ОРИЕНТИРЫ Игнатов В.Г., д.эк.н., проф., ректор СКАГС

1. ОРИЕНТИРЫ

Игнатов В.Г., д.эк.н., проф., ректор СКАГС

О ПРОБЛЕМАХ СТАНОВЛЕНИЯ ОКРУЖНОЙ СИСТЕМЫ
ПОДГОТОВКИ, ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ
КВАЛИФИКАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ КАДРОВ¹

Проводимая в стране муниципальная реформа изменяет функции и роль органов местного самоуправления, содержание их работы, полномочия. Все более становясь местной публичной властью, муниципальные органы должны осуществлять те функции, которые присущи именно власти: правоустанавливающие, правоприменительные, контролирующие.

Новый институт власти нуждается в специалистах, владеющих новыми знаниями, умениями и навыками управления, способных действовать эффективно и компетентно, широко использовать новые технологии муниципального управления, публичного сервиса, ориентации на граждан–клиентов.

В связи с этим на первый план все более выдвигается задача становления и совершенствования стройной единой системы подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки муниципальных кадров на уровне федерации, федерального округа, субъекта РФ.

Проводя работу по становлению окружной и региональных систем обучения муниципальных служащих и выборных лиц, следует обеспечить создание единого образовательного пространства, оптимальное сочетание централизации и децентрализации, концентрации и деконцентрации, приближение системы дополнительного образования муниципальных кадров к месту жительства обучаемых.

В округе сейчас имеется множество учебных заведений, в которых ведется подготовка кадров по специальности «государственное и муниципальное управление», по многим другим необходимым для муниципальных работников специальностям. Сложнее обстоит дело с наличием в ряде субъектов РФ высококвалифицированных преподавателей и практических работников, способных на высоком профессиональном уровне вести работу по повышению квалификации и переподготовке муниципальных служащих и выборных лиц.

Важно и то, что учебные заведения, привлекаемые к обучению кадров государственного и муниципального управления действуют пока разрозненно, не обмениваются опытом, не представляют собой хоть в какой-то степени скоординированную систему.

Занятия нередко проводятся по неапробированным учебным планам и программам, без должного методического обеспечения, использования современных технологий и технических средств обучения.

В связи с этим стоит задача обеспечить повышение эффективности их работы, своевременную разработку, экспертизу и корректировку используемых ими при обучении муниципальных кадров учебных планов и программ переподготовки и повышения квалификации в соответствии со специализацией муниципальных должностей. Необходим и мониторинг этой деятельности учебных заведений и центров, результатов учебы муниципальных служащих и выборных лиц.

2. БАЗОВЫЕ ПОДХОДЫ И ПРИНЦИПЫ
СТАНОВЛЕНИЯ ОКРУЖНОЙ СИСТЕМЫ

Базовыми центрами окружной системы вполне могут быть те учебные заведения, которые накопили наибольший положительный опыт обучения муниципальных кадров, уже сейчас являются основными и успешными исполнителями федеральных, региональных и муниципальных заказов.

В ЮФО это Северо-Кавказская академия государственной службы, обслуживающая 10 субъектов РФ Северо-Кавказского региона, и Волгоградская академия госслужбы, за которой закреплены Волгоградская, Астраханская области и Республика Калмыкия.

Хотелось бы подчеркнуть, что региональные академии госслужбы только по своему названию академии лишь государственной службы. С момента их создания и в соответствии с постановлениями Правительства России 1992 г., и согласно распоряжению Президента РФ Б.Н. Ельцина № 197-рп от 26 апреля 1995 г., на академии госслужбы были возложены задачи по подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации не только государственных, но и муниципальных служащих. И академии, подобные СКАГС, занимаются этим небезуспешно вот уже 13 лет. Причем, занимаются не только проблемами службы и служащих, но и в целом проблемами развития новых институтов государственного и муниципального управления.

Ежегодно СКАГС выпускает 300-350 специалистов по государственному и муниципальному управлению. Год от года наращиваем и объемы повышения квалификации муниципальных кадров: если в 2001-2003 годах мы обучали по 930-1000 чел. в год, то в 2004 г – 2938 чел., в 2005 – только муниципальных служащих Ростовской области у нас повысят квалификацию 3300 чел.

В этом отношении активно работают и наши филиалы: за 2003-2004 гг. в Ставропольском филиале прошли обучение 350 муниципальных служащих, в Пятигорском – 211, в Краснодарском – 350, в Адыгейском – 39. Это еще 950 чел.

Широко практикуется академией и проведение «выездных» занятий по повышению квалификации муниципальных служащих в отдаленных районах Ростовской области, в Краснодарском и Ставропольском краях, а также в Ингушетии. Эта работа особенно активизировалась и приобрела системный характер в последние четыре года.

В помощь становлению в России современной системы МСУ и подготовки муниципальных кадров мы ведем и разнообразную другую работу. Только за последние годы (2000-2005 гг.) нами подготовлено и издано массовыми тиражами в 5-10 тыс. экз. свыше 50 учебников и учебных пособий; проведено 23 крупных научных исследования по заказам органов государственной власти и местного самоуправления; опубликовано более 40 монографий и сборников научных статей; защищено по муниципальной тематике два десятка кандидатских и докторских диссертаций; проведено более 20 научно-практических мероприятий межрегионального, общероссийского и международного формата – научных и научно-практических конференций, симпозиумов, семинаров.

Несмотря на проводимую нами и Волгоградской АГС работу, мы хорошо понимаем, что нам нужно и далее наращивать наши усилия, укреплять финансирование, совершенствовать материально-техническую базу.

И СКАГС, и Волгоградская академия госслужбы оказывали, оказывают, и будут оказывать научно-методическую помощь тем учебным заведениям, которые, как и мы, готовят специалистов по государственному и муниципальному управлению, повышают квалификацию муниципальных служащих. Мы рассматриваем их не как конкурентов, а как партнеров, делающих общее с нами государственной важности дело. И желаем всем нашим партнерам успехов.

При создании окружной системы обучения муниципальных кадров и ее совершенствовании следует, на наш взгляд, руководствоваться, прежде всего, следующими базовыми подходами и принципами:

- включение в систему обоснованно отобранного ограниченного круга учебных заведений, хорошо зарекомендовавших себя в этой сфере деятельности;

- выделение 1-2 наиболее крупных и авторитетных учебных заведений в качестве координаторов этой деятельности в закрепленных за ними субъектах РФ Юга России;

- размещение федеральных, региональных и муниципальных заказов по обучению муниципальных служащих на целевой и конкурсной основе с учетом наилучшего соотношения «цена – качество», а также уже имеющихся налаженных партнерских связей;

- обеспечение единства федерального образовательного пространства – использование компонентов, отражающих федеральную нормативно-правовую базу, политику и стратегию РФ и в то же время учет региональной специфики федерального округа, субъекта РФ, конкретного муниципального образования, особенностей социально-политического, экономического, культурного, исторического, этнополитического и другого развития, свойственного для данной местности;

- построение программ обучения муниципальных служащих по модульной системе в соответствии с дифференциацией обучаемых и последовательностью изучения тех или иных проблем, (базовое образование, должность, стаж работы и специализация), масштабами муниципальных образований и решаемыми ими задачами;

- включение в программы обучения наряду с теоретической частью курса практических занятий с использованием учебных версий автоматизированных информационных систем и привлечением специалистов органов государственной власти и местного самоуправления;

- обеспечение преемственности и непрерывности обучения: повышение квалификации должно осуществляться по мере необходимости (в связи с плановой ротацией, должностным ростом и т.д.), но не реже чем один раз в три года;

- создание условий для самообразования муниципальных кадров как одной из важнейших форм повышения их квалификации и профессиональной переподготовки по специально созданным учебным планам и программам, в том числе с использованием дистанционных методов обучения и проверки полученных знаний в ходе квалификационных экзаменов;

- широкое использование учебными заведениями и центрами «выездных» занятий с муниципальными служащими, особенно в отдаленных районах субъектов РФ;

- подход к подготовке муниципальных кадров как проблеме не просто местного значения, не только уровня субъекта РФ, но и как к проблеме в первую очередь общегосударственного, федерального значения.

Все мы отлично знаем, насколько дефицитно подавляющее большинство муниципальных бюджетов. Наверное, понимаем и то, что очень мало тех муниципальных бюджетов, которые смогут обеспечить должное финансирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а тем более содержать специально предназначенные для этого институты, центры, курсы и т.п. учебные заведения. Забота о кадрах муниципальных образований – это государственная задача, и решаться она должна по-государственному, на государственном, а не только на местном уровне.

Нельзя оставлять без изменений подход к муниципальному уровню «по остаточному принципу», сохранять вечно «догоняющее развитие» местного самоуправления и подготовки кадров для него.

Необходимо вернуться к практике обучения муниципальных служащих за счет федерального бюджета, учитывая государственную значимость этой работы. Хотя известно, конечно, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти.

Что же конкретно нужно сейчас сделать, на наш взгляд, для обеспечения становления и развития окружной системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров?

В качестве первоочередных мер по становлению окружной системы обучения муниципальных служащих можно предложить следующие:

1. Провести в федеральном округе и субъектах РФ инвентаризацию центров, учебных заведений и организаций, занимающихся обучением муниципальных служащих, выступающих как исполнители государственных и муниципальных заказов.

Рекомендовать руководителям регионов провести в четвертом квартале 2005 г. комплексный анализ эффективности профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и рассмотреть вопросы совершенствования системы их дополнительного профессионального образования. Совместно с высшими учебными заведениями Южного федерального округа до 15 декабря 2005 г. разработать и утвердить программы обучения муниципальных служащих дифференцированно по категориям должностей и выборным лицам.

2. Сформировать Координационный совет по вопросам подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, выборных лиц и резерва кадров, в задачи которого входит координация деятельности по обучению муниципальных кадров. Включить в него наряду с представителями учебных заведений представителей администраций субъектов РФ, крупных городов и ведущих центров обучения муниципальных кадров.

3. Создать окружной учебно-методический совет по повышению квалификации муниципальных служащих из числа представителей учебных заведений, выступающих в качестве основных исполнителей государственных и муниципальных заказов по обучению муниципальных кадров.

Рекомендовать руководителям высших учебных заведений совместно с вышеназванным учебно-методическим советом, органами государственной власти субъектов РФ, входящих в ЮФО, руководителями городских округов и муниципальных регионов своевременно осуществлять разработку и корректировку учебных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации в соответствии со специализацией муниципальных должностей. Практиковать комплектование профессионально однородных учебных групп муниципальных служащих.

В конце 2005 г. провести в Северо-Кавказской академии государственной службы совещание руководителей вузов и учебных центров, на котором обсудить практические шаги по созданию единого методического центра обучения муниципальных кадров.

4. Увеличить финансирование из местных, региональных и федеральных бюджетов повышения квалификации и профессиональной переподготовки муниципальных служащих и выборных лиц, включая командировочные расходы и расходы на оснащение в регионах, городских округах и муниципальных районах кабинетов (базовых центров) для самостоятельного обучения (самообразования) муниципальных кадров по проблемам реализации муниципальной реформы.

5. Расширить заочные отделения и отделения переподготовки для обучения руководителей и служащих муниципальных образований в ведущих учебных заведениях ЮФО, специализирующихся в этом отношении.

6. Создать (там, где еще нет) структурные подразделения, занимающиеся муниципальной службой, в администрациях субъектов РФ и наиболее крупных городских и сельских округах.

7. Подготовить скоординированные по субъектам РФ, расположенным на территории ЮФО, государственные и муниципальные планы-заказы по обучению муниципальных кадров на 2006 г. и последующий период (до 2008 г.), обеспеченные необходимым финансированием с учетом возможностей их выполнения.

8. Силами профессорско-преподавательского состава вузов и практических работников – государственных и муниципальных служащих Юга России, прежде всего силами СКАГС, ВАГС, Кубанского госуниверситета, подготовить цикл учебников и учебных пособий (в т.ч. электронных версий) для обеспечения учебной подготовки муниципальных служащих и выборных лиц (желательно с грифом УМО Минобрнауки РФ и/или РАГС при Президенте РФ, региональных академий госслужбы).

9. Открыть при СКАГС и ВАГС факультеты (отделения) повышения квалификации преподавателей, привлекаемых учебными заведениями, расположенными в ЮФО, к проведению занятий с муниципальными служащими, для обучения преподавателей (по очной и очно-заочной формам) теории, методике и изучению передового опыта организации местного самоуправления, особенно в связи с реализацией муниципальной реформы, проводимой в соответствии с ФЗ-131.

10. Обеспечить проведение в 2005/2006 учебном году начального обучения всех муниципальных служащих и их резерва, депутатов представительных органов муниципальных образований по 36-72 часовой программам с выдачей слушателям по итогам обучения удостоверений государственного образца о повышении квалификации.

11. Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость создания специальных подразделений при региональных администрациях, курирующих вопросы профессионального уровня муниципальных служащих. Речь идет не только о повышении квалификации, но и об аттестации. Очевидно, что и в муниципальную службу будут введены нормы, аналогичные гражданской службе, предусматривающие сдачу квалификационных экзаменов и присвоение соответствующих чинов.

Северо-Кавказская и Волгоградская академии государственной службы готовы активно подключиться в меру своих возможностей к решению всех вышеназванных вопросов. Но для этого нам необходима поддержка (не только моральная, но и материальная, финансовая, организационная) со стороны органов власти субъектов РФ и аппарата ППП РФ в ЮФО.

Учитывая высокий научный потенциал, многолетний опыт эффективного обучения муниципальных служащих, на базе имеющихся в ЮФО региональных академий необходимо обучать прежде всего муниципальных служащих следующих трех ведущих категорий: глав поселений, руководителей финансовых служб, специалистов по имущественным и земельным отношениям. Остальные 7 категорий служащих можно обучать на базе филиалов и представительств региональных академий, а также других, отобранных по конкурсу, учебных заведений.

За основу обучения в ЮФО могут быть приняты образовательная программа «Организационно-правовые и финансово-экономические основы местного самоуправления», разработанная СКАГС совместно с Администрацией Ростовской области и удостоенная диплома I степени на первом российском конкурсе образовательных программ для муниципального управления, ряд учебных пособий и учебников, удостоенных диплома II степени пятого российского конкурса в 2005 г.

Одной из основных задач, стоящих перед организаторами обучения, является учет индивидуальных особенностей слушателя (образование, стаж работы, возраст и т.д.). Слушателям необходимо помочь осознать собственную индивидуальность, развить профессиональную мотивацию. Исходя из этого, учебно-тематические планы курсов повышения квалификации целесообразно формировать из трех-четырех блоков (общеобразовательный, специальный, правовой, социально-психологический).

В последующий период можно осуществлять обучение по краткосрочным модульным программам, которые могут быть ориентированы на решение наиболее актуальных управленческих проблем: изменение законодательной базы, корректировка стратегии социально-экономического развития, межбюджетные отношения, совершенствование налоговой системы, психологические аспекты управления и другие.

При этом следует шире использовать как учебники и учебные пособия, изданные типографским путем по различным проблемам развития местного самоуправления и функционирования муниципальных образований, муниципальной реформы, так и разнообразные возможности методов обучения, в том числе учебные пособия, разработанные в системе РАГС, размещение на веб-сайтах региональных академий госслужбы и других учебных заведений Юга России, подготовленных преподавателями нашего округа учебников и учебных пособий.

Важно поддержать и муниципальную науку. Приятно было слышать недавно из уст Президента РФ В.В. Путина решение о введении грантов для 5000 лучших учителей России. Неплохо было бы поддержать работу и ученых, разрабатывающих новые технологии муниципального управления, пишущих новые учебники, готовящих новые методики и учебные планы и программы. Если бы Представительство Президента в ЮФО нашло возможность убедить соответствующие органы выделить хотя бы

Наша академия, особенно в последние два года, тесно сотрудничает и с аппаратом ППП РФ в ЮФО, и с органами государственной власти субъектов РФ, и со многими муниципалитетами. СКАГС признательна руководству Краснодарского и Ставропольского краев, Адыгеи, Дагестана, Северной Осетии, Ингушетии, Карачаево-Черкесии, где мы имеем филиалы и представительства, за поддержку наших усилий по обучению государственных и муниципальных служащих.

Конечно, наиболее тесно мы сотрудничаем с Администрацией Ростовской области, в которой этим вопросам постоянно уделяют большое внимание и Глава администрации (Губернатор) области В.Ф. Чуб, и его заместитель по организационной, кадровой работе и местному самоуправлению С.Г. Кузнецов.

При этом по ряду должностей муниципальной службы, таких как главы муниципальных образований, главы сельских и поселковых администраций, управляющие делами и некоторые другие обучение ведется практически ежегодно.

Необходимо отметить очень заинтересованный подход руководителей субъектов РФ к содержанию учебного процесса. Специалисты их администраций совместно с нами разрабатывают прикладные разделы учебных планов и зачастую сами проводят занятия по практическим вопросам работы муниципальных образований.

Несмотря на сложность и масштабность стоящих перед страной и академиями госслужбы, нашим Южным федеральным округом и учебными заведениями задач по реализации муниципальной реформы, их решение нам вполне посильно. Но для этого нужны объединенные и целенаправленные усилия органов федеральной и региональной государственной власти, работников муниципальных образований, учебных заведений, педагогов, ученых и практиков. Создание окружной системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров, на мой взгляд, будет в немалой мере способствовать становлению квалифицированного корпуса муниципальных служащих, позволит нам выйти на новый кадровый уровень, создать необходимые условия по реализации муниципальными кадрами своего профессионального потенциала для успешного исполнения своих должностных обязанностей. Это одно из важнейших условий успешной реализации муниципальной реформы и продвижения страны по пути формирования гражданского общества и эффективного правового государства, повышения благосостояния народа и улучшения социально-политического климата в России.