Тимофеев Д.В., Филимонов Ю.Т. (г. Краснодар)

Тимофеев Д.В., Филимонов Ю.Т. (г. Краснодар)

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ
КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

Первый этап проходящей в настоящее время административно-правовой реформы заключается в утверждении Президентом РФ новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Речь идет об указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. N 649) (далее - Указ N 314) утверждена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В основе построения этой системы лежит идея о разделении всех функций федеральной исполнительной власти на:

государственно-политические и нормотворческие,

контрольно-надзорные,

функции по управлению государственным имуществом,

функции по оказанию государственных услуг (социальные).

По смыслу подп. "а" п. 2 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под нормотворческими функциями понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Осуществление функций по контролю и надзору предполагает:

а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

б) регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом в Указе N 314 понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Осуществление функций по оказанию государственных услуг означает предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Каждый из этих функциональных блоков закреплен за определенным видом (организационно-правовой формой) федеральных органов исполнительной власти; при этом выполнение одновременно нескольких функций одним видом федеральных органов без особого на то разрешения не допускается.

Согласно Указу N 314 за федеральным министерством закреплены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. В этой связи федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется вышестоящими субъектами государственно-управленческих отношений. Кроме того, федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

К компетенции федеральных служб отнесено осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны и безопасности. В своей деятельности федеральная служба правомочна издавать индивидуальные правовые акты, но не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

На федеральное агентство возложено осуществление функций по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Реализуя свою компетенцию, федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты; в то же время федеральное агентство не вправе издавать нормативно-правовые акты в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Функциональное размежевание федеральных органов исполнительной власти, обусловлено идеей оптимизации государственного управления и, может носить нестабильный характер благодаря существенным дополнениям Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 о возможном наделении федеральных министерств, правоприменительными функциями, а федеральных служб и агентств - нормотворческими полномочиями. Поэтому вполне реальна ситуация, когда федеральная служба, осуществляющая контроль или надзор за субъектами предпринимательства, сможет своими нормативно-правовыми актами устанавливать условия ее взаимоотношения с участниками рынка и условия функционирования отношений в сфере бизнеса.

Таким образом, результаты происшедшего реформирование могут быть сведены на нет.

Другой немаловажный аспект реструктуризации федеральной исполнительной власти - это новация в реализации формулы "руководство-подчинение" применительно к федеральным службам и федеральным агентствам.

Новая структура федеральных органов исполнительной власти предполагает традиционное разграничение всех федеральных министерств и ведомств на те, деятельностью которых руководит Президент РФ (так называемый президентский блок), и те, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России (правительственный блок). Данный принцип обусловлен положениями ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", согласно которой Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а Правительство России осуществляет координацию деятельности этих органов. Такими органами, согласно Структуре федеральных органов исполнительной власти, являются: МВД России, Федеральная миграционная служба, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства, Минюст России, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба РФ, СВР РФ, ФСБ России, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Кроме того, Правительство России руководит оставшимися федеральными органами исполнительной власти.

В отличие от прежней системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, новая схема предполагает особое позиционирование федеральных министерств. Теперь федеральные министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет в отношении подведомственных органов организационные и финансово-бюджетные функции. Под контролем федерального министра находятся также и оперативно-тактические полномочия федеральных служб и агентств. Так, федеральный министр во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства России дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; он вправе отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом. Указанные полномочия федерального министра по своей сути являются правоприменительными, поэтому говорить о невмешательстве федерального министерства в деятельность подведомственных ему служб и агентств нельзя. На практике такая схема может привести к злоупотреблениям со стороны федерального министерства, например, при привлечении того или иного хозяйствующего субъекта к юридической (административной, налоговой и др.) ответственности.

Получается, что федеральные службы будут следить за соблюдением законодательства со стороны правоприменителей, а пресекать незаконные действия своих головных министерств они не вправе. В этом случае субъектам предпринимательства следует надеяться на общий контроль Президента РФ и Правительства России, а также на прокурорский надзор.

"Президентский" блок федеральных органов исполнительной власти переносит новшества административной реформы практически безболезненно. Это обусловлено спецификой компетенции входящих в него структур, осуществляющих преимущественно военные, оборонительные и правоохранительные функции. Механизм реализации компетенции этих органов, от которых всецело зависит настоящее и будущее государства, не привязан к экономической и политической конъюнктуре. Поэтому изменения, коснувшиеся федеральных министерств и ведомств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, носят преимущественно технический характер.

Нормальное функционирование любых общественных отношений, в которых обязательным участником является государство в лице его исполнительных органов, возможно только при четком понимании юридически оформленной компетенции властереализующих субъектов. Именно поэтому вторым шагом административной реформы является нормативное распределение полномочий между созданными федеральными органами исполнительной власти. .

В частности, некоторое сомнение вызывала возможность разграничения полномочий по осуществлению государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, названных совместным Распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 6 августа 2004 г. N 1363 и N 1001, соответственно Ростехнадзором и Росприроднадзором.

Правовой статус и круг полномочий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в настоящее время определяется Положением о ней, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400*(31). Правовой статус и круг полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - Положением о федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401.

