Глава 13 КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Конституции требуют, чтобы все доходы и расходы государства включались в бюджет. Это общий принцип, выполнение которого во всех странах строго контролируется. Кроме того, в ряде конституций закреплены общие принципы бюджетной политики. Так, Конституция Австрии предписывает при составлении и ведении бюджета учитывать требования экономичности, рентабельности и целесообразности (ст. 51а).

Обозначенные общие принципы конкретизируются в детально проработанных требованиях к бюджету, рассмотреть которые можно на примере Конституции Португалии (ст. 108—110).

Конституция очерчивает бюджет как целостный документ, содержащий распределение доходов и расходов государства. Особое внимание обращено на бюджетные расходы. Они должны быть представлены в соответствии с четко структурированной классификацией, исключающей «существование секретных дотаций и фондов». При этом доходы бюджета должны покрывать предусмотренные в нем расходы. Бюджет разрабатывается на основе прогнозов макроэкономических показателей, состояния денежно-кредитной системы, оценки налоговых и иных поступлений, анализа исполнения бюджета предыдущего года, с учетом долговых обязательств государства, воздействия международных финансовых рынков и т.д.

Столь подробная конституционная регламентация вопросов бюджета не случайна. От того, насколько бюджет экономически обоснован, зависит не только финансовое благополучие государства, но и судьбы многих его граждан. Этот тезис убедительно прозвучал в бюджетном послании Президента США Дж. Буша от 9 апреля 2001 г.: «Бюджет является не просто собранием цифр. Бюджет отражает приоритеты нации, ее нужды и надежды.. обеспечивает раскрытие всего потенциала нации».

Можно выделить следующие общие черты конституционной регламентации вопросов бюджета в зарубежных странах.

Финансовый год в большей части стран исчисляется с 1 января. В США он наступает с 30 октября предыдущего календарного года.

В тех странах, где конституции таких мер не предусматривают, они, как правило, установлены законодательством. Примером успешного решения указанных проблем может служить Закон США о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г., который позволил Соединенным Штатам не только расплатиться по всем долгам, но и направить на структурную перестройку своей экономики огромные бюджетные средства. В 2001 финансовом году суммарная величина доходной части федерального бюджета составила 1 524 100 000 000 долл. США, что более чем на 14 млрд превышало запланированные расходы федерального правительства.

Конституции предлагают несколько вариантов решения этой проблемы. Так, Конституция Австрии предусматривает принятие закона о временном финансировании, который действует до принятия бюджета. В том случае, если такой закон не будет принят, расходы должны осуществляться в соответствии с теми показателями, которые действовали в предыдущий финансовый год (ч. 5 ст. 51).

Иной вариант содержит Основной закон ФРГ. В случае непринятия бюджета на следующий финансовый год правительство имеет право производить расходы только: «а) для содержания установленных законом учреждений и предусмотренных законом мероприятий; b) для выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации; с) для продолжения строительства, закупок и других действий или дальнейшего предоставления средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены соответствующие суммы». В том случае, если доходы бюджета не покрывают расходы, федеральное правительство имеет право взять кредит в размере не свыше четверти суммы бюджета истекшего финансового года (ст. 111).

Следующий вариант установлен Конституцией Испании, предписывающей автоматическое продление бюджета предыдущего года до принятия нового закона о бюджете (ч. 4 ст. 134).

Сравнительно новым явлением в конституционном праве стало создание специализированных органов контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств. В США эти функции возложены на Генеральное отчетное управление, в Японии — на Ревизионный совет, в Дании — на аудиторов, в Финляндии — на государственных ревизоров. Но в большей части стран эти функции осуществляют счетные палаты. При всех различиях, существующих между указанными контрольными органами, их объединяет одно: подчинение парламенту. Как правило, парламенты не только формируют их состав, но и определяют конкретные задачи и направления их деятельности.

Конституции и законодательные акты закрепляют широкие полномочия органов парламентского контроля. Так, согласно Конституции Бельгии «на Счетную палату возложена обязанность по рассмотрению и упорядочиванию счетов общего управления и всех тех, кто подотчетен государственному казначейству. Она следит за тем, чтобы ни одна расходная статья бюджета не была превышена и никакой перевод средств из одной статьи в другую не имел места. Палата осуществляет также общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные поступления. Она утверждает счета различных государственных административных органов и обязана собирать с этой целью любые сведения и необходимые отчетные документы. Общий государственный финансовый отчет представляется Палате представителей с замечаниями Счетной палаты» (ст. 180).

В ФРГ Федеральная счетная палата «проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой». Члены Федеральной счетной палаты обладают независимым статусом (ч. 2 ст. 114-3 Основного закона). Аудиторы Фолькетинга в Дании «проверяют ежегодные отчеты о расходовании государственных средств, следят за тем, чтобы все бюджетные поступления попадали в государственную казну, а расходы производились только в соответствии с финансовым законом либо иным законом об ассигнованиях. Аудиторы имеют право доступа ко всем необходимым документам.. Отчеты о расходовании государственных средств представляются на рассмотрение Фолькетинга наряду с отчетом аудиторов» (ч. 2 и 3 ст. 47 Конституции).

Весьма поучителен опыт решения бюджетных вопросов в Соединенных Штатах Америки. Обращение к нему позволяет не только более полно оценить действующее в Российской Федерации бюджетное право, но и извлечь необходимые для его совершенствования уроки. Это тем более актуально, поскольку именно в Соединенных Штатах бюджетные инструменты рассматриваются как одно из основных средств преодоления кризисных явлений в экономике.

Бюджетная реформа в США была проведена в начале XX в. В то время Конгресс уже не мог сопротивляться требованиям увеличения расходов. Комитеты, имеющие право определять размеры ассигнований, и комитеты, решающие вопросы получения доходов, не согласовывали свою работу. Частые дефициты в период 1908—1915 гг. привели к логическому выводу, что исполнительная власть должна взять на себя большую ответственность в сфере финансовых полномочий. Во время президентских выборов в 1916 г. обе основные партии требовали проведения бюджетной реформы. Первая мировая война отвлекла внимание от этой проблемы, но за это время практика составления бюджетов исполнительной властью была опробована в ряде штатов (штаты являются своего рода испытательными полигонами для оценки эффективности решений сложных социально-экономических проблем).

Президент В. Вильсон активно отстаивал необходимость составления бюджета исполнительной властью. Огромное увеличение расходов, связанное с Первой мировой войной, способствовало претворению в жизнь его планов. Предвоенные расходы составляли 700 млн долл., а в 1919 г.— 18,5 млрд Государственный долг возрос до 1 млрд в 1916 г. и до 25 млрд в 1919 г.

В 1920 г. Конгресс принял законопроект о бюджетной реформе, но ее самый горячий сторонник — Президент В. Вильсон наложил вето. Законопроект содержал положение, согласно которому генеральный контролер и его заместитель не могли быть отстранены от должности Президентом. Данный факт убедительно доказывает, что исполнительная власть стремилась не только к введению более прогрессивного бюджетного процесса, но и к тому, чтобы этот процесс находился под ее контролем.

В 1921 г. Конгресс принял новый Билль об учреждении в Министерстве финансов Бюро бюджета, директор которого назначался Президентом. При Конгрессе было создано Главное контрольное управление во главе с генеральным контролером. И он, и его заместитель могли быть смещены с должности только совместной резолюцией обеих палат, которая требует обязательного согласия Президента. Несколько ранее, в 1920 г., Палата представителей сосредоточила рассмотрение всех биллей об ассигнованиях в комитете по ассигнованиям. В 1922 г. то же самое сделал Сенат. И Конгресс, и Президент начали принимать меры по централизации своего контроля над бюджетом. В последующие десятилетия этот процесс шел в основном в рамках исполнительной ветви власти.

Практика предоставления Конгрессу Министерством финансов ежегодных расчетов доходов и расходов, а также своих рекомендаций по их сбалансированию, существовала задолго до Закона 1921 г. Принципиальной сущностью бюджетной реформы было учреждение специального агентства, которое не только должно было готовить бюджетные рекомендации для Конгресса, но и в первую очередь помочь в организации финансирования департаментов исполнительной власти и установить твердый президентский контроль над ними. Задачи Бюро бюджета заключались в следующем: «централизованная оценка деятельности департаментов, усиление финансового контроля и выявление недостатков в управлении и организации»³⁴².

«Великая депрессия» обозначила резкий поворот в финансовой деятельности федерального правительства США. Энергичная администрация Ф. Рузвельта сразу же после прихода к власти в 1933 г. столкнулась с неорганизованностью бюджетной системы, что могло серьезно затруднить осуществление мероприятий по антикризисному регулированию экономики. Президент так описал свои первые впечатления: «Казначейство является таким большим, таким обширным и прочно укоренившимся в своей практике, что я нахожу почти невозможным добиться действий и результатов, которых я хочу»³⁴³. Ф. Рузвельт издал исполнительный приказ № 6166, который передал функцию распределения ассигнований от глав департаментов и агентств в Бюро бюджета. В дальнейшем он продолжил курс на усиление координационных функций Бюро и повышение его значимости как инструмента контроля над бюрократией, которую американские авторы часто называют «четвертой ветвью власти», «гигантским осьминогом», охватившим своими щупальцами Президента, Конгресс и другие органы власти. В 1939 г. Бюро бюджета было переведено из Министерства финансов в Исполнительное управление при Президенте. Подчиненность этой структуры непосредственно Президенту усилила ее координационную функцию.

Постепенно Бюро бюджета, как и вся администрация, разрасталось и начало приобретать черты обычного бюрократического учреждения, которое само нуждается в «координации». Эту функцию взял на себя штат сотрудников Белого Дома. Кроме того, Бюро выполняло в основном вспомогательную работу при подготовке законопроектов, над которыми работали помощники Президента³⁴⁴.

В 1970 г. Р. Никсон провел через Конгресс реорганизационный план, предусматривавший ликвидацию Бюро бюджета и создание Административно-бюджетного управления, которое должно было не только готовить бюджетные рекомендации, но и оценивать эффективность финансируемых программ.

Формально первый этап бюджетного процесса заключается в подготовке проекта бюджета на основе заявок соответствующих министерств и ведомств. Проект бюджета готовит Административно-бюджетное управление. Согласно Закону о сбалансированном бюджете и контроле за дефицитом проект бюджета должен содержать соответствующие показатели на предстоящий финансовый год, а также планируемые показатели по каждому из двух последующих лет по следующим вопросам:

«1) общие суммы: расходов из бюджета, новых бюджетных ассигнований, выплат по долговым обязательствам и первоочередных выплат по гарантированным займам;

2) общая сумма бюджетных поступлений и возможное увеличение бюджетных поступлений, планируемые в соответствии с законопроектами и резолюциями, представленными соответствующими комитетами палат;

3) профицит или дефицит бюджета;

4) расходы из бюджета, новые бюджетные ассигнования, выплаты по долговым обязательствам, первоочередные выплаты по гарантированным займам, классифицированные по соответствующим категориям и установленные в пределах общих сумм ассигнования, предусмотренные в соответствии с требованиями п. (1);

5) государственный долг».

Следует обратить внимание на то, что экономическая и социальная политика двух основных партий Соединенных Штатов имеет некоторые отличия. Демократы, которые опираются на такие избирательные группы, как профсоюзы, афроамериканцы, национальные меньшинства, вынуждены считаться больше с их нуждами, чтобы не растерять свою избирательную базу. Не случайно крупнейшему демократу послевоенного времени Президенту Д. Кеннеди принадлежит крылатая фраза, что, если свободное общество не сможет защищать бедных, «оно не сможет защищать немногих богатых». Республиканцы придерживаются более консервативных экономических взглядов, которые основываются на традиционных консервативных представлениях об ограниченной роли государства в экономике.

Законодательством США закреплен жесткий порядок прохождения бюджета, что дает возможность стабилизировать сферу бюджетно-финансовых отношений. Общая схема бюджетного процесса установлена Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. Она включает следующие стадии:

первый понедельник после 3 января — Президент представляет проект бюджета;

15 февраля — Бюджетное управление Конгресса представляет доклад бюджетным комитетам палат;

25 февраля — постоянные комитеты палат представляют свои заключения и оценки бюджетным комитетам соответственно Палаты представителей и Сената;

15 апреля — Конгресс принимает совпадающую резолюцию о бюджете;

15 мая — Палата представителей приступает к обсуждению законопроекта об ассигнованиях на следующий финансовый год;

10 июня — комитет Палаты представителей по ассигнованиям представляет доклад по законопроекту об ассигнованиях на следующий финансовый год;

15 июня — Конгресс завершает работу по согласованию текста законопроекта об ассигнованиях, представленных палатами;

30 июня — Палата представителей завершает утверждение законопроекта об ассигнованиях на следующий финансовый год;

1 октября — начало финансового года.

Помимо четко прописанного графика бюджетного процесса законодательство содержит ряд норм, которые обеспечивают детальную проработку бюджета и финансовых законопроектов. Например, в докладах бюджетных комитетов Сената и Палаты представителей по проекту совпадающей резолюции должны быть отражены следующие показатели:

сравнение оценок доходной части бюджета, представленных бюджетным комитетом и Президентом;

сравнение оценок общей суммы бюджетных расходов, новых статей бюджетных расходов, займов и долговых обязательств, представленных бюджетным комитетом и Президентом;

оценка по каждому из основных бюджетных показателей общей суммы бюджетных расходов, соответствующих уровней новых статей бюджетных расходов и действующих финансовых программ;

определение соотношения различных видов федеральных доходов;

экономическое прогнозирование и цели бюджетных расходов;

прогнозы бюджетного развития на предстоящее пятилетие;

обоснование существенных изменений в уровне финансовой помощи штатам и местным органам власти.

В целом Конгресс США сохраняет весомые позиции в принятии бюджетно-финансового законодательства, нередко корректируя инициативы Президента.

Столь детально проработанные нормы законодательства во многом способствовали нормализации всей сферы бюджетно-финансовых отношений в США. Достаточно сказать, что суммарная величина доходной части федерального бюджета на 2001 г. составляет 1524,1 млрд долл., что более чем на 14 млрд превышает запланированные расходы федерального правительства.

Заключая краткий обзор регулирования бюджетных отношений в зарубежных странах, стоит отметить общую тенденцию к более полной и четкой регламентации различных аспектов бюджетной политики, различных сторон бюджетного процесса, а также к усилению форм контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств.

В Конституции Российской Федерации вопросы бюджета и бюджетной политики занимают крайне малое место. Не исправил ситуацию и Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 г. Этот акт содержит много пробелов и противоречит другим законодательным актам.

Один из основных дефектов Бюджетного кодекса — недостаточная проработка процедурных вопросов бюджетного процесса.

Процессуальные нормы должны определять не только механизм действия, но и эффективность бюджетной системы в целом. Однако эти вопросы, как правило, остаются за рамками законодательных и иных актов (ведомственных, региональных и местных). Как следствие, ни на одном уровне бюджетной системы не соблюдаются критерии реальности и сбалансированности; экономической обоснованности; взаимосвязи с прогнозами и программами социально-экономического развития; специализации показателей доходов и расходов бюджета и т.д. Все эти критерии остаются не более чем пожеланиями не только ввиду отсутствия необходимых ресурсов, но и в силу недостаточной проработки бюджетно-процессуальных норм.

Решение вопроса о разграничении расходов между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих требованиях конституционной экономики:

соответствия формальным требованиям, предъявляемым Конституцией к бюджету;

обеспечения реализации тех предметов ведения, которые закреплены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением;

самостоятельности Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов;

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций и учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета воздействия (значения) бюджетных мероