К вопросу о деятельности БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами

К вопросу о деятельности БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами

Обязательства государств-участников ОБСЕ в сфере выборов

Документ Копенгагенского совещания заложил принципы организации и проведения избирательных процессов, которые в своей совокупности представляют основные критерии соответствия выборов демократическим процедурам и являются главным мерилом оценочных докладов мониторинговых миссий БДИПЧ ОБСЕ.

Все страны-участницы ОБСЕ взяли на себя обязательства соблюдать эти основополагающие принципы, включая приглашение международных наблюдателей «в объеме, допускаемом законом» страны, проводящей выборы, а также такие фундаментальные принципы проведения выборов, как всеобщее и равное избирательное право, обеспечение тайного голосования, гарантированное участие граждан в управлении страной непосредственно или через представителей, «разумную периодичность» выборов, соревновательность выборного процесса, плюрализм, соблюдение конституции и действующего законодательства, обеспечение беспрепятственного доступа к СМИ на недискриминационной основе, обеспечение возможности проведения избирательных кампаний в атмосфере свободы и равенства, без использования административного воздействия, насилия, угроз или страха возмездия в отношении кандидатов, партий или избирателей, обеспечение честного своевременного информирования общественности о результатах избирательного процесса и др.

Вместе с тем следует учитывать, что содержащиеся в Копенгагенском документе обязательства носят политический, а не юридический характер, и поэтому не могут восприниматься как правовые нормы. В этой связи приоритетным для государств-участников правовым основанием проведения выборов является национальное избирательное законодательство и подзаконные акты.

История создания БДИПЧ ОБСЕ

В 1990 г. для содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках в Парижскую хартию для новой Европы было включено положение о создании в Варшаве Бюро по свободным выборам.

Дополнительный документ об осуществлении определенных положений, содержащихся в Парижской хартии для новой Европы определил, что Бюро будет способствовать выполнению упомянутого Копенгагенского документа и с этой целью будет «собирать информацию... о времени проведения, процедуре и официальных результатах запланированных национальных выборов в государствах-участниках, а также сообщения групп наблюдателей за выборами и предоставлять их по соответствующей просьбе правительствам, парламентам и заинтересованным частным организациям; оказывать содействие контактам между правительствами, парламентами или частными организациями, желающими принять участие в наблюдении за выборами, и компетентными органами государств, в которых должны состояться выборы».

В 1992 г. Бюро по свободным выборам было переименовано в Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Сфера его компетенции стала включать не только организацию наблюдения за выборами, но и другие вопросы человеческого измерения деятельности Организации. В 1993 г. СМИД СБСЕ на встрече в Риме принял решение об укреплении роли БДИПЧ путем ведения «всеобъемлющего наблюдения за процессом выборов».

Бюро по демократическим институтам и правам человека располагается в Варшаве. Возглавляется Директором, который имеет двух заместителей. С 2008 г. Директором БДИПЧ является Янез Ленарчич (Словения; в 2011 г. переназначен на второй трехлетний срок, который истекает 1 июля 2014 г.).

Структурно Бюро состоит из департаментов, курирующих различные аспекты деятельности. Общая численность сотрудников Бюро - 134 чел. Департамент по выборам возглавляет представительница США Б.Мартин-Розумилович, под руководством которой работает 16 человек.

Бюджет БДИПЧ на 2013 г. - 15,8 млн. евро. Из них на программу «Выборы» выделено 6,5 млн. евро. Одновременно БДИПЧ реализует 49 внебюджетных проектов (т.е. осуществляемых за счёт средств отдельных государств-доноров и не согласуемых со всеми государствами-участниками Организации) на общую сумму свыше 45 млн. евро. Из них 9 проектов стоимостью более 11,6 млн. евро касаются электоральной проблематики.

В 1994 г. в соответствии с решениями Будапештского саммита БДИПЧ было поручено «играть более значительную роль в наблюдении за процессом выборов до их начала, в ходе них и по их окончании», т.е. в течение всего избирательного цикла, оценивать условия для свободной и независимой работы СМИ, координировать наблюдение с другими организациями, а также составить «пособие для наблюдателей за выборами». В соответствии с данным поручением с 1996 г. БДИПЧ регулярно переиздает «Руководство по наблюдению за выборами» (последний раз в 2010 г.). В нем описываются все модальности, рекомендации по срокам развертывания и количественному составу миссий, которые, как правило, не вызывают возражений принимающих стран, несмотря на то, что они не опираются на консенсусные документы ОБСЕ. (Например, нигде в решениях директивных органов Организации не установлено, за какое время и сколько наблюдателей обязаны принимать у себя государства-участники).

В 1997 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве между БДИПЧ и Парламентской Ассамблеей ОБСЕ (ПА ОБСЕ). Согласно этому документу Действующий председатель ОБСЕ может назначать представителя ПА ОБСЕ в качестве Специального координатора «объединенной» миссии краткосрочных наблюдателей от ОБСЕ. При этом на следующий день после выборов Специальный координатор представляет совместное предварительное заявление по итогам избирательного процесса от имени ОБСЕ. Весьма симптоматично, что в последние годы между ПА ОБСЕ и БДИПЧ неоднократно возникали конфликты, вызванные в основном требованиями парламентариев обеспечить себе главную роль в оценках выборов, а БДИПЧ - оказывать техническое содействие. Эти противоречия привели к тому, что в декабре 2012 г. Бюро ПА приняло решение о приостановлении выполнения Соглашения 1997 г., которое было восстановлено только на сессии ПА ОБСЕ в Стамбуле (28 июня - 3 июля 2013 года) после нескольких месяцев напряжённых переговоров.

В целях улучшения координации между различными организациями, осуществляющими наблюдение за выборами, Будапештский саммит ОБСЕ 1994 г. поставил перед БДИПЧ задачу консультироваться со всеми соответствующими организациями для создания неких рамок (framework) координации в этой сфере. Такие «рамки» никогда не представлялись на рассмотрение коллективных органов ОБСЕ и не утверждались ими. Однако именно это поручение Бюро считает мандатом на формирование «международных мониторинговых миссий», на основании которого оно объединяет свои усилия с делегациями от ПА ОБСЕ, ПАСЕ, ПА НАТО и Европарламента, формируя т.н. «международное мониторинговое сообщество» и распространяя от его имени общие предварительные заключения по итогам выборов, в основе которых лежат подготовленные оценки миссии БДИПЧ. Однако, правомочность создания подобных «международных мониторинговых миссий» весьма сомнительна. Примечательно, что к участию в работе этих миссий, несмотря на неоднократные предложения, не приглашаются наблюдатели от СНГ, МПА СНГ и ШОС.

В концептуальном плане т.н. «методология» БДИПЧ базируется на самоприсвоенном «автономном» статусе, который трактуется расширительно и, якобы, дает право действовать на основе внутренних инструкций и решений, не прошедших согласование в кругу государств-участников ОБСЕ.

В частности, речь идет о «Руководстве по наблюдению за выборами» (в настоящее время действует его шестое издание) и его составной части - «Кодексе поведения наблюдателей», положения которых обязательны для всех наблюдателей, участвующих по линии этой структуры в мониторинге выборов, и, по сути, превращают наблюдение в закрытый процесс. В частности, участники миссии БДИПЧ должны воздерживаться от собственных комментариев представителям СМИ об избирательном процессе или о сути своих наблюдений. Тех, кто нарушает «Кодекс поведения» и публично высказывает мнение, отличное от мнения руководства миссии, заносят в «черный список», исключающий возможность последующего участия в наблюдении по линии БДИПЧ.

В течение последних лет БДИПЧ, ссылаясь на обязательство государств-участников, принятое на саммите ОБСЕ 1999 г. в Стамбуле, о «незамедлительном реагировании на замечания БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендаций», взяло курс на усиление своих наднациональных контролирующих функций в сфере выборов. Составной частью данной линии являются усилия по навязыванию выполнения рекомендаций миссий Бюро о «реформировании» избирательных систем и национального законодательства стран ОБСЕ, с последующим мониторингом реализации этих рекомендаций (т.н. follow-up) с организацией обязательных поствыборных визитов экспертов Бюро для обсуждения конкретных шагов властей по изменению избирательного законодательства и последующих «добровольных» отчетов государств-участников о предпринятых мерах по реализации установок БДИПЧ на заседаниях Гуманитарного комитета или Постоянного совета.

Одновременно при поддержке стран-членов ЕС и США БДИПЧ старается продвигать «Декларацию принципов международного наблюдения за выборами» и «Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами», разработанные американским Национальным демократическим институтом в 2005 году и представляемые как некие документы ООН. БДИПЧ не только присоединилось к этим документам без решения директивных органов ОБСЕ, но и предлагает координировать поствыборную деятельность с международными организациями, подписавшими эти документы (ПАСЕ, Европарламент и др.).

Формы электорального мониторинга БДИПЧ ОБСЕ

Осуществляемую БДИПЧ мониторинговую деятельность можно разбить на следующие пять форматов.

1. «Миссия по оценке потребностей» (needs assessment mission). Включает двух-трех человек. Иногда в ее работе принимает участие представитель Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. «Миссия по оценке потребностей» проводится за несколько месяцев до выборов в течение двух-трех дней. На основании ее заключения БДИПЧ принимает решение о том, наблюдать ли за выборами, а также о масштабах мониторинга. По мнению Бюро, «миссия по оценке потребностей» может разворачиваться до получения от соответствующего государства официального приглашения принять участие в электоральном наблюдении, поскольку формально она, якобы, не является частью процесса наблюдения за выборами.

2. Миссия по наблюдению за выборами (election observation mission). Предполагает полномасштабный мониторинг выборов в течение всего избирательного цикла (предвыборный период, день голосования, сведение окончательных результатов и рассмотрение жалоб). Отличительной особенностью данной миссии является то, что ее предварительные выводы оглашаются сразу же на следующий день после голосования.

Миссия по наблюдению за выборами формируется под общим руководством Директора БДИПЧ. Глава миссии, который в тесном сотрудничестве с Департаментом по выборам руководит ее повседневной работой, назначается Директором. Сотрудник Департамента, на которого возложена ответственность за конкретные выборы, является «связующим звеном» между миссией и Бюро. По традиции в состав миссии входят: «основная команда» (core team), долгосрочные наблюдатели (long-term observers - LTO) и краткосрочные наблюдатели (short-term observers - STO).

«Основная команда» формируется из экспертов, которых БДИПЧ самостоятельно набирает и нанимает по контракту. Именно «основная команда» готовит основу поствыборных заключений. Работа «основной команды» оплачивается из бюджета ОБСЕ. В ее состав обычно входят 10-15 международных экспертов в зависимости от размера миссии и «особых обстоятельств, в которых проводятся выборы». Набор осуществляется всегда в сжатые сроки - как правило, в пределах недели - которых не всегда достаточно для подбора специалистов. Хотя решение Брюссельского СМИД ОБСЕ 2006 г. 19/06 «Повышение эффективности ОБСЕ» предписывает Бюро вести открытые списки для подбора руководителей мониторинговых миссий и членов «основной команды», регулярно доводить их до сведения государств-участников и распространять через находящиеся в публичном доступе базы данных, это обязательство игнорируется Бюро.

Мониторинговые миссии БДИПЧ разворачиваются в столице принимающей страны примерно за шесть-восемь недель до дня выборов. Сначала размещается «основная команда», а потом «долгосрочники» и «краткосрочники».

