные билли, вне зависимости от того внесены они Правительством, Оппозицией или рядовыми депутатами, должны пройти в палате пять обязательных стадий.

Первая стадия носит название первое чтение (First Reading) и представляет собой формальное внесение билля. Депутат, инициировавший законопроект, после соответствующего разрешения спикера вручает клерку палаты так называемый «фиктивный билль» (Dummy) - лист бумаги, на котором написано полное и краткое название билля, и одновременно кладет на стол палаты проект его текста. Клерк зачитывает краткое название законопроекта, а депутаты без обсуждения либо принимают его к рассмотрению, либо отклоняют. В случае положительного решения, спикер отдаёт распоряжение об ознакомлении депутатов с текстом законопроекта и назначает день второго чтения.

Вторая стадия, или второе чтение (Second Reading), обычно начинается спустя две-три недели после первого чтения, и по существу является первым серьёзным обсуждением проекта билля Палатой общин. Депутаты предварительно получают отпечатанный текст законопроекта и в ходе этой стадии рассматривают его основные положения без постатейного обсуждения текста и внесения поправок. Фактически палата решает, насколько целесообразны и необходимы в принципе предлагаемые нормы и новации. В случае одобрения депутатами билля во втором чтении он направляется для дальнейшего обсуждения в постоянный комитет.

Третья стадия, или стадия комитета (Committee Stage), – важнейший этап в судьбе законопроекта. По решению спикера билль передаётся в один из постоянных комитетов для детального постатейного анализа и внесения поправок (Amendments). При этом палата даёт комитету специальные инструкции, в которых определяются его полномочия в отношении данного законопроекта. Члены комитета имеют право отклонить любую статью законопроекта, внести поправки и изменения в текст, однако, с другой стороны, комитет связан решением Палаты общин, вынесенным во втором чтении, и не имеет права вносить поправки, искажающие основные принципы билля. Комитетская стадия завершается составлением итогового доклада по законопроекту, который представляется палате.

Четвёртая стадия, или стадия доклада комитета (Report Stage), состоит в рассмотрении Палатой общин законопроекта в том виде, в котором он вышел после обсуждения в неспециализированном постоянном комитете. При этом депутаты решают, должны ли отдельные статьи билля остаться в первоначальной редакции или следует принять поправки комитета, а также сами могут предлагать свои варианты текста статей законопроекта. Каждая поправка, предложенная членом палаты, ставится на голосование и по его результатам либо принимается и включается в текст, либо отвергается. Поскольку общее количество поправок обычно велико, именно на этой стадии обсуждения чаще всего используются описанные выше процедурные приёмы «кенгуру», «гильотина» и «закрытие дебатов», позволяющие ускорить рассмотрение законопроекта.

Пятая стадия, или третье чтение (Third Reading), обычно начинается сразу же после окончания стадии доклада комитета. Как правило, это формальная стадия, на которой дискуссия допускается лишь по проекту в целом. Внесение смысловых поправок в ходе третьего чтения невозможно, разрешаются лишь редакционные и стилистические поправки. В случае положительного голосования депутатов по итогам третьего чтения законопроект считается принятым Палатой общин, после чего издаётся приказ клерку палаты о «передаче билля лордам с просьбой об их содействии», и текст законопроекта вместе с сопроводительной надписью, которая по традиции делается на старофранцузском языке: «Да будет это передано господам» (Soit baille aux seigneurs), отправляется в верхнюю палату Парламента.

Подводя итог рассмотрению процедуры обсуждения публичных законопроектов в Палате общин, необходимо отметить несколько важных моментов. Во-первых, большая часть биллей, обсуждаемых в палате, – это правительственные законопроекты, разработанные в недрах министерств и центральных ведомств. На их рассмотрение выделяется большая и лучшая часть времени парламентских дебатов, а поддержка правительственного большинства фактически гарантирует их принятие. С другой стороны, законопроекты Оппозиции и билли отдельных депутатов, не имеющие такой поддержки, практически лишены реальных шансов на успешное обсуждение и одобрение палатой. Таким образом, получается, что почти половина членов Палаты общин вовсе не законодатели или, точнее, законодатели лишь настолько, насколько это допускает большая часть депутатов, и по вопросам, не имеющим решающего значения. Парламентское меньшинство не может ни издавать законов, ни препятствовать их принятию, а вправе лишь говорить о них во время процесса обсуждения и не в силах противодействовать воле правительственного большинства.