Необходимо объединить данные федеральные службы, поскольку их функции определяются надзором в сфере природопользования экологии и технологий, а для России как для государства решение проблемы рационального природопользования, приведет к активизации экономики и экономическому прорыву. Природопользование является стратегической резервом государства , около 90% средств, находящихся в распоряжении государства, поступают от реализации и использования природных ресурсов.
Проблемы в сфере использования природных ресурсов

Ввиду огромной территории и изобилия природных ресурсов, контроль и надзор в сфере природопользования является сложной задачей, требующей для своего решения использования последних достижений науки, техники и технологий.

Необходимо также сделать структуру новой Федеральной службы сходной со структурами силовых служб. Данное условие необходимо, т.к охрана природных ресурсов, контроль и надзор в сфере природопользования, предполагает четкость в выполнении поставленных задач, подчиненность и ответственность.

В федеральных службах до сих пор находятся подразделения, которые осуществляют услуги. Это так называемая экологическая экспертиза.

В настоящее время порядок осуществления государственной экологической экспертизы установлен специализированным Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Глава II указанного закона закрепляет полномочия Президента РФ, органов государственной власти и органов местного самоуправления в области экологической экспертизы.

Необходимо выделить данные подразделения в самостоятельный орган.

Одним из факторов, сдерживающих развитие минерально-сырьевых ресурсов, является неурегулированность федерального законодательства в отношении разграничения полномочий, в области недропользования между федерацией и субъектом, который декларирует конституционные принципы собственности и её совместного использования.

Это не соответствует настоящему положению дел.

Необходимо привести действующее законодательство в соответствие с декларируемыми принципами гармоничного развития, социально-экономических процессов стране и регионах в интересах всего населения.

Такой подход может быть основан на оценке полезных ископаемых в активах региональной стоимости, только тогда у региональных властей появится возможность их использования в качестве долевых, залоговых страховых фондов.

Такой подход понятности и “прозрачности” законодательства сделает хозяйственную сферу использования природных ресурсов инвестиционно привлекательной.

К несовершенным можно отнести и основные законы РФ “О недрах”, “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “О соглашениях о разделе продукции”.

По мнению ведущих экономистов, данные законы не позволяют законодательно обеспечить рациональное использование природных ресурсов в интересах всего общества и гармонизировать интересы государства (общества) и природопользователей.

В законе “О недрах” предоставление права на разведку или использование месторождения осуществляется по следующим принципам: полноты извлечения полезных ископаемых, вклад в социально- экономическое развитие территории; сроков реализации программ поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых, эффективность природоохранных мероприятий.

Однако данные критерии не отражают основной производственной деятельности компании (предприятий-недропользователей) и связанные с этим экономические интересы государства, которые могут быть сведены к двум интегрированным показателям, характеризующим экономику проекта- максимальная приведенная чистая выручка при разработке месторождений полезных ископаемых и максимальный вклад программ разработки месторождений в социально-экономическое развитие страны и региона.

Закон “О соглашениях о разделе продукции” в основе использует принципы Российского гражданского права и противоречит тридцати другим законам. Для их устранения необходима разработка большого количества нормативных актов, однако решение данного вопроса затягивается, сдерживая приток в Россию иностранных инвестиций.

Также необходимо совершенствование действующей налоговой системы с дифференцированной ставкой акциза, режима соглашения о разделе продукции с гибкими формами распределения прибыльной продукции между государством и инвестором; гармонизацию налогового кодекса с дополнительными платежами за добычу углеводородов.

Не сбалансированность налоговой системы приводит к тому, что недропользователи стараются любыми путями скрыть прибыль.

Исключительно трудное положение сложилось в горнорудной, металлургической, угольной и других отраслях промышленности к убыточности и закрытию предприятий.

В минерально-сырьевом секторе налоговое бремя значительно выше, чем в других областях за счет налога на прибыль, которые составляют до 20% от стоимости товарной продукции.

Существенную доработку требует законодательство о лицензировании природопользования, не отрегулированы вопросы о приоритетах права на использование минерально-сырьевых ресурсов, дифференцированного подхода к платежам, в зависимости от условий добычи, степени подготовки потенциальных природопользователей. В результате остаются в нераспределенном фонде недр часть месторождений Краснодарского края.

Можно приводить множество примеров негативного проявления несовершенства федерального законодательства, которое сдерживает темпы развития экономического потенциала России и Краснодарского края.

Важное значение для рационального природопользования имеют подготовка и введение нормативно правовой базы оплаты за пользование всеми видами материально-сырьевых ресурсов. Даже таким жизненно важным для населения, как питьевая вода. В Краснодарском крае потери питьевой воды составляют до 30%.

Взимание платы за использование природных ресурсов стимулирует бережное отношение к используемым ресурсам и направит вырученные средства на поддержание и развитие инфраструктуры добычи и транспортировки.

Необходимо подготовить и принять федеральное и региональное законодательство по страхованию и аудиту недропользователей. Совершенствование законодательства в интересах населения и жесткий регулярный контроль его выполнения обеспечат прозрачность бизнеса и привлекательных легальных способов его ведения.

Этому должно способствовать усиление административной и уголовной ответственности за нарушение природоресурсного законодательства.

Государство, развиваясь, избавляясь от лишних функций и полномочий, должно последовательно концентрировать усилия на решении социально значимых проблемах.