К каждым выборам Бюро рассылает государствам-участникам ОБСЕ запросы о секондировании долгосрочных и краткосрочных наблюдателей для работы в мониторинговой миссии. В то же время Бюро ввело квоту для участия граждан одной страны в долгосрочном и краткосрочном компонентах миссий, которая составляет 10%, а в последнее время увеличилась до 15 % (это связано с нехваткой финансирования странами ЕС работы наблюдателей), При этом соответствующие расходы покрываются за счет направляющих государств.

Как правило, долгосрочные наблюдатели прибывают в страну примерно через неделю после открытия миссии по наблюдению и остаются в стране еще в течение недели после выборов. Общий срок пребывания - от полутора до двух месяцев. Обычно они распределяются по территории всего принимающего государства на основе «сбалансированного географического охвата» группами по два человека (как правило, из разных стран). Основная роль долгосрочных наблюдателей заключается в наблюдении за работой избирательной администрации, исполнением избирательного законодательства, предвыборными кампаниями и политической обстановкой. В день голосования и в ночь после выборов долгосрочные наблюдатели координируют получение отчетов краткосрочных наблюдателей и информируют «основную команду» о развитии событий в своем регионе.

Краткосрочные наблюдатели прибывают в страну за 3-4 дня до выборов и работают на протяжении примерно 10 дней в различных районах принимающего государства также группами по два человека. Главная цель - наблюдение за процессом голосования и подсчетом голосов в день выборов. Их размещение происходит в соответствии с планом БДИПЧ, который призван обеспечить «обширное и достаточное» присутствие наблюдателей на территории всей страны в день выборов.

3. Ограниченная миссия по наблюдению за выборами (limited election observation mission). Включает «основную команду» и долгосрочных наблюдателей. Данная миссия не осуществляет систематического наблюдения в день голосования. Развертывается в случаях, когда, по мнению БДИПЧ, вероятность серьезных нарушений на избирательных участках в день голосования невелика и, следовательно, отсутствует необходимость командирования краткосрочных наблюдателей. Направляется в составе нескольких человек - в среднем 10 экспертов «основной команды» и примерно такого же числа «долгосрочников».

4. Миссия по оценке выборов (election assessment mission). Проводится в случаях, когда, по мнению БДИПЧ, в избирательном процессе отсутствуют серьезные проблемы. Включает только «основную команду» и насчитывает в среднем 10-15 человек. Никаких заявлений по результатам голосования не делает, итоговый отчет публикуется лишь спустя 2 месяца.

5. «Экспертная команда» (expert team), «команда поддержки выборов» (election support team). Направляются, когда БДИПЧ не считает возможным командировать на выборы миссию по наблюдению/ограниченному наблюдению/оценке, либо когда речь идет о выборах, наблюдать за которыми Бюро не уполномочено (например, в государствах - партнерах ОБСЕ по сотрудничеству). Так, выборы в Европарламент в 2009 г. отслеживала «экспертная команда» БДИПЧ в составе 23 человек (они были размещены в 23 государствах-членах ЕС), а на выборы в Афганистане в 2004, 2005, 2009 и 2010 гг. направлялись «команды поддержки выборов» в количестве до десяти человек.

Свои впечатления наблюдатели фиксируют в стандартных анкетах БДИПЧ в виде оценок от одного до пяти баллов за различные параметры организации избирательного процесса, которые в течение дня отправляют по факсу в штаб миссии (за день одна команда заполняет порядка 10 анкет). Анкеты не подписываются, а после их сдачи в БДИПЧ получить их копию невозможно. При размере средней мониторинговой миссии в 400 чел. (в странах СНГ) получается, что за день голосования «основная команда» должна обработать порядка 4000 анкет.

Механизм принятия решения по наблюдению

Технически наблюдение за выборами осуществляется по следующей схеме. После направления официального приглашения страной, где предстоят выборы, руководство БДИПЧ, по сути, самостоятельно принимает политическое решение, осуществлять ли наблюдение в данном государстве- участнике. В качестве причин неучастия в наблюдении могут называться: нехватка финансирования и кадровых возможностей; наличие «исторических традиций демократии»; успешное проведение предыдущих выборов; отсутствие законодательной базы и общих условий проведения подлинно демократических выборов в соответствии с обязательствами ОБСЕ; сжатые сроки развертывания миссии; аспекты безопасности или другие факторы, не позволяющие обеспечить необходимые «минимальные условия» для наблюдения за выборами.

Вопиющим случаем стал отказ направить наблюдателей на президентские выборы во Франции в 2012 г. в связи с отсутствием в этом какой-либо «существенной пользы», несмотря на то, что сама оценочная миссия Бюро выявила целый ряд недостатков, включая невыполнение предыдущих рекомендаций БДИПЧ.

Показателен также пример парламентских выборов в Эстонии в 2011 г., на которые Бюро сочло возможным направить лишь «миссию по оценке выборов» из 13 человек, не включающую долгосрочный компонент и не предполагающую систематического наблюдения за голосованием на избирательных участках силами «краткосрочников». Обоснование такого решения БДИПЧ «высоким уровнем всеобщего доверия» к избирательной системе Эстонии не выдерживает никакой критики с учётом того, что почти 100 тыс. русскоязычных жителей страны, т.е. свыше 7% населения, вообще лишены права голоса.

Другой наглядный пример - всеобщие выборы в США. При всей сложности и децентрализованности американской избирательной системы выборы отслеживала в 2008 г. «миссия по ограниченному наблюдению» в 60 человек (13 человек - «основной состав» плюс 47 «долгосрочников», без наблюдения в день голосования), а в 2012 г. - 57 (13 человек - «основной состав» плюс 44 «долгосрочников», также без наблюдения в день голосования). При этом решение о направлении «урезанных» миссий принималось, несмотря на зафиксированные самим Бюро многочисленные недостатки. Среди них: отсутствие законодательного, а в некоторых штатах и фактического обеспечения доступа международных наблюдателей на избирательные участки, неполная гарантия тайны голосования, проблемы с транспарентностью финансирования избирательной кампании, организацией досрочного голосования и т.д. На последних всеобщих выборах прокурор Техаса Г.Эббот написал главе миссии БДИПЧ открытое письмо, в котором назвал присутствие его команды на американских избирательных участках «юридически неуместным» и пригрозил наблюдателям ОБСЕ уголовным преследованием за нарушение законов штата, если они приблизятся к избирательным участкам ближе, чем на 30,5 метров.

Выводы

Опыт участия российских представителей в работе миссий БДИПЧ (российские эксперты направляются в основном наблюдать за выборами в государства СНГ с 2004 г.) подтвердил, что мониторинг выборных процессов по линии Бюро ведется предвзято, тенденциозно, в отсутствие транспарентности и каких-либо единых правил наблюдения.

Центр тяжести мониторинговой деятельности продолжает оставаться смещенным на пространство СНГ, где по-прежнему разворачиваются на продолжительный срок самые масштабные мониторинговые команды, требующие значительного финансирования. Так, в 2012 г. из общего объема средств БДИПЧ для наблюдения за выборами (5,2 млн. евро) более 60 % (около 3,2 млн.евро) пришлось на страны СНГ.

Одновременно БДИПЧ предпочитает «закрывать глаза» на проблемы, существующие на Западе в электоральной сфере, а итоги выборов в европейских странах и США, несмотря на имеющиеся там серьезные проблемы, подает в некритическом ключе, что красноречиво свидетельствует о продолжении практики использования «двойных стандартов» в деятельности этой исполнительной структуры ОБСЕ.

59. 
    
    жүктеу/скачать 3.83 Mb.
    
    Достарыңызбен бөлісу: