Васильев М. Е., к. соц.н. (СКАГС) АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В НОВЕЙШЕЙ ИСТОРИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ
Правительства многих стран мира столкнулись с необходимостью пересмотра классических моделей государственного управления, которые оказались неадекватными вызовам нового времени. В этой связи осуществляются многочисленные национальные программы активной трансформации системы государственного и муниципального управления, направленные на повышение его эффективности и результативности.
Административные реформы различают по масштабам, глубине, характеру и целям, но при этом существует ряд общих побудительных мотивов, затрагивающих все органы государственной власти и местного самоуправления. Среди них – потребность в эффективной и результативной работе государственного аппарата и органов местного самоуправления, оказание качественных услуг с ориентацией на нужды клиента, развитие экономики и грамотное управление(good governance). В их числе – обеспечение открытости, прозрачности и подотчетности, снижение коррупции, повышение способностей к развитию и реализации политики, расширение демократии, привлечение граждан для проведения консультаций и участия в управлении, снижение государственных расходов.
Вместе с тем мировая практика показывает, что ожидаемый положительный эффект от разработки и реализации общественно значимых реформ, в том числе и административных, не всегда достигается в полном объеме. Уровень и качество результатов, достигаемых в ходе осуществления административных и/или иных реформ, во многом зависит от историко-географических условий, экономических и социокультурных факторов, оптимального выбора стратегии и методов действия правительств.
Несмотря на признание того факта, что государственные учреждения имеют большое значение для устойчивого функционирования и развития общества, не существует никаких убедительных причин, по которым административная реформа должна «котироваться» наряду со структурными реформами и реформами в социальной сфере как одно из наиболее приоритетных направлений в деятельности правительства. Реформа государственного управления не является «независимой переменной» и/или самоочевидной приоритетной задачей1.
В новейшей истории общественного и государственного строительства России, в условиях перехода страны от административно-командной системы управления к рыночной экономике можно выделить ряд этапов или скорее попыток реформирования системы государственного и муниципального управления и общественных отношений в целом.
Первая попытка реформирования государственной службы была предпринята в 1992—1993 гг. (Роскадры) и была обусловлена появлением новых форм собственности, изменением роли государства, исчезновением политического и идеологического контроля со стороны КПСС. Новые формы общественных отношений безотлагательно требовали пересмотра взглядов на роль государства, на суть и функции государственной службы.
На втором этапе в период с 1997 по 1998 гг. (группа М.А. Краснова) акцентировалось внимание на слабой управляемости государственными процессами, превалировании методов «командной системы», тормозящих социально-экономическое развитие страны. Здесь на первый план выдвигается задача создания истинно публичной госслужбы, призванной обслуживать прежде всего интересы формирующегося гражданского общества.
На третьем этапе в 1990 – 2000 гг. (Центр стратегических разработок) были учтены все проблемные и слабые места предыдущих попыток реформ. Ключевым звеном новой Концепции государственного строительства и дальнейшим развитием идей второго этапа реформ стало провозглашение принципа «merit system» (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновленной госслужбы. Однако, несмотря на готовность всех материалов по реформе, высокое качество этих материалов и видимую заинтересованность власти в реформах, очередной этап реформ так и остался на бумаге1.
Анализ неудач попыток проведения административной реформы и ее составной части – реформы государственной службы – показывает, что главной причиной, по которой не удалось сдвинуть с места «колесо реформ», оказалось отсутствие реального заказчика и движущих сил реформ. Российское общество так и не выступило этим главным заказчиком и движущей силой реформ. В это время только у некоторой части населения начинало формироваться понимание того, что чиновник может и должен быть подотчетен обществу, а его работу можно и должно сделать полезной и эффективной. Оказались не востребованными и не задействованными такие основополагающие принципы взаимодействия граждан и государственных служащих, как прозрачность деятельности и постоянная отчетность, участие граждан в принятии решений, которые должны выступать, с одной стороны, формой общественного контроля, с другой – основой для наступления возможных санкций и поощрений, мотивирования и направления деятельности чиновников.
Реальное реформирование государственной службы России в этот период так и не началось и, по сути, сводилось лишь к некоторой структурно функциональной корректировке, обусловленной самим фактом принятия Конституции, а также необходимостью устранить отдельные барьеры на пути экономического развития. Важнейшие, системообразующие элементы функционирования государственной службы, которые определяют качество, эффективность и результат исполнения служащими отдельных государственных функций от имени и по поручению государства, так и остались нетронутыми.2
Создавшееся противоречие – между принципиальным изменением основ государственной, общественной жизни и сохранением по сути прежней институциональной и субстанциональной среды, в которых эти изменения проводились – в значительной степени обусловило несовершенство процесса политического, экономического и социального реформирования, непомерно высокую социальную цену реформ, колоссальный масштаб коррупции в государственном аппарате3, замедление темпов модернизации общества в целом.
Очередная попытка осуществления широкомасштабной административной реформы приходится на 2003 – 2004 гг. Проведение программных мероприятий по ее реализации было увязано с исполнением других федеральных программ, в частности, с федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г.)» и ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)».
По мнению ряда специалистов, реализация первого этапа административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Был проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и даны предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. Сформирована новая структура ФОИВ, подготовлены доклады о результатах и основных направлениях деятельности ФОИВ.
Однако стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий, предусмотренных административной реформой, касающаяся в основном реорганизации ФОИВ. Вместе с тем на практике реального разделения функций между тремя типами органов исполнительной власти не произошло.
Довольно скоро мероприятия по продолжению административной реформы приобрели инерционный характер и оказались ориентированны преимущественно на завершение формирования ФОИВ в их новой редакции. По ряду приоритетных направлений административной реформы работы либо не были начаты, либо были свернуты. Как и прежде, механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях, которые в значительной степени определяют качество, эффективность и результат исполнения госслужащими отдельных государственных функций от имени и по поручению государства, так и остались нетронутыми. Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализовалась лишь в немногих экспериментах и пилотных проектах. Особенно примечателен тот факт, что комиссия по административной реформе выявила сотни федеральных государственных учреждений, главным образом в регионах, которые оказались неизвестны профильным ведомствам. При этом Минфин каждый год их исправно финансирует.
Таким образом, начавшаяся со структурных преобразований административная реформа не дала сколько-нибудь измеримого прироста эффективности и результативности государственного управления, не повысила доверия граждан и делового сообщества к органам исполнительной власти. Более того, резко сократившееся число министерств было компенсировано разросшимися агентствами и службами. В целом реформирование федеральных органов исполнительной власти, завершившиеся в конце 2004 г., по оценке большинства экспертов, видимых результатов не принесло.
Тем не менее, Правительство РФ решило в 2005 г. осуществить новый этап административной реформы в РФ. Об этом на обсуждении в Центре стратегических разработок проекта программы административной реформы на 2005-2010 гг. заявил глава департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ Андрей Шаров. По его словам, планируется запустить программу «по основным прорывным направлениям». В том числе это будет касаться ликвидации избыточных функций правительства, повышения эффективности деятельности государства для граждан, активизации антикоррупционных программ. По словам научного руководителя ЦСР Михаила Дмитриева, «разработанный проект Программы с точки зрения идеологии уже не вызывает споров и разногласий в правительстве, по содержанию мер административной реформы на данной стадии существенных разногласий не имеется»1.
Однако далее ситуация развивалась настолько стремительно и непредсказуемо, что, как говорится, не успели высохнуть чернила на бумаге, а административная реформа обрести статус федеральной целевой программы, как уже в июне 2005 г. министр экономического развития и торговли Герман Греф предлагает из-за значительных расходов не финансировать больше федеральную целевую программу «Административная реформа». Греф посчитал, видимо, что нет необходимости закачивать бюджетные деньги в реформу, которая по сути сама себе противоречит2.
В начале июля 2005 г. Правительство отказывается от реализации федеральной целевой программы «Административная реформа». Официальное объяснение: масштаб задач по совершенствованию системы госуправления не вместился в узкие рамки программы, и ее необходимо переделать в концепцию. Концепция административной реформы, в рамках которой могут быть произведены определенные корректировки в системе федеральных органов исполнительной власти, будет подготовлена в августе 2005 г. Об этом сообщил журналистам руководитель аппарата правительства РФ Сергей Нарышкин, в настоящее время возглавляющий правительственную комиссию по проведению административной реформы.3
Эксперты констатируют: раз до сих пор реформа остается на уровне подготовки концепции, то в обозримом будущем не стоит ожидать ощутимого прироста эффективности и результативности госуправления, и в частности улучшения качества предоставляемых гражданам госуслуг. По еще более жестким оценкам, административная реформа в очередной раз провалена или близка к стагнации.
Интересна оценка сложившейся ситуации с российскими реформами, высказанная научным руководителем ЦСР Михаилом Дмитриевым (в недавнем прошлом зам. министра экономического развития), в ходе публичной лекции, прочитанной им 14 апреля 2005 г. в клубе - литературном кафе Bilingua – в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру». Последние годы он выступал в качестве ведущего разработчика, спикера и «мотора» ряда важнейших реформистских замыслов (реформы административной системы, социальных реформ и т.д.). М. Дмитриев пишет: «Мы не имеем на сегодня какого-то завершения истории с российскими реформами, мы скорее находимся на переломном моменте, и буквально каждый месяц добавляет события, которые вновь и вновь заставляют возвращаться к оценке перспектив развития страны в целом и к перспективам социально-экономических реформ в сложившейся ситуации»1. И далее: «Если уж говорить в целом, то, по большому счету, ни одна реформа в России не осуществлялась идеально»2. Как говорится, комментарии излишни, дорогие мои россияне!
Достарыңызбен бөлісу: |