Во-вторых, всегда следует помнить, что неодобрение законопроекта на любой стадии его обсуждения в Палате общин означает прекращение его дальнейшего рассмотрения. В том случае, если такая судьба постигнет общественно значимый правительственный билль, это фактически приравнивается к вынесению вотума недоверия и может повлечь за собой отставку Кабинета или назначение новых всеобщих парламентских выборов. В-третьих, автор законопроекта всегда имеет право без формального объяснения причин на любой стадии обсуждения снять его с дальнейшего рассмотрения при помощи внесения формального предложения о прекращении прений по обсуждаемому вопросу без голосования. Наиболее часто это случается либо в случае возникновения реальной опасности неблагоприятного голосования депутатов по законопроекту, либо в случае кардинального изменения его смысла в результате принятия поправок. Наконец, в-четвёртых, необходимо отметить, что в отношении всех обсуждаемых биллей действует правило дисконтинуитета, которое состоит в том, что внесённый на рассмотрение палат Парламента законопроект должен пройти в них все необходимые стадии обсуждения в течение этой же сессии. Переносить обсуждение на следующую сессию не разрешается. В среднем Палата общин успевает за один год одобрить 60–70 биллей, подавляющая часть из которых - публичные по содержанию и правительственные по форме внесения.

Все принятые Парламентом законопроекты обретают не только особое юридическое качество – силу закона, но и получают своеобразное политическое и идеологическое обоснование. Поскольку они обсуждались в Палате общин, состоящей из депутатов, представляющих всех избирателей страны, и в ходе дебатов высказывались различные точки зрения, то итоговые их положения и статьи считаются выражением «воли всей нации», сформировавшимися в соответствии с демократическим принципом подчинения меньшинства большинству.

В соответствии с нормами «Акта о сборе налогов 1913 г.» (Provisional Collection of Taxes Act, 1913), особые правила и процедурные приёмы применяются в Палате общин при обсуждении и принятии финансовых биллей. Британское конституционное право, как уже отмечалось, признаёт финансовое законодательство исключительным полномочием нижней палаты, и исходя из этого, действует норма, согласно которой все финансовые законопроекты должны быть инициированы в Палате общин.

Денежные интересы Парламента имеют давнюю историю. Ещё в XIII в. первые английские Парламенты получили право назначения и сбора налогов, а, следовательно, и контроля над казной королевства. «Билль о правах»1689 г. установил, что «взимание сборов в пользу и распоряжение Короны, в силу прерогативы, без согласия Парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено Парламентом, незаконно». Таким образом, было законодательно закреплено исключительное полномочие Палаты общин осуществлять контроль над финансами. Все действия, вытекающие из так называемого права «контроля кошелька» (control the purse strings), т.е. связанные с расходованием или сбором средств государственной казны, могут быть осуществлены лишь на основании парламентских актов, предложенных нижней палатой, а Правительство не имеет права расходовать государственные средства без согласия Парламента. Однако, с другой стороны, согласно сложившейся практике, инициатива по разработке параметров и внесению всех финансовых биллей находится в руках Кабинета. Так, согласно правилу, установленному в 1713 г., для внесения любого финансового законопроекта в Парламент необходимо предварительно получить королевскую рекомендацию (Queens Recommendation), а поскольку все акты монарха действительны только в случае их контрассигнации премьер-министром или соответствующим членом Правительства, то без их согласия внесение какого-либо финансового законопроекта не представляется возможным.

Основными финансовыми законопроектами (в Великобритании таковыми считаются любые законопроекты, содержащие статьи о выделении или получении денежных средств), обсуждаемыми и принимаемыми ежегодно британским Парламентом, являются «Билль о консолидированном фонде» (Consolidated Fund Bill), «Билль об ассигнованиях» (Appropriation Bill), которые фиксируют расходы государства, а также «Законопроект о финансах» (Finance Bill), определяющий поступление доходов в государственную казну. Согласно правилам парламентской процедуры, «Билль об ассигнованиях» вносится Правительством в виде смет министерств и центральных ведомств, которые Палата общин должна рассмотреть и вынести по каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую выделение требуемой суммы из государственной казны. При этом палата не имеет права ни изменить цели, ни увеличить сумму расходов, требуемых Правительством, но может либо вовсе отказать Кабинету в данном ассигновании, либо уменьшить размер выделяемых средств.

Предлагаемые Правительством налоги, составляющие основу доходной части воплощаются в заявление о бюджете (Budget Speech), которое доставляется в Парламент в специальном чемоданчике (box) и зачитывается в Палате общин министром финансов. Как уже отмечалось, в этом заявлении содержатся общий обзор состояния национальной экономики и анализ перспектив её дальнейшего развития. Министр также комментирует основные положения предложенного бюджета и предлагаемые объёмы налоговых поступлений. По итогам обсуждения доклада Палата общин принимает резолюцию, санкционирующую налоги, которая затем включается в «Законопроект о финансах».

Процедура рассмотрения финансовых биллей в Палате общин имеет определенную специфику. Во-первых, они обсуждаются не на обычном заседании, а на заседании Комитета всей палаты под руководством председателя Комитета путей и средств. Во-вторых, депутаты, желающие внести поправки в финансовый законопроект, могут это сделать только после согласования их с соответствующим министром. Наконец, в-третьих, при обсуждении таких биллей в Комитете всей палаты допускается повторное выступление одного депутата по обсуждаемой проблеме, что исключено при прениях по прочим вопросам.

Завершая рассмотрение законотворческих функций британской Палаты общин, необходимо отметить, что при их осуществлении она практически связана волей Правительства, опирающегося на парламентское большинство. Законодательная деятельность палаты ведётся в соответствии с программой, разработанной в Кабинете и сформулированной в тронной речи, детальная структура большинства публичных биллей обсуждается и формируется в министерствах, а на их обсуждение отводится подавляющая часть времени парламентских дебатов. Как правило, почти все внесённые Кабинетом законопроекты проходят необходимые стадии обсуждения и становятся законами. Наконец, следует иметь в виду, что роль Парламента как верховного законодательного органа позволяет ему передавать кому угодно свои полномочия в этой сфере, оставляя за собой лишь общий контроль над их соблюдением. На практике это привело к тому, что определённые законодательные полномочия в Великобритании оказались в руках Правительства, и осуществляются им в виде издания актов делегированного законодательства (подробнее об этом смотри в Главе 12).

В наши дни Палата общин осуществляет контрольные функции, используя несколько различающихся по способам и силе воздействия методов. Первым из них является практика внесения депутатами на обсуждение палаты предложений (Motions), представляющих собой проекты резолюций, в которых формулируется позиция Палаты общин по определённому вопросу. При их помощи парламентарии обычно предлагают рассмотреть важный вопрос и вынести по нему решение. Обычно правом на внесение предложений наиболее активно пользуется Оппозиция, прибегая к нему для широкого обсуждения политики правящего Кабинета, однако при необходимости предложения используют и депутаты фракции большинства, например, члены правящей партии могут выступить с инициативой резолюции об одобрении определённых шагов и действий Кабинета. Предложения от Оппозиции обычно вносятся её лидером, а от правящей партии – премьер-министром. Инициатором предложения может стать и рядовой член Парламента, но для этого он должен сделать предварительное уведомление, обосновать свои намерения и найти второго депутата, который поддержал бы его. После внесения, предложения обсуждаются в палате, и депутаты могут корректировать их при помощи поправок, как правило, благодаря парламентскому большинству принимается правительственный вариант документа, а формулировки Оппозиции отклоняются. Итогом обсуждения любого предложения в Палате общин является издание по нему либо резолюции (Resolution of the House), либо приказа палаты (Order of the House).

В современных условиях внесение предложений чаще всего преследует цель начать дебаты по какому-либо вопросу, и хотя по своей форме предложение является проектом резолюции, по существу оно вносится ради начала дискуссии и привлечения внимания палаты и общественного мнения к актуальным и острым проблемам. Для обсуждения предложений, как уже отмечалось, в расписании парламентских заседаний отводится специальное время, однако Оппозиция для внесения наиболее острых и злободневных предложений с критикой правительства имеет в своём распоряжении всего восемь дней в течение каждой ежегодной сессии. Кроме того, парламентское большинство активно противодействует всяким попыткам открыто осудить курс Правительства и в результате значительное число предложений обычно вообще не доводится до голосования.

Правила парламентской процедуры предусматривает также право депутатов вносить предложение с целью обсуждения вопроса, имеющего «чрезвычайное общественное значение» (Motion for Adjournment). Такое предложение должно быть обсуждено немедленно, при этом все текущие дела палаты откладываются на более поздний срок. Впрочем, существующие правила затрудняют внесение «чрезвычайных предложений». Во-первых, оно может быть инициировано только в строго определённый момент – между окончанием часа вопросов и началом обсуждения повестки дня. Во-вторых, необходимо иметь разрешение палаты (в виде поддержки не менее чем 40 депутатов) на внесение такого предложения, и если требуемого количества голосов собрать не удалось, считается, что в разрешении отказано, и данный вопрос не может быть вновь поднят до конца парламентской сессии. Наконец, в-третьих, необходимо, чтобы спикер признал, что вопрос действительно имеет чрезвычайное общественное значение. Обычно в течение одной сессии предпринимаются около двух десятков попыток внесения «чрезвычайных предложений», но до обсуждения доходят не более двух из них, причём правительственное большинство особенно жестко контролирует ход их рассмотрения и принятия итоговой резолюции.

Наиболее радикальным методом контроля над Правительством является предложение о вынесении депутатами вотума недоверия (Motion for Vote of No Confidence), причём, исходя из принципа коллективной ответственности, даже если он выносится одному министру, считается, что негативная оценка дана всему Кабинету. Тем не менее, чаще всего в парламентской практике вотум недоверия выносится Правительству в целом в форме специального предложения о выражении палатой неодобрения, как общей политики Кабинета, так и какого-либо отдельного его действия. Основанием для такого шага чаще всего является утрата Правительством поддержки большинства Палаты общин. Вынесение вотума недоверия в британском Парламенте явление исключительное, поскольку обычно Правительство опирается на большинство, достаточное для блокирования подобных попыток. В ХХ в. известны всего лишь два примера вынесения Палатой общин вотума недоверия, причём в обоих случаях в ситуации, когда Правительство фактически находилось в меньшинстве. В 1924 г. таким образом был отправлен в отставку консервативный Кабинет Стэнли Болдуина, а в 1979 г. эта участь постигла лейбористское Правительство Джеймса Каллагэна. Несколько чаще Кабинеты лишались власти в порядке парламентской ответственности в XIX в., например, в 1831, 1841, 1859, 1868 и 1886 г.

Как уже отмечалось, практически равнозначной вынесению вотума недоверия причиной для наступления парламентской ответственности и отставки может служить поражение Правительства по любому предложенному им законопроекту на одной из стадий его обсуждения в Палате общин. Однако в этом случае наступление ответственности не всегда логически заканчивается юридической санкцией в виде отставки Кабинета. Во-первых, вопрос о том, является ли поражение в Палате общин достаточно серьёзным, чтобы служить причиной отставки, решает премьер-министр, а не палата. Например, лейбористское Правительство Г. Вильсона, действовавшее с февраля по октябрь 1974 г., потерпело 18 поражений в Палате общин, но упорно отказывалось уходить в отставку. Во-вторых, даже если поражение будет признано серьёзным, премьер-министр имеет право выбора между отставкой Кабинета и роспуском Парламента с одновременным назначением досрочных всеобщих выборов.

Второй и достаточно распространённой формой парламентского контроля над исполнительной властью являются вопросы (Questions) депутатов к министрам и премьер-министру. Считается, что ответы на них позволяют выяснить мнение Правительства по основным проблемам государственного управления, а также получить необходимую информацию о его деятельности в целом, конкретных осуществлённых шагах и планах на будущее. Вопросы задаются депутатами после специального предварительного уведомления в течение первого часа работы Палаты общин с понедельника по четверг. Каждый депутат имеет право задать не более двух вопросов в день, и всего один вопрос отвечающему министру. Все вопросы делятся на устные (Oral Questions), ответы на которые даются непосредственно в палате, и письменные (Written Questions), предусматривающие получение необходимой информации без непосредственного ее оглашения в зале заседаний.

Ответ на устный вопрос член Правительства должен дать не позднее чем через два дня, после того как он был задан, а на так называемые срочные вопросы - в тот же день. Для ответа на письменные вопросы отводится семь дней, причем, в случае если министр, которому задан письменный вопрос, посчитает, что он имеет большое общественное значение, он может ответить на него устно в палате. Все ответы печатаются и раздаются депутатам вместе с результатами голосования. Каждый член Правительства отвечает на вопросы в Палате общин не реже одного раза в месяц, придерживаясь определённой системы ротации. Специальное время (с 2003 г. это среда с 12-00 до 12-30) в рамках часа вопросов выделено для ответов премьер-министра.

Следует отметить, что депутаты могут задавать не любые вопросы, и спикер имеет право отклонить плохо сформулированный или «недопустимый», по его мнению, вопрос, а также может не разрешить задать вопрос, по которому не было предварительного уведомления. Британская парламентская практика запрещает задавать вопросы по конкретным судебным делам, находящимся в процессе рассмотрения, а также вопросы, содержащие в себе критику решений Палаты общин. Кроме того, министры не обязаны отвечать на вопросы, затрагивающие информацию, которая может составлять государственную или коммерческую тайну, либо же иметь конфиденциальный характер; вопросы о деятельности органов, находящихся вне непосредственной компетенции отвечающего члена Правительства; а также вопросы, касающиеся частной жизни.

Английская парламентская процедура предусматривает, что ни сами вопросы, ни ответы на них не могут быть предметами дебатов или причиной принятия каких-либо резолюций Палатой общин, что, безусловно, снижает эффективность этой формы контроля над Правительством. Вместе с тем достаточно часто сами вопросы и ответы на них являются способом привлечения внимания, как Парламента, так и широкого общественного мнения к важнейшим проблемам внутренней и внешней политики, а вслед за этим могут быть применены другие, более действенные способы контроля. Случаются, однако, и ситуации, когда само Правительство инспирирует постановку вопросов в палате с целью сделать необходимые для реализации своей программы действий публичные заявления. Иногда депутаты от правящей партии задают министрам так называемые «дружественные вопросы» (friendly questions), с тем, чтобы оградить их от критики Оппозиции и представить в глазах общественного мнения с наилучшей стороны. Общее же число устных и письменных вопросов, задаваемых министрам в течение одной парламентской сессии, в среднем достигает 30 тыс.

Следующей формой парламентского контроля над Правительством являются поправки к тронной речи и законопроектам. Наиболее значимым является право депутатов вносить свои коррективы в тронную речь, которая, как уже отмечалось, является программой законотворческой деятельности Кабинета на текущую сессию. Как правило, подобные поправки вносятся Оппозицией, которая стремится добиться одобрения их палатой и тем самым изменить план деятельности Правительства, однако чаще всего подобные попытки легко блокируются правящим большинством. Аналогичное значение имеют и поправки депутатов к законопроектам. Принятие предложенных Оппозицией или отдельными парламентариями поправок в некоторых случаях может серьёзно повлиять на смысл и содержание правительственного билля. Известны примеры, когда после подобных изменений первоначального текста Кабинет был вынужден снимать законопроект с рассмотрения, поскольку он больше не соответствовал планировавшимся целям и задачам. Но значительно чаще, как и в случае с предложениями и поправками к тронной речи, правительственное большинство успешно отражает попытки оппонентов изменить первоначальные планы Кабинета. По подсчётам исследователей, «существенные» поправки принимаются крайне редко, и в среднем при их помощи корректируется не более 10-12% обсуждаемых палатой законопроектов.

Ещё одним инструментом парламентского контроля над исполнительной властью в Великобритании является право Палаты общин назначать следственные комитеты для изучения отдельных вопросов деятельности Правительства в целом или его отдельных министерств и ведомств. По результатам своей работы такие комитеты готовят и представляют палате итоговые доклады, причём для того, чтобы они были приняты к обсуждению, необходимо специальное предложение одного из парламентариев о согласии или несогласии с докладом. В современных условиях этот способ осуществления парламентского контроля встречается редко ввиду своей малой эффективности, поскольку, как уже отмечалось, следственные комитеты не наделены реальными правами и рычагами воздействия на Правительство.

Существенное значение в системе контрольных функций Парламента имеет право Палаты общин осуществлять финансовый надзор над деятельностью Кабинета. Суть его состоит, прежде всего, в контроле над расходованием денежных средств, при этом палата проверяет как сметы расходов, предоставляемые ей министерствами и ведомствами, так и отчёты Правительства о фактически потраченных суммах. Подобная ревизия проводится специализированным Комитетом по сметам расходования средств (Estimates Committee), который существует с 1861 г., а его председателем по традиции является один из лидеров Оппозиции, как правило, теневой министр финансов. Главные полномочия данного комитета состоят в изучении представленных министерствами планов с точки зрения возможности экономии средств, а также в контроле действительных целей, на которые правительственные ведомства тратят деньги. Комитет вправе пригласить на свои заседания любых высших должностных лиц Правительства и затребовать необходимые материалы и информацию, а свои выводы он формулирует в виде соответствующих рекомендаций центральным ведомствам, которые, однако, не могут противоречить общей финансовой политике Кабинета. По итогам своей работы он составляет доклад, который затем обсуждается Палатой общин и публикуется в прессе.

Контроль над реальным расходованием средств министерствами и центральными ведомствами в соответствии с целями, указанными Парламентом, осуществляется специализированным Комитетом по отчётам о расходовании средств (Public Account Committee) на основе доклада специального должностного лица – генерального контролёра и аудитора (Comptroller and Auditor General). Этот чиновник назначается монархом на основании резолюции Палаты общин с одобрения Комитета по отчётам о расходовании средств и может быть отстранён от должности только по совместному решению обеих палат Парламента. В его обязанности входит проверка отчётов о фактическом расходовании средств министерствами и центральными ведомствами, а также контроль за тем, чтобы все их доходы вносились в Консолидированный фонд (подробнее об этом фонде смотри в Главе 6). Генеральный контролёр и ревизор наделён правом отказывать в открытии кредитов и предоставлении средств из этого фонда в тех случаях, когда статьи расходов не имеют статутного обоснования. Под его началом находится Национальное ревизионное ведомство (National Audit Office) со штатом в 900 ревизоров, помогающих ему в работе.

Теоретически, осуществляя финансовый контроль и отказав, например, Правительству в выделении необходимых средств, Палата общин может отправить его в отставку, но на практике это возможно лишь тогда, когда Кабинет потерял поддержку большинства депутатов. Если же правящая партия имеет стабильное превосходство в нижней палате, то финансовый контроль со стороны оппозиции и отдельных парламентариев сводится лишь к робкой критике отдельных мероприятий, без реальных шансов изменить положение дел. Объясняется это тем, что детали бюджета и финансовой политики Правительства имеют чисто технический характер и большинство парламентариев часто не знакомы со сложными проблемами этой области государственного управления, а фракция большинства всегда может блокировать попытки меньшинства вмешаться в вопросы, составляющие основу курса Кабинета.

Относительно новой для Британии формой парламентского контроля над Правительством является институт парламентских уполномоченных (омбудсменов (Ombudsman) – слово шведского происхождения, в дословном переводе означающее «уполномоченный, доверенное лицо»). Этот институт был заимствован во второй половине ХХ в. из практики скандинавских стран, где он функционирует с начала XVIII в., и опыт его работы дал положительные результаты. На сегодняшний день в Великобритании действует несколько разновидностей омбудсменов: парламентский комиссар по делам администрации; комиссар по жалобам для Северной Ирландии; комиссары по делам местной администрации для Англии, Уэльса и Шотландии; комиссар правовых служб; омбудсмен по делам шотландских публичных служб; омбудсмен по делам администрации Уэльса и т.д. Следует иметь в виду, что процесс формирования этого института контроля еще не закончен и время от времени в Великобритании выдвигаются предложения о создании новых институтов парламентских уполномоченных.

Из уже существующих омбудсменов наибольшее значение при реализации парламентского контроля над Правительством имеет деятельность парламентского комиссара по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration). Эта должность была учреждена в 1967 г. «Актом о парламентском комиссаре» (Parliamentary Commissioner Act, 1967), и лицо ее занимающее назначается указом монарха, который контрассигнуется премьер-министром после предварительной консультации с председателем специализированного Комитета по вопросам парламентского комиссара по делам администрации (Parliamentary Commissioner Committee). Никаких формальных квалификационных требований к соискателям данной должности закон не предусматривает, однако на практике омбудсменом обычно назначается профессиональный юрист, достигший 65-летнего возраста, причём данный пост является несовместимым с членством в Палате общин.

Основная функция парламентского комиссара по делам администрации состоит в рассмотрении жалоб граждан на «ненадлежащее выполнение административных функций» (maladministration) министерствами и ведомствами при осуществлении дискреционных полномочий, а также в предании гласности обнаруженных нарушений, при этом суть понятия «ненадлежащее выполнение административных функций» в законе не раскрывается. В этих целях омбудсмен на основании жалоб частных лиц проводит расследование нарушений, совершённых органами и должностными лицами исполнительной власти в тех сферах деятельности, за которые они несут ответственность перед Палатой общин. Примечательно, что граждане при этом не имеют прямого контакта с парламентским комиссаром, их заявление с жалобой должно быть передано депутату, который сам решает, направлять ли её омбудсмену или нет. Практика показывает, что данное правило служит эффективным фильтром, через который отсеивается до 60% всех поданных заявлений о нарушениях.

Комиссар при проведении расследования по депутатскому запросу наделён достаточно широкими полномочиями. Он вправе потребовать у органов центральной администрации или их должностных лиц, вплоть до министров, все необходимые документы и информацию, которые в обязательном порядке должны быть ему предоставлены, может вызывать свидетелей по рассматриваемой жалобе и получать их показания. С другой стороны, существуют и серьёзные законодательные ограничения действий омбудсмена, например, допустимым его расследование считается только в том случае, если заявитель не имеет возможности обратиться в суд или в административный трибунал. Неподследствены парламентскому комиссару и дела, связанные с международными вопросами, проблемами государственной безопасности, национализацией предприятий, деятельностью полиции, уголовные дела и персональные дела государственных служащих, а также вопросы о высылке иностранцев и дела о помилованиях.

По итогам проведённого разбирательства омбудсмен не имеет права принимать обязательного для исполнения решения, он лишь составляет доклад, который направляется депутату, инициировавшему дело, а также главе правительственного ведомства или должностному лицу, чьи действия были обжалованы. Ограниченная компетенция парламентского комиссара и не слишком большой набор правовых средств реагирования на обнаруженные злоупотребления приводят к тому, что более 40% жалоб отклоняются им как неподведомственные и лишь 10-20% признаются обоснованными. Не случайно, в этой связи парламентский уполномоченный в Великобритании получил ироническое прозвище «тихого омбудсмена».

Депутат, возбудивший расследование, обязан отреагировать на выводы, сформулированные в докладе омбудсмена, но исключительно парламентскими методами: вступить в переписку с соответствующим министром или задать вопросы членам Правительства, выступить с предложением о принятии необходимой резолюции и т.д. Если чиновники центральных органов власти игнорируют требования, содержащиеся в заключении комиссара, доклад может быть внесен на рассмотрение Палаты общин и передан в Комитет по вопросам парламентского уполномоченного по делам администрации, который вправе провести дальнейшее парламентское расследование и доложить о его итогах палате. Далее могут быть применены традиционные способы парламентского контроля, в том случае, если палата сочтёт их необходимыми. На практике случаи невыполнения рекомендаций Парламентского комиссара по делам администрации чрезвычайно редки – не более двух-трёх на тысячу дел. Это обстоятельство, а также постоянно возрастающее количество жалоб, адресованных омбудсмену, свидетельствуют о его авторитете и влиянии, в 1989 г. им было рассмотрено всего 677 обращений, а в 2008 г. - уже 2830.

Последней формой контроля Палаты общин над Правительством следует признать использование механизма отслеживания и исправления нормотворческих актов исполнительных органов власти. Парламент как верховный орган законодательной власти в Великобритании имеет право передавать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законотворческие, оставляя за собой лишь общий контроль над их осуществлением. На практике это привело к тому, что определённые полномочия в сфере принятия нормотворческих документов оказались в руках Правительства, которые осуществляются в виде издания актов делегированного законодательства, к числу которых относят: министерские приказы, министерские постановления и правила, а также королевские приказы в Тайном Совете. Право контроля Палаты общин над актами делегированного законодательства зафиксировано в «Акте об издаваемых на основании статутов постановлениях 1946 г.» (Statutory Instruments Act, 1946), установившем, что контроль является обязательным в том случае, если в статуте, уполномочивающем Правительство, прямо указывается, что акты делегированного законодательства должны быть представлены в палаты Парламента. Однако если такого положения в уполномочивающем законе нет, то система контроля формально может не приводиться в действие, следовательно, далеко не все нормативные акты Правительства отслеживаются и изучаются Палатой общин.

На практике реально контролируется около половины всех актов делегированного законодательства, которые до или после вступления в силу должны представляться Парламент, причем, если они передаются в Палату общин после вступления в силу, спикеру должна быть дана так называемая нотификация (Notification), или объяснение причин, по которым документ не был представлен ранее. Поступивший в Палату общин акт делегированного законодательства, может быть аннулирован ею в течение сорока дней путём принятия «отрицательной резолюции», которая инициируется любым депутатом в виде предложения об обращении к монарху с прошением об отмене акта. Данная резолюция означает, что палата обращается к Правительству с рекомендацией отменить своё решение путём издания особого приказа монарха в Тайном Совете. При осуществлении данного полномочия палата вправе либо вовсе ликвидировать акт делегированного законодательства, либо безоговорочно одобрить его в целом, закон не допускает принятия никаких поправок к рассматриваемым нормотворческим документам или иных способов их изменения. В том случае, если представленный Правительством документ не был отменён Палатой общин в течение сорока дней, он вступает в силу, и наоборот, если за тот же период не был подтверждён, теряет свое значение.

Для усиления действенности парламентского контроля над актами делегированного законодательства в 1944 г. в Палате общин был сформирован специализированный Комитет по проверке актов, издаваемых на основании статутов (Committee on Statutory Instruments). Кроме этого, существует и аналогичный объединённый комитет обеих палат, который изучает нормотворческие акты центральных органов исполнительной власти на предмет их соответствия закону, на основании которого они были изданы. Он также представляет палатам доклады о тех актах, которые, с его точки зрения, заслуживают более детального рассмотрения.

Говоря о парламентском контроле над Правительством в Великобритании, необходимо отметить, что он носит крайне ограниченный, выборочный и непостоянный характер. Правительство, имеющее стабильное большинство в Палате общин, на деле может проводить любую внутреннюю и внешнюю политику, принимать какие угодно законы, даже весьма непопулярные, и с лёгкостью избегать вотума недоверия или других форм воздействия со стороны Парламента до тех пор, пока избиратели не откажут ему в поддержке на всеобщих выборах. Сегодня, анализируя принцип ответственного правления в Соединённом Королевстве, можно даже говорить о том, что скорее Кабинет в определённой степени контролирует нижнюю палату. Он распоряжается львиной долей времени дебатов, имеет преимущество в выдвижении своих законопроектов, определяет общее направление работы Палаты общин и т.д. Некоторые политологи в связи с этим даже утверждают, что контроль Парламента над исполнительной властью, который в конце XIX в. считался регулярным, устойчивым и постоянным, теперь реально заменён могущественным, но отнюдь не непрерывным контролем избирателей. Он осуществляется лишь через неопределённые промежутки времени, часто по инициативе самого Правительства и всего лишь по поводу одного или нескольких важнейших политических вопросов, в своей же ежедневной деятельности по управлению государственными делами Кабинет остаётся фактически бесконтрольным.