Порядок формирования, должностные лица и внутренняя структура Палаты лордов

Членство в Палате лордов исторически связано с обладанием одним из пяти старших по рангу дворянских титулов - герцог (Duke), маркиз (Marquess), граф (Earl), виконт (Viscount) и барон (Baron). Их обладатели, заседающие в верхней палате, именуются пэрами (Peers), хотя достаточно часто в их отношении употребляется и другой термин – лорды (Lords), который имеет более широкое смысловое значение. Некоторые лорды в Великобритании не являются членами Палаты лордов, например, в Шотландии все высшие судьи являются лордами, но не пэрами, в Англии и Уэльсе судьи Апелляционного суда также имеют юридический титул лорд справедливости (Lord Justice). Слово лорд может выступать в качестве титула учтивости (courtesy title) сыновей пэров и употребляться с именем и фамилией или только с именем, например, лорд Хью Сесил или лорд Хью (Lord Hugh Cecil or Lord Hugh). Тем не менее, понятия лорд и лорды активно используются при обозначении членов верхней палаты британского Парламента.

По сложившейся традиции, все британские пэры подразделяются на несколько основных категорий. Первую из них образует группа духовных лордов (Lords Spiritual or Spiritual Peers), состоящая из 26 (численность строго установлена и никогда не меняется) высших иерархов государственной Церкви Англии. Пятеро из них являются членами палаты в силу занимаемых должностей - архиепископы Кентерберийский и Йоркский (Archbishop of Canterbury and Archbishop of York), епископы Лондонский (Bishop of London), Даремский (Bishop of Durham) и Винчестерский (Bishop of Winchester). Остальные англиканские епископы, за исключением епископа Содора и Мэна (Bishop of Sodor and Man) и епископа Гибралтарского (Bishop of Gibraltar in Europe), с 1847 г. занимают оставшиеся 21 место в Палате лордов в порядке последовательности возглавления ими епархий (Dioceses). В случае появления вакансии право на ее заполнение имеет епископ с наибольшим сроком пребывания в должности.

Отличительной характерной чертой духовных лордов служит то, что они являются единственными членами палаты, которые не могут заседать в ней в течение всей своей жизни. Все духовные лорды, назначенные после 1976 г., уходят в отставку по достижении 70-летнего возраста, после чего автоматически утрачивают право на посещение и голосование в верхней палате Парламента, а освободившееся место занимает назначенец по должности или следующий по старшинству епископ. Впрочем, бывшим духовным лордам может быть пожалован титул пожизненного пэра (об этом речь пойдёт ниже), дающий право продолжить заседания в палате после отставки, в частности, существует неписаный обычай жаловать пожизненный пэрский титул ушедшему в отставку архиепископу Кентерберийскому. Следует также отметить, что отдельные духовные лорды являются единственными недворянами в палате, и их «неблагородное» происхождение в своё время стало причиной того, что в Постоянных правилах верхней палаты в 1625 г. было зафиксировано то, что «епископы являются только лордами Парламента, но не пэрами» (Bishops are only Lords of Parliament and not Peers). Данный факт, однако, никоим образом не влияет на права и полномочия духовных лордов, которые не отличаются от возможностей прочих пэров.

По традиции духовные лорды стараются избегать открытого выражения своих политических взглядов и не участвуют в дискуссиях по спорным партийным вопросам, что делает их беспристрастными в глазах общества. Впрочем, известны и исключения из этого правила, например, в 1909 г. пять епископов выступали во время ожесточённых дебатов по финансовым законопроектам, предложенным либеральным Кабинетом Г. Асквита. Однако чаще всего, особая роль духовных лордов заключается в доведении палате и обществу своего мнения, во многом основанного на постулатах исповедуемой государственной религии, по чувствительным нравственным и социальным вопросам. В начале XXI в. они, в частности, выступали по таким общественнозначимым проблемам как разводы, аборты, искусственное оплодотворение, клонирование, гомосексуализм, эвтаназия и т.п. Как правило, в дебатах принимает участие один епископ, который выражает согласованное мнение духовной скамьи или даже всей Церкви Англии. Помимо формального участия в повседневной работе палаты и её комитетов, на духовных лордов возложена ответственность за прочтение молитвы в начале каждого рабочего дня.

Особо следует отметить, что в последние годы в Соединённом Королевстве всё чаще поднимается вопрос о несправедливости представительства в верхней палате Парламента только иерархов государственной англиканской церкви. Другие британские религиозные объединения не имеют в ней гарантированных мест, и это вызывает недовольство в многонациональном и поликонфессиональном британском обществе. В стране время от времени выдвигаются предложения о ликвидации монополии Церкви Англии в Палате лордов и введения в ее состав представителей других вероисповеданий. В частности, такая инициатива содержалась в отчёте Королевской комиссии по реформе Палаты лордов, опубликованном в январе 2000 г.

Вторую и самую многочисленную группу пэров составляют так называемые светские лорды (Lords Temporal), которые, в свою очередь, подразделяется на несколько подгрупп. Прежде всего, это потомственные или наследственные пэры и пэрессы (Hereditary Peers and Peeresses) - обладатели полученных от предков (либо первые носители) вышеперечисленных наследственных дворянских титулов. Их членство в Палате лордов было неразрывно связано с титулом и сохранялось за потомками пэра, причем, вплоть до конца ХХ в., они составляли в ней прочное большинство. Все потомственные пэры Соединённого Королевства поимённо перечислены в специальной так называемой «золотой книге» английского дворянства, а их общее количество на начало 1999 г. составляло 759 человек.

К числу потомственных пэров традиционно относят и небольшую подгруппу так называемых «королевских пэров» (Royal Peers), или «королевских герцогов» (Royal Dukes). В конце XX в. её составляли шесть членов королевской семьи, имевших герцогские титулы и формальное право заседать в Палате лордов, а именно: муж королевы Елизаветы II – герцог Эдинбургский; её сыновья – принц Уэльский и герцог Корнуолльский (Prince of Wales and Duke of Cornwall), герцог Йоркский (Duke of York) и граф Уэссекский (Earl of Wessex) и два двоюродных брата монарха – герцог Глостерский (Duke of Gloucester) и герцог Кентский (Duke of Kent). Примечательно, что некоторые из них иногда присутствовали на заседаниях верхней палаты, и даже известны единичные случаи их выступления с речами.

До 1963 г. наследственный титул считался неотчуждаемым, от него нельзя было отказаться или уступить, и он не мог быть отменён Короной. Однако «Акт о пэрстве 1963 г.» дал возможность потомственным пэрам добровольно слагать с себя титул, например, для того, чтобы получить право избираться в Палату общин (при этом нормы закона не затронули интересы наследников, которые сохранили право на титул и место в Палате лордов после смерти лица, отказавшегося от пэрства). Следует, однако, отметить, что до конца ХХ в. всего лишь 15 пэров отказались от своих наследственных титулов, причём некоторые из них впоследствии получили титулы пожизненных пэров.

Вплоть до 1963 г. в верхнюю палату британского Парламента входили и 16 наследственных пэров Шотландии (Scottish Peers), избиравшихся в соответствии с нормами «Акта об унии с Шотландией» 1707 г. шотландскими пэрами из своей среды на срок полномочий Парламента одного созыва. В 1800 г. аналогичный «Акт об унии с Ирландией» открыл двери в Палату лордов для 28 ирландских пэров (Irish Peers), избиравшихся пожизненно, а также для ирландских духовных лордов (Irish Spiritual Lords), которые представляли англиканскую церковь острова. Последние, однако, уже в 1869 г. в связи с отделением Церкви Ирландии от государства потеряли своё представительство в палате. Некоторое время шотландские и ирландские пэры составляли, таким образом, необычную подгруппу пэров-представителей (Representative Peers) и были единственными членами верхней палаты Парламента, которые избирались. Однако «Акт о пэрстве 1963 г.» изменил порядок представительства Шотландии и к тому времени уже Северной Ирландии в Палате лордов. Он допустил в неё всех шотландских пэров и ликвидировал присутствие ирландских пэров в связи с прекращением их выборов после принятия в 1922 г. «Акта о Свободном ирландском государстве» (Irish Free State Act, 1922).

Следует отметить, что факт не только представительства, но и численного доминирования в Палате лордов невыборных представителей наследственной аристократии на протяжении долгого времени был объектом критики со стороны сторонников демократизации и модернизации британского Парламента. Однако, лишь в конце ХХ в. лейбористское правительство Т. Блэра инициировало многоступенчатую реформу верхней палаты, главным пунктом первого этапа которой стал вывод из ее состава потомственных пэров, законодательно закрепленный «Актом о Палате лордов 1999 г.» (House of Lords Act, 1999). Правда, его нормы всё же предусматривали два исключения. Во-первых, до проведения следующего этапа реформы сохраняли свои места 90 наследственных члена палаты, которые должны были быть избраны коллегиями наследственных пэров от основных партийных фракций в Палате лордов пропорционально их численности. Потомки этих пэров сохраняли право на наследование дворянского титула, но лишались права занимать места в верхней Палате парламента. Закон также устанавливал правило, согласно которому, в случае смерти кого-либо из избранных наследственных пэров до проведения следующего этапа реформы, открывшаяся вакансия подлежала замещению путём довыборов. Все исключённые из Палаты лордов наследственные пэры на основании «Акта о палате лордов 1999 г.» получали право голоса на выборах в Палату общин, а также возможность избираться в нижнюю палату Парламента. Во-вторых, сохранили свои места в Палате лордов два наследственных пэра, выполняющие церемониальные обязанности. Первый из них – граф-маршал (Earl Marshall), занимающий должность главного церемониймейстера и председателя геральдической палаты (Heralds College), которая с 1483 г. является наследственной и принадлежит роду герцогов Норфолкских (Dukes of Norfolk). Второй – лорд-гофмейстер (Lord Chamberlain of the Household), который ведает хозяйством королевского двора и осуществляет общий контроль за состоянием комплекса зданий Парламента.

В соответствии с новыми правилами регламента, принятыми палатой во исполнение положений «Акта о Палате лордов 1999 г.», 3 и 4 ноября 1999 г. были избраны 90 наследственных пэров, сохранивших право заседать в верхней палате Парламента. Из них - 42 были представителями коллегии консервативных наследственных пэров, 28 – членами поперечной скамьи или независимыми пэрами, 3 – наследственными пэрами либерально-демократической партии, 2 – коллегии лейбористских наследственных пэров. Наконец, ещё 15 пэров были избраны всем составом палаты из числа тех, кто был готов выполнять функции заместителей лорд-канцлера или занимать любые другие административные должности в палате. Таким образом, в Палате лордов появилась новая категория её членов – пэры, избранные на основании «Акта о Палате лордов 1999 г.». Формально они могут по-прежнему называться наследственными пэрами, поскольку их аристократический титул подлежит передаче по наследству, но уже без права занятия места в верхней палате Парламента. Сами же избранные потомственные пэры, будут оставаться членами палаты либо пожизненно, либо вплоть до проведения второго этапа реформы Палаты лордов.

Еще одну многочисленную подгруппу светских пэров составляют пожизненные пэры и пэрессы (Life Peers and Peeresses). Первые такие члены Палаты лордов появились в 1876 г., когда для надлежащего осуществления верхней палатой судебных полномочий, согласно положениям «Акта об апелляционной юрисдикции» (Appellate Jurisdiction Act, 1876) в её состав были кооптированы так называемые ординарные лорды по апелляциям (Lords of Appeal in Ordinary), известные также как правовые лорды (Law Lords) или лорды-судьи. Первоначально их было четыре, но по мере усложнения судебных функций верхней палаты их количество стало возрастать. К началу XXI в. в палате насчитывалось уже 12 действующих ординарных лордов по апелляциям, которые составили категорию пожизненных правовых лордов. Как правило, такие пэры назначаются из числа судей Апелляционного суда, имеющих как минимум двухлетний стаж работы на высших судебных должностях или 15 летний опыт работы в качестве барристера (адвоката, имеющего право выступать в суде). Согласно традиции, два правовых лорда представляют высшие суды Шотландии, а один является лордом главным судьёй Северной Ирландии (Lord Chief Justice of Northern Ireland). Всем ординарным лордам по апелляциям монарх дарует пожизненный титул барона.

«Акт о судейских пенсиях и отставках 1993 г.» (Judicial Pensions and Retirements Act, 1993), вступивший в силу в 1995 г. установил возраст ухода в отставку ординарных лордов по апелляциям - 70 лет, и запретил всем лицам кроме лорд-канцлера участвовать в отправлении судебных функций палаты после достижения 75-летнего возраста. Закончив выполнение судейских обязанностей, и выйдя в отставку, ординарные лорды по апелляциям как обладатели пожизненных пэрских титулов, в отличие от епископов англиканской церкви, сохраняют как свои места в Палате лордов, так и право участвовать в её заседаниях посвященным общим вопросам политики и законодательства. По неписаной традиции, действующие ординарные лорды по апелляциям обычно воздерживаются от участия в дебатах по спорным политическим вопросам. В законодательном процессе они обычно активно участвуют лишь при рассмотрении вопросов, связанных с устройством судебной системы страны, реформированием уголовного и гражданского права, изменением системы исполнения наказаний и других сугубо правовых вопросов, где их профессиональные советы и мнения практически всегда принимаются большинством палаты.

Существенное увеличение количества пожизненных пэров и пэресс в верхней палате британского Парламента произошло после того как «Акт о пожизненном пэрстве» 1958 г. предоставил право заседать в ней лицам, получившим от Короны по рекомендации премьер-министра пожизненный титул барона. Такой титул чаще всего присваивается за выдающиеся заслуги конкретного лица перед государством в области политики (экс-министрам и бывшим парламентариям), а также бизнесменам, профсоюзным функционерам, научным работникам, гражданским служащим, дипломатам, актёрам, писателям, журналистам и т.д. Значительно реже пожизненным дворянством отмечаются заслуги некоторых высших должностных лиц, например, как уже отмечалось выше, пожизненное баронство, как правило, получают бывшие спикеры Палаты общин и ушедшие в отставку архиепископы англиканской церкви.

Вплоть до 2001 г. пожалование таких титулов осуществлялось монархом по представлению премьер-министра, что обеспечивало последнему возможность продвигать своих сторонников в верхнюю палату Парламента. Например, сохранявшаяся после реформы 1999 г. в руках Т. Блэра возможность назначать новых пожизненных пэров, позволила существенно сократить преобладание в Палате лордов консерваторов. Не случайно многие исследователи отмечали, что одним из главных побудительных мотивов, подвигнувшим Лейбористскую партию взяться за реформирование Палаты лордов, было их стремление ликвидировать историческое преобладание в ней консерваторов и обеспечить тем самым невозможность провала пэрами лейбористских законодательных инициатив.

Впрочем, указанный порядок был изменен лейбористами накануне всеобщих парламентских выборов 2001 г., что должно было снять с них обвинения в преследовании собственных интересов. В мае 2000 г. была сформирована Комиссия по назначениям (House of Lords Appointments Commission) в переходную Палату лордов, в составе 7 членов – по одному представителю от трёх крупнейших политических партий (лейбористской, консервативной и либерально-демократической) и четырёх независимых политиков, а первым ее главой стал лорд Стивенсон оф Кодденхэм (Stephenson of Coddenham). Данная комиссия наделялась правом отбора и представления независимых кандидатур на получение пожизненных пэрских титулов, однако премьер-министр сохранил за собой право определять общее количество независимых пэрских пожизненных титулов, которые могут быть пожалованы в каждый конкретный период времени, а также контроль над всеми политическими назначениями в Палату лордов, которые по традиции превалируют.

Значение пожизненных пэров в работе верхней палаты Парламента существенно возросло после реформы 1999 г. Накануне принятия «Акта о Палате лордов» 58,5% всех ее членов составляли наследственные пэры, большая часть которых редко посещала заседания и не отличалась активностью в работе. В то же время доля пожизненных пэров, назначенных на основании норм «Акта о пожизненных пэрах 1958 г.» составляла всего 37,3% (2,2% и 2% соответственно приходилось на правовых и духовных лордов). В 2000 г. ситуация изменилась принципиально - 78,3% членов палаты составляли пожизненные пэры, или иными словами преобладание перешло к наиболее политически активным членам Палаты лордов, которые всегда отличались стремлением принимать самое деятельное участие в осуществлении её законотворческих и контрольных функций. До 4% и 3,9%, соответственно, выросли доли представительства ординарных лордов по апелляциям и духовных лордов. Избранные коллегиями наследственные пэры составили 13,8% от общей численности новой Палаты лордов.

Вне зависимости от принадлежности к какой-либо категории, все пэры имеют право заседать в Палате лордов по достижении ими 21 года, и после получения специального королевского приглашения (Writ of Summons from The Queen). До 1958 г. возможности участвовать в работе палаты были лишены женщины, даже в том случае, если они обладали необходимым дворянским титулом, однако нормы «Акта о пожизненном пэрстве 1958 г.» открыли для них двери в известную своим консерватизмом и традиционализмом верхнюю палату британского Парламента. В первом списке пожалованных пожизненных пэров, который по представлению премьер-министра Г. Макмиллана подписала королева Елизавета II, было 10 мужчин и четыре женщины. «Акт о пэрстве 1963 г.» распространил право женщин на участие в работе Палаты лордов и на потомственных пэресс.

Современное британское законодательство предусматривает определенные ограничения в отношении допуска в Палату лордов некоторых её потенциальных членов. Во-первых, в верхней палате британского Парламента не могут заседать граждане иностранных государств, даже если они обладают соответствующим британским дворянским титулом. Данное исключение установлено положениями «Акта о престолонаследии 1701 г.» и «Акта о британском гражданстве 1981 г.» (British Nationality Act, 1981), при этом лица, обладающие двойным гражданством, одним из которых является гражданство Великобритании, вправе заседать в Палате лордов. Во-вторых, не допускаются в верхнюю палату пэры, признанные банкротами до тех пор, пока такие решения не будут отменены на основании статьи 427 «Акта о несостоятельности 1986 г.» (Insolvency Act, 1986). Наконец, в-третьих, не могут участвовать в работе Палаты лордов пэры, осуждённые за измену до окончания срока заключения или получения королевского помилования в соответствии с нормами «Акта о конфискациях 1870 г.» (Confiscation Act, 1870).

Особо следует отметить, что пэрство может быть аннулировано актом Парламента, однако подобная исключительная мера применяется крайне редко и последний раз к ней прибегали в 1917 г., когда, на основании обвинения в измене, пэрских титулов были лишены те члены Палаты лордов, которые воевали в период Первой мировой войны на стороне противников Великобритании. Любые другие основания не могут служить препятствием для членства в Палате лордов, которая, в отличие от Палаты общин, не обладает коллективным правом изгонять какого-либо своего члена. Парадоксально, но даже душевное заболевание обладателя пэрского титула формально не является основанием для его исключения из палаты, однако, задержание пэра на основании «Акта о душевных заболеваниях 1983 г.» (Mental Disease Act, 1983) не позволяет ему принимать участие в работе Палаты лордов на время такого задержания.

Общая численность членов Палаты лордов не является величиной строго определённой и в течение года может меняться, например, в связи с назначением новых пожизненных пэров. Допустимо говорить лишь о приблизительном количественном составе верхней палаты британского Парламента, который до реформы 1999 г. колебался в пределах 1200 – 1300 человек. Кроме этого, далеко не все пэры принимают непосредственное участие в работе палаты, большая часть из них крайне редко присутствует на заседаниях, и в парламентском лексиконе за ними закрепилось прозвище «гостей из лесной глуши» (backwoodsmen). Периодически посещают палату не более 450 пэров, а регулярно участвуют в дебатах и того меньше. Зал для заседаний Палаты лордов не отличается большими размерами и на трёх рядах шестиместных, обитых красной кожей диванчиках, в общей сложности могут разместиться не более 250 пэров. Обычно посещаемость Палаты лордов зависит от времени дня и важности обсуждаемых вопросов. В начале своей работы она обычно заполнена, затем многие пэры покидают зал заседаний, и только к 17-30 палата вновь наполняется за счёт прибытия тех своих членов, которые работают в Сити. Если же в повестке дня нет никаких важных обсуждений и голосований, то Палата лордов, как правило, пустует, особенно в вечернее время.

В отличие от депутатов Палаты общин, члены Палаты лордов не получают денежного вознаграждения за свою парламентскую работу. Лишь небольшое число пэров являются оплачиваемыми в силу должностей, которые они занимают в палате. Остальные члены верхней палаты британского Парламента вправе требовать лишь выплаты компенсаций за расходы, понесённые ими в связи с работой в палате. Пэры имеют право на возмещение транспортных и жилищных расходов, оплату услуг секретаря, а также других трат, связанных с парламентскими обязанностями. Однако суммы, которые пэры могут потребовать возместить не должны превышать устанавливаемых специальными решениями пределов.

Члены Палаты лордов до сих пор обладают рядом привилегий и свобод, многие из которых носят исторический характер и восходят к временам Великой хартии вольностей 1215 г. Основными из них принято считать свободу слова в парламенте и свободу от ареста (неприкосновенность) по гражданским делам. Специфической привилегией пэров является их древнее право свободного доступа к монарху, осуществляемое как коллективно, так и индивидуально. Следует иметь в виду, что указанные привилегии распространяются на всех пэров, независимо от того посещают они заседания палаты или нет. Палата лордов, так же как и нижняя палата Парламента, обладает правом самостоятельно регулировать свои внутренние процедуры, а в случае возникновения споров относительно пэрских титулов - принимать решения по этим вопросам. Наконец, верхняя палата британского Парламента обладает полномочием наказывать пэров за нарушение правил или выражение неуважения к палате.

Длительное время, начиная со Средневековья, председателем Палаты лордов являлся невыборный лорд-канцлер (Lord Chancellor) или если использовать полное официальное название его должности – лорд-высокий канцлер Великобритании и хранитель Большой государственной печати (Lord High Chancellor of Great Britain and Keeper of the Great Seal). Он назначался монархом по представлению премьер-министра, поскольку являлся еще и членом Кабинета, осуществлявшим руководство судебными органами страны и выступавшим в качестве главного советника правительства по юридическим и конституционным вопросам. Таким образом, лорд-канцлер долгое время был уникальным государственным чиновником, принимавшим участие в работе всех трёх основных ветвей центральной власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Эта нетипичная для демократических государств ситуация была изменена только в 2005 г., когда статьи «Акта о конституционной реформе 2005 г.» предусмотрели кардинальное изменение роли лорд канцлера. Прежде всего, он был освобожден от исполнения функций спикера верхней палаты Парламента, которые были возложены на избираемого пэрами сроком на 5 лет (с возможностью одного переизбрания), а после этого утверждаемого Короной, лорда спикера (Lord Speaker). Полномочия лорд-канцлера в области руководства судебной системы перешли в руки лорда главного судьи (Lord Chief Justice). Из прежнего внушительного объема обязанностей лорд-канцлера в его ведении остались лишь членство в Кабинете и руководство Министерством юстиции (Ministry of Justice).

Первым лордом спикером, избранным 4 мая 2006 г. стала баронесса Хэйман (Baroness Hayman). Главная функция этого должностного лица заключается в председательствовании на заседаниях Палаты лордов, которую он осуществляет, восседая почти в центре зала заседаний перед пустующим троном монарха на мешке с шерстью (Woolsack), или точнее на красной, набитой шерстью подушке. Внешне она выглядит как пуф со спинкой посередине. Этот обычай сохранился в британском парламенте со времён короля Эдуарда III Плантагенета (Edward III Plantagenet), когда шерсть стала важнейшей статьёй английского экспорта и основой экономического развития страны.

Согласно нормам «Акта о конституционной реформе 2005 г.» лорд спикер не имеет права выступать в политических дебатах и участвовать в голосованиях по всем обсуждаемым вопросам, он обязан быть политически нейтральным, и после избрания должен покинуть партийные ряды. Все эти ограничения не касались прежде лорд-канцлера и свидетельствуют о стремлении перенести в верхнюю палату практику характерную для прерогатив спикера Палаты общин. С другой стороны, при выполнении функций председателя лорд спикер имеет гораздо меньше дисциплинарных полномочий по сравнению со своим коллегой из нижней палаты. Он не может налагать взыскания на пэров или отдавать приказы приставу палаты о выдворении из зала заседаний злостных нарушителей порядка, не вправе прерывать или прекращать дебаты и т.д. Правило парламентского регламента Палаты лордов, принятое в 1621 г. прямо указывает на то, что председатель палаты «должен всегда говорить открыто и не должен объявлять перерыв в работе палаты или делать что-либо ещё без получения предварительного согласия пэров». Таким образом, можно утверждать, что вопросы регулирования собственной работы, по существу, решаются пэрами коллегиально.

Для обеспечения непрерывной эффективной работы Палаты лордов и осуществления полномочий её председателя во время отсутствия по каким-либо причинам лорда спикера пэры ежегодно в начале парламентской сессии или в момент возникновения вакансии избирают из своего состава двух его заместителей. Первым заместителем спикера Палаты лордов является лорд председатель комитетов (Lord Chairman of Committees), который выполняет функции спикера верхней палаты Парламента в том случае, если она заседает как Комитет всей палаты. Кроме этого, он является председателем всех специальных комитетов Палаты лордов и контролирует прохождение через палату частных биллей, а также осуществляет надзор за некоторыми актами делегированного законодательства. Эта должность была зафиксирована в правилах парламентского регламента только в 1848 г., однако фактически существовала задолго до этого на протяжении всего XVIII в. Второй заместитель лорда спикера – главный заместитель лорда председателя комитетов (Lord Principal Deputy Chairman of Committees) назначается на сессионной основе и оказывает помощь первому заместителю, а также он председательствует в специальном Комитете по делам Европейского Союза (European Union Select Committee).

В Палате лордов имеется и группа постоянных должностных лиц, отвечающих за административное и техническое обеспечение её работы. Безусловно, наиболее значимым из них является клерк Парламента (Clerk of the Parliament), который назначается монархом из числа лиц, не являющихся пэрами, и пребывает в должности до достижения 70-летнего возраста, после чего он обязан подать в отставку. Досрочно освободить его от должности может только монарх по просьбе пэров, одобренной голосованием. Основные функции клерка Парламента заключаются в оглашении повестки дня работы и посланий от монарха и Палаты общин; вызове члена палаты, внесшего предложение; консультировании лорд-канцлера и других пэров по вопросам правил и процедуры; заверении своей подписью всех законопроектов и других документов, принимаемых Палатой лордов и т.д. Он также хранит все билли, которые прошли обсуждение в обеих палатах и ждут королевской санкции, за исключением финансовых законопроектов (которые возвращаются в Палату общин) и извещает пэров об одобрении монархом биллей.

Клерк Парламента также контролирует все расходы верхней палаты, исполняя роль её бухгалтера. Наконец, он назначает и увольняет с согласия палаты прочих постоянных должностных клерков Палаты лордов. Согласно «Акту о клерках Парламента 1824 г.» (Clerks of Parliament Act, 1824) это должностное лицо является главой всех вспомогательных служб верхней палаты и руководит деятельностью Парламентского офиса (Parliament Office), в штат которого входит около 300 секретарей и прочих сотрудников аппарата. Среди них, прежде всего, следует отметить помощника клерка (Clerk Assistant), в обязанности которого входят: контроль над ведением протоколов заседаний и записью судебных постановлений Палаты лордов, а также оказание помощи в подготовке распорядка работы палаты. Другим помощником клерка Парламента является клерк-чтец (Reading Clerk), который ведёт запись присутствующих на заседаниях пэров, зачитывает жалованные грамоты, письма-патенты, королевские рескрипты и указы о перерывах в работе парламента. Помимо этого существует и довольно внушительный отряд рядовых клерков Палаты лордов, которые обеспечивают все необходимые условия для её нормальной работы.

Должностным лицом Палаты лордов является и известный благодаря различным торжественным церемониям - герольдмейстер (Gentleman Usher of the Black Rod and Serjeant-at-Arms). Первое упоминание о нем относится к 23 апреля 1361 г., когда в праздничный день святого Георгия впервые носитель жезла был поставлен охранять двери Высокого суда Парламента. В наши дни он назначается монархом, как правило, из числа отставных офицеров и в основном осуществляет церемониальные функции, например, он несёт чёрный жезл, которым стучит в двери Палаты общин, приглашая её депутатов на оглашение тронной речи в Палату лордов. Герольдмейстер также выполняет функции пристава и обеспечивает соблюдение порядка в верхней палате Парламента, назначает и контролирует всех швейцаров, выпускает приглашения на галерею для посетителей. Наконец, он участвует в церемониях представления новых пэров палате и, по традиции, является секретарём лорда-обер-гофмейстера (Lord Great Chamberlain) – придворного, управляющего Вестминстерским дворцом.

Как и в Палате общин, для обеспечения эффективной работы в Палате лордов создана разветвлённая система комитетов. В общих чертах она мало отличается от комитетской системы в нижней палате Парламента и состоит из Комитета всей палаты, а также ряда выборных (специальных) и постоянных комитетов. Однако некоторые из комитетов Палаты лордов не имеют аналогов в Палате общин и наделены достаточно важными полномочиями. Прежде всего, это касается Апелляционного комитета (о функциях которого речь пойдёт ниже), а также Комитета по вопросам Европейского Союза, занимающегося рассмотрением вопросов, связанных с применением новейших общеевропейских правовых норм и их взаимодействия с британскими правовыми традициями. Ежегодно этот комитет готовит и представляет палате около 20 отчётов, по каждому из которых проводятся обстоятельные дебаты, а Правительство обязано представить свою точку зрения на поднятую проблему в течение двух-трёх месяцев.

Заметную роль в Палате лордов играет и специальный Комитет по науке и технологиям (Science and Technology Select Committee), созданный в 1980 г. В его состав входит около 20 пэров, которые работают в нескольких подкомитетах. Ежегодно данный комитет представляет палате несколько отчётов по важнейшим проблемам современного развития науки и техники, в частности, предметами его пристального внимания в последние годы становились такие проблемы как захоронение опасных отходов и определение приоритетов в медицинских исследованиях. В Палате лордов имеется и ряд других комитетов, создаваемых как для решения специальных задач, так и формируемых традиционно на протяжении многих лет и занимающихся более общими вопросами. Заседания всех комитетов проводятся в специальных помещениях верхней палаты, вне зала для общих дебатов (Off the Floor).

В отличие от Палаты общин, в Палате лордов нет фиксированного времени окончания дебатов, причём в последние годы отмечается постепенное увеличение средней продолжительности заседаний пэров, если в 1980-х гг. она составляла 5 часов 40 минут, в 1990-х гг. – уже не менее шести часов, а в начале XXI в. превышала семь часов. В отдельных, пусть и исключительных случаях, известны и примеры ночных заседаний пэров, что объясняется нежеланием прерывать дискуссии по важным вопросам. Так, например, в мае 1971 г. обсуждение пэрами «Законопроекта об отношениях в промышленности» (Industry Relations Bill) продолжалось 17,5 часов. Из года в год возрастает и общее количество ночных (после 22 часов) заседаний верхней палаты Парламента, которые постепенно перестают быть чем-то беспрецедентным, если в 1979 г. их было отмечено всего 17, в 1988 г. - 53, а в 1992 г. уже – 67.

Работа Палаты лордов организована с учётом наличия в ней партийных фракций, и традиционно большая часть её членов являются представителями основных политических партий Великобритании. Во время дебатов пэры располагаются в зале заседаний не по старшинству титулов, а соответственно на скамьях Правительства и Оппозиции. Отдельные места в палате выделены для пэров, не присоединившихся к основным политическим партиям, так называемым «пэрам поперечной скамьи» (Crossbenchers) или независимым пэрам. Они существуют в Палате лордов с XVII в. и постепенно их количество возрастает, если в 1945 г. независимых пэров насчитывалось всего 50 человек, в 1965 г. – уже 100, а в 1999 г. – 322. Специальные места в верхней палате Парламента, справа от мешка с шерстью, выделены также для духовных лордов.

Организация фракций в Палате лордов идентична организации парламентских партий в Палате общин и отличается, пожалуй, лишь менее строгой партийной дисциплиной. Объясняется это тем, что против пэров трудно применять какие-либо меры дисциплинарного воздействия, их бессмысленно изгонять из фракции, поскольку у них нет необходимости избираться в Парламент и, следовательно, добиваться для этого поддержки со стороны своей партии. Тем не менее, основные фракции в верхней палате контролируются и управляются парламентскими организаторами, причём их функции практически ничем не отличаются от обязанностей «кнутов» в нижней палате. В отличие от Палаты общин, в Палате лордов свою отдельную фракцию с 1965 г. образуют независимые члены палаты, что даёт им возможность коллективно отстаивать свои позиции.

Каждая из представленных в Палате лордов основных политических фракций имеет своего лидера, а группой независимых пэров руководит избираемый ими координатор. Особое положение в верхней палате Парламента занимает лидер правящей партии, который по традиции именуется лордом хранителем печати (Lord Privy Seal) (до 1884 г. он был хранителем малой государственной печати) и, одновременно, является членом Кабинета. Заседая в Парламенте, он считается лидером Палаты лордов (Leader of the House of Lords) и совместно с главными парламентскими организаторами от правящей партии и Оппозиции отвечает за разработку и составление плана дебатов. Кроме того, он играет особую роль в выражении «общего настроения палаты» и привлечении внимания к нарушениям регламента и злоупотреблениям её правилами, иными словами он ответственен за соблюдение порядка в зале заседаний и считается главным защитником прав и привилегий Палаты лордов.

Процедурные правила верхней палаты во многом аналогичны правилам Палаты общин, но отличаются меньшей строгостью и некоторой упрощённостью. Объясняется это, во-первых, меньшим накалом политической борьбы в Палате лордов, а во-вторых, отсутствием у пэров реальной возможности вмешиваться в важнейшие вопросы и проблемы государственного управления. Например, они практически не обсуждают финансовые законопроекты и бюджет, в верхней палате не инициируются билли, могущие вызвать острые политические разногласия, а сами дебаты проходят в спокойной, лишённой бурных эмоций атмосфере. Для проведения правомочного заседания в Палате лордов достаточно присутствия трёх пэров, а для голосования (оно проводится по таким же процедурным правилам, как и в Палате общин) по законопроектам или иным вопросам – 30 членов палаты, таким образом, теоретически решение может быть принято волей 16 пэров. Если же по вопросу, поставленному на голосование, проголосовало менее 30 человек, лорд спикер объявляет вопрос нерешённым и переносит дебаты по нему на следующее заседание.

Общее заседание Палаты лордов (On the Floor) как и в Палате общин, начинается с англиканской молитвы, а после нее наступает время, отведённое на вопросы. В отличие от Палаты общин, правилами верхней палаты британского Парламента предусматривается возможность постановки четырёх разных типов вопросов. В начале каждого нового заседания Палаты лордов могут задаваться только вопросы, заявленные пэрами заранее, как правило, за 24 часа, отобранные и внесённые в повестку дня, и помеченные в предварительном уведомлении звёздочкой (Starred Questions). Впервые такие вопросы были отмечены в 1919 г., но закрепление в регламенте получили только в 1954 г. Сегодня они включаются в повестку дня работы верхней палаты во все дни, кроме пятницы, причем по правилу, которое действует с 1959 г., в течение одного дня может быть задано только четыре таких вопроса.

Вопросы, помеченные звёздочкой, адресуются Правительству и не должны инициировать дебатов по заявленной проблеме. Правда, в отличие от правил принятых в Палате общин, в Палате лордов допускаются дополнительные вопросы-уточнения, но они строго ограничиваются предметом первоначального вопроса, должны быть короткими, не могут зачитываться и должны быть сформулированы только в виде вопроса, а не в виде заявления. Всего же в течение обычной сессии в Палате лордов задаётся около 600 подобных вопросов, а ответы на них занимают 25-30 минут в начале каждого заседания, что составляет около 6% от общего времени работы палаты. Ценность таких вопросов заключается в том, что они адресуются Правительству в целом, а не отдельным его министрам, и тот представитель Кабинета, который присутствует на заседании, должен ответить на поставленный вопрос. Это значительно сокращает время ожидания ответов, в отличие от Палаты общин, где вопросы задаются конкретным министрам.

Второй тип вопросов в Палате лордов – это вопросы, не отмеченные звёздочкой (Unstarred Questions), которые задаются в конце дня работы верхней палаты и, в отличие от вопросов со звёздочкой, могут инициировать дебаты. Они пользуются большой популярностью у пэров, поскольку позволяют привлечь внимание и даже вызвать обсуждение любой проблемы общественной важности. Однако, на практике, в связи с большой загруженностью законодательной работой и нехваткой времени, лидеры партийных фракций стремятся отговорить пэров от постановки таких вопросов, как следствие, в течение ежегодной сессии задаётся всего от 25 до 50 вопросов, не отмеченных звёздочкой.

Ещё одну категорию вопросов в верхней палате Парламента образуют вопросы для письменных ответов (Questions for Written Answer), которые предусмотрены положениями Регламента Палаты лордов 1954 г. и могут задаваться пэрами в неограниченном количестве (как правило, их общая численность в течение одной сессии достигает нескольких тысяч). Такие вопросы помещаются в повестке дня заседания Палаты лордов под специальной рубрикой «Вопросы для письменного ответа» и задаются уже не Правительству в целом, а соответствующему министру, который обязан дать ответ не позднее чем через 14 дней. При этом, как все вопросы, так и ответы на них должны быть опубликованы в официальном стенографическом отчёте о дебатах в Палате лордов, несмотря на то, что непосредственно на заседании они не звучали и не обсуждались.

Последний тип вопросов в Палате лордов – это так называемые частные вопросы-замечания (Private Notice Questions). Для того чтобы задать такой вопрос, согласно процедурным правилам, пэр должен предварительно убедить лидера палаты в том, что определённая проблема, которую он хочет затронуть в вопросе, не терпит отлагательства. На практике такое случается крайне редко, и вопросы-замечания задаются лишь в исключительных случаях, максимально зафиксированное их количество за одну сессию составило в 1987/1988 г. всего три вопроса.

После вопросов пэры переходят к обсуждению основной повестки дня заседания, и большая часть времени их работы приходится на законотворческую деятельность, причем, как и депутаты Палаты общин, они наделены правом законодательной инициативы. Как уже отмечалось, на практике такое случается редко и в Плате лордов обычно начинает свой путь лишь небольшое количество биллей, обычно связанных с реформированием правовой системы, затрагивающих интересы Церкви Англии или какие-либо морально-этические проблемы. Наконец, допускается внесение в верхнюю палату законопроектов, не носящих спорного политического характера, к примеру, именно в ней инициируется большинство консолидированных биллей (Consolidated Bills), которые сводят воедино многочисленные акты, приказы, министерские постановления и судебные решения, относящиеся к какой-либо определённой области законодательства. В целом же количество законопроектов, которые вносятся на рассмотрение в Палате лордов невелико, например, в сессию 2007/2008 г. в ней были инициированы 13 правительственных биллей и 18 законопроектов отдельных членов палаты.

Порядок обсуждения и прохождения законопроектов в верхней палате определён правилами её регламента, конституционными обычаями, «Актами о Парламенте 1911 и 1949 гг.» и мало чем отличается от аналогичной процедуры в Палате общин. Вместе с тем, имеются пусть и небольшие, но весьма примечательные нюансы. Правила проведения дебатов в Палате лордов более свободные и менее формальные. Как уже отмечалось, в верхней палате отсутствует практика прерывания и прекращения дебатов во время обсуждения биллей, что позволяет рассматривать законопроекты детально, особенно те из них, которые были одобрены Палатой общин с применением процедур по ускорению дебатов. Сами прения проводятся в соответствии с фракционным принципом, первым обычно слово получает пэр, представляющий правящую партию, затем член палаты от Оппозиции, а после него все желающие принять участие в дискуссии, причём время их выступлений не ограничено.

В Палате лордов отсутствует официальное распределение времени на обсуждение правительственных законопроектов и дискуссии по биллям Оппозиции и отдельных членов палаты. Вместо этого применяется так называемый механизм «обычных средств» (Usual Channels), который подразумевает, что планирование работы палаты должно осуществляться группой, в которую входят лидеры и «кнуты» всех основных политических фракций в Палате лордов, а также координатор организации независимых пэров. Независимо от того, опирается ли правящая партия на большинство в верхней палате Парламента или нет, существует обычай, согласно которому она вправе претендовать на первоочередное рассмотрение её законодательных инициатив, и, как следствие, на практике большая часть дебатов в Палате лордов посвящена именно обсуждению публичных правительственных законопроектов. Так, по данным официальной статистики, за период с 1993 по 1997 гг. 55% времени дебатов в верхней палате Парламента было потрачено на рассмотрение правительственных публичных биллей, а ещё 5% - на акты делегированного законодательства различных органов исполнительной власти.

Члены Палаты лордов формально более свободны в реализации своего права законодательной инициативы. Каждый пэр согласно ее процедурным правилам имеет право внести свой собственный законопроект (Private Members Bill) без какого бы то ни было предварительного уведомления (without notice) и без получения разрешения палаты (в Палате общин, напомним, для этого требуется пройти процедуру баллотировки). Тем не менее, в Палате лордов в течение сессии вносится всего около 30 законопроектов рядовых членов палаты, что соответствует показателю нижней палаты, и не более 5-6 из них проходят все необходимые стадии обсуждения и становятся законами в конце сессии.

Основные стадии законотворческого процесса в Палате лордов такие же, как и нижней палате Парламента и отличаются лишь некоторыми процедурными особенностями. Например, на стадии комитета Палата лордов при рассмотрении публичных законопроектов чаще всего преобразуется в Комитет всей палаты и приступает к детальному и постатейному изучению билля. При этом в отличие от Палаты общин, на данной стадии обсуждения законопроекта в верхней палате Парламента не существует правила о предварительном отборе предлагаемых поправок, любой пэр может выступить в Комитете всей палаты и предложить свои поправки. Наконец в ходе итогового третьего чтения, в отличие от Палаты общин, в верхней палате Парламента могут вноситься поправки по вопросам и проблемам, которые не рассматривались на более ранних этапах. После принятия пэрами законопроекта в третьем чтении, он передаётся для подписания монарху и, в случае получения королевской санкции, становится актом Парламента.

Отдельно следует отметить особенности рассмотрения в Палате лордов финансовых законопроектов. Длительное время, вплоть до 1911 г., Палата лордов обладала в законотворческом процессе правом абсолютного вето, она могла отклонить любой билль, одобренный Палатой общин, и без согласия пэров, он не мог быть одобрен монархом и превратиться в закон. Однако «Акт о Парламенте 1911 г.» существенно реформировал законодательные полномочия Палаты лордов, превратив вето пэров из абсолютного в отлагательное, а также ограничив сферу его применения лишь нефинансовыми законопроектами. Было установлено, что подобные билли, одобренные Палатой общин, могут дважды отвергаться верхней палатой, а в случае если депутаты Палаты общин преодолеют эти решения повторными одобрениями законопроекта в первоначальной редакции, билль должен превратиться в закон, невзирая на возражения пэров. Финансовые же законопроекты фактически были выведены за пределы компетенции верхней палаты Парламента, которой формально даётся всего 30 дней на их одобрение. Такие билли обсуждаются пэрами сразу во втором чтении и одобряются автоматически.

«Акт о парламенте 1949 г.» дополнительно урезал право отлагательного вето верхней палаты, сократив возможность пэров отвергать нефинансовые билли, принятые Палатой общин, с двух до одного раза. Таким образом, на сегодняшний день Палата лордов может всего лишь на один год задержать принятие нефинансового законопроекта, на котором настаивает Правительство, обладающее необходимым большинством в Палате общин. Следует отметить, что верхняя палата Парламента с середины ХХ в. всего трижды прибегала к использованию права отлагательного вето – в 1949 г. пэры попытались воспрепятствовать принятию самого «Акта о Парламенте 1949 г.», в 1989 г. они применили отлагательное вето при обсуждении «Закона о военных преступлениях 1989 г.» (Military Crimes Act, 1989), а в 2000 г. без их одобрения королевскую санкцию получил «Акт о преступлениях сексуального характера (поправки) 2000 г.» (Sexual Offences (Amendment) Act, 2000). Во всех трех случаях вето пэров успешно преодолевалось Палатой общин.

Говоря о праве Палаты лордов не соглашаться с законопроектами, одобренными Палатой общин, следует упомянуть ещё и о таком важном конституционном соглашении, как «доктрина Солсбери» (Salisbury Doctrine). Свое название она получила по имени маркиза Солсбери – лидера консервативной Оппозиции в Палате лордов, сформулировавшего её в 1945 г. во время обсуждения тронной речи короля Георга VI. Согласно этой доктрине, Палата лордов не вправе отклонять прошедшие через нижнюю палату Парламента законопроекты, а также вносить в них разрушающие поправки на любой стадии обсуждения, если обещание принятия таких биллей содержалось в предвыборном манифесте правящей партии.

С другой стороны, мнение о том, что пэры рассматривают законопроекты формально, автоматически одобряя все правительственные решения, поддержанные Палатой общин вряд ли можно признать справедливым. Члены Палаты лордов при обсуждении биллей наделены правом вносить в них поправки и весьма активно его используют. Согласно данным статистики, в среднем в течение одной сессии они предлагают более 1500 поправок, а абсолютный рекорд по этому показателю был установлен в сессию 1985/1986 гг., когда общая численность поправок достигла 2500. В том случае если пэры вносят поправки в законопроект, одобренный Палатой общин, в ходе его рассмотрения на стадии второго или третьего чтения, то на основании норм «Актов о Парламенте 1911 и 1949 гг.» такой билль считается полностью и окончательно отклонённым. Иными словами, это означает, что Палата лордов прибегла к праву отлагательного вето. Если же Палата лордов стремится не отвергнуть полностью, а лишь подкорректировать законопроект, прошедший через нижнюю палату, то поправки могут вноситься, либо на стадии комитета, либо на стадии доклада комитета. В случае одобрения таких поправок, фиксируется факт того, что палаты первый раз разошлись во мнениях по данному вопросу.

Поскольку британская конституционная доктрина предусматривает, что законопроект должен быть одобрен обеими палатами Парламента в идентичной форме, изменение текста пэрами требует проведения соответствующих действий по урегулированию и устранению возникших разногласий между палатами. Для этого билль возвращается в Палату общин, и если ее депутаты большинством голосов отвергают редакцию пэров и восстанавливают прежние формулировки, то это означает, что они дважды проголосовали за свою редакцию текста (первым голосованием считается утверждение первоначального варианта). После этого законопроект вновь поступает в Палату лордов и возможно несколько вариантов развития дальнейших событий. Если пэры продолжают настаивать на своих поправках в прежней редакции, то это означает, что они прибегли к праву отлагательного вето в отношении обсуждаемого билля. На практике такое случается крайне редко.

Чаще всего Палата лордов предпочитает применять так называемую процедуру «законодательного челнока» (Legislative Shuttle), суть которой состоит в том, что пэры принимают новые поправки в формулировках, отличных от первоначальных, и инициируют процесс их согласования с Палатой общин заново. Теоретически он может продолжаться вплоть до окончания парламентской сессии, правда только в том случае, если члены Палаты лордов каждый раз будут готовы предложить новую редакцию спорного положения. В действительности, чаще всего палатам относительно быстро удаётся достичь компромисса и принять законопроект в идентичной редакции. Иногда такой результат достигается за счёт согласия депутатов Палаты общин с поправками, предложенными пэрами, но гораздо чаще, они предлагают новые компромиссные формулировки, которые учитывают мнение Палаты лордов по обсуждаемой проблеме.

Оценивая законотворческие полномочия Палаты лордов британского парламента в целом, необходимо отметить, что, не имея возможности инициировать важнейшие законопроекты, регулирующие основные вопросы государственного управления, лишившись в начале ХХ в. права абсолютного вето и фактически отстранённые от рассмотрения финансовых биллей, пэры по-прежнему играют заметную роль в процессе статутного регулирования. Используя отлагательное вето, они могут отсрочить на время принятие наиболее радикальных нефинансовых актов, например, именно «благодаря» усилиям пэров почти на 20 лет в Соединённом Королевстве был задержан процесс принятия закона об отмене смертной казни. Кроме того, при помощи поправок они могут изменить первоначальные цели преобразований. В 1969 г. именно верхняя палата, используя поправки, вынудила лейбористское Правительство Г. Вильсона отказаться от проведения законопроекта о перераспределении мест в Палате общин. Велика роль верхней палаты и в разработке, а иногда и в инициации законодательства, посвящённого реформированию правовой системы. Не случайно Палата лордов, согласно данным статистики, 58% всего времени своей работы тратит на осуществление законодательных полномочий.

Второй основной функцией верхней палаты британского Парламента является контроль над исполнительной властью. Так же, как и в законотворческом процессе, пэры при выполнении контрольных процедур более ограничены в своих возможностях, нежели депутаты Палаты общин. Объясняется это тем, что британское конституционное право устанавливает принцип политической ответственности правительства исключительно перед Палатой общин, верхняя палата вследствие этого лишена, например, возможности применять наиболее радикальный метод контроля – выносить вотум недоверия правящему Кабинету и тем самым отправлять его в отставку. Пэры могут принимать участие в реализации лишь общего контроля над деятельностью администрации, используя меры информативного, корректирующего и акцентирующего характера. Они, как и депутаты Палаты общин, вправе задавать вопросы министрам, выступать с предложениями, предлагать поправки к тронной речи и законопроектам, работать в составе следственных комитетов. Формально к контрольным полномочиям Палаты лордов может быть отнесено и её право выступать в качестве судебной инстанции при реализации процедуры импичмента (Impeachment) в отношении представителей высшей исполнительной власти, но данный институт в современных условиях фактически не используется.

Наконец, Палата лордов играет заметную роль в процедуре парламентского контроля над актами делегированного законодательства, следя, прежде всего, за тем, чтобы их нормы соответствовали положениям ранее принятых статутов и не выходили за пределы допустимых полномочий. Особое значение Палаты лордов в этом процессе базируется на том, что на делегированное законодательство не распространяется действие норм «Актов о Парламенте 1911 и 1949 гг.» и, следовательно, теоретически на такие документы может быть наложено абсолютное вето. Впрочем, по обычаю, пэры никогда не прибегали к отклонению актов делегированного законодательства.

Характеризуя контрольные полномочия верхней палаты, необходимо отметить, что осуществляются они в условиях менее жёсткой регламентации, поскольку пэры не стеснены ни строгими процедурными правилами, ни властными полномочиями председательствующего, часто вмешивающегося в течение дебатов, как это имеет место в Палате общин. Не случайно в последнее время именно Палата лордов всё чаще стала выступать в качестве форума, на котором публично обсуждаются дела, представляющие общенациональный интерес. Считается, что верхняя палата - наиболее подходящее для таких целей место, поскольку её члены не связаны, подобно депутатам Палаты общин, необходимостью переизбираться, а, следовательно, со стремлением понравиться избирателям. Кроме этого, пэры не так задавлены партийной дисциплиной, имеют возможность говорить то, что они думают, а не только то, что разрешено партийным руководством.

Говоря о функциях Палаты лордов, особо следует подчеркнуть, что вплоть до осени 2009 г. исключительно её прерогативой являлось осуществление судебных полномочий Парламента. Английские юристы относят появление этого права к XIII в., а в качестве его первоисточника указывают на статью 39 «Великой хартии вольностей» 1215 г., постановлявшей, что «судить баронов могут только сами бароны». После появления Парламента данная статья стала основанием для превращения Палаты лордов в суд первой инстанции по всем делам в отношении пэров Англии. В середине XVII в., после реставрации Стюартов, постепенно стали формироваться и апелляционные полномочия верхней палаты Парламента, которые позже были окончательно закреплены в серии парламентских статутов. К числу основных из них следует отнести: «Акты об апелляционной юрисдикции 1876 и 1887 г.» (Appellate Jurisdiction Act, 1876, 1887), «Акт об отправлении правосудия (по апелляциям) 1934 г.» (Administration of Justice (Appeals) Act, 1934), «Акты об отправления правосудия 1960 и 1969 гг.» (Administration of Justice Act, 1960, 1969), «Акт об уголовной апелляции 1968 г.» (Criminal Appeal Act, 1968) и «Акт о судебной реформе (для Северной Ирландии) 1978 г.» (Judicature (Northern Ireland) Act, 1978).

На основании их норм в качестве суда первой инстанции Палата лордов имела право рассматривать дела, относящиеся к собственным привилегиям; спорные дела по поводу пэрства; а также дела об индивидуальной ответственности высших должностных лиц в порядке импичмента. Впрочем, общее число подобных дел в Соединённом Королевстве было крайне незначительным, а основная особенность их разбирательства состояла в возможности всех членов Палаты лордов принимать участие в процессе. Неизмеримо большее значение верхняя палата британского Парламента до недавнего времени имела в качестве высшей апелляционной инстанции страны. Осуществляя эту юрисдикцию, она рассматривала жалобы на решения нижестоящих судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии по гражданским и уголовным делам, а также шотландских судов по гражданским делам. Правда, это полномочие можно было отнести к компетенции Палаты лордов лишь условно, в силу того, что на практике такие судебные дела от её имени рассматривала только небольшая группа специально назначенных ординарных лордов по апелляциям. Пэры же не имевшие юридического образования и квалификации к слушанию этих дел не допускались.

Анализируя судебные полномочия Палаты лордов, необходимо отметить несколько важных обстоятельств, подчёркивающих своеобразие и необычность этой функции. Во-первых, само существование подобной прерогативы у палаты Парламента, органа, прежде всего законодательного, лишний раз свидетельствовало об отсутствии до последнего времени в Соединённом Королевстве принципа чёткого разделения властей. Во-вторых, обладая правом создавать судебные прецеденты, верхняя палата была фактически наделена конституционными полномочиями. Поскольку в Великобритании высшие суды признаются в качестве одного из источников в формировании правовых норм, то созданные ими, в том числе и Палатой лордов, прецеденты имеют такую же обязательную силу, как и статутное право, и являются неотъемлемой частью Конституции.

Только в начале нынешнего века проблема совмещения законодательной и судебной функций стала объектом внимания в рамках процесса комплексного реформирования верхней палаты Парламента. Лейбористское Правительство Т. Блэра добилось принятия в 2005 г. «Акта о конституционной реформе», нормы которого предусматривали передачу всех судебных полномочий Палаты лордов в ведение специально созданного нового судебного органа – Верховного суда Соединенного Королевства (Supreme Court of the United Kingdom). Этот суд начнет функционировать с октября 2009 г., а его первыми судьями станут действующие ординарные лорды по апелляциям, которые с этого момента, естественно, лишатся своих мест в Парламенте.

В целом в начале XXI в. Палата лордов, несмотря на невыборный принцип своего комплектования, сильно урезанные права, сохранение многих исторических привилегий и архаичных форм деятельности, тем не менее, играла достаточно важную роль в британском парламентском механизме. Основное её предназначение – выполнение роли своеобразного тормоза, барьера, не позволяющего реализовывать на практике радикальные политические идеи. В определённом смысле можно даже утверждать, что Палата лордов является английским вариантом американской системы «сдержек и противовесов» (checks and balances), поскольку имея возможность на год задерживать принятие нефинансовых законопроектов, пэры не только привлекают к ним общественное внимание, но при удачном стечении обстоятельств вообще способны похоронить проект недостаточно подготовленных реформ. Используя своё право на создание обязательных судебных прецедентов, Палата лордов модернизирует конституцию страны, обеспечивая преемственность и поступательность в её развитии, реагируя на изменившиеся обстоятельства и приводя правовую базу в соответствие с современными реалиями. Участвуя в контроле над деятельностью органов исполнительной власти, проверяя законность актов делегированного законодательства, верхняя палата содействует организации более эффективной системы государственного управления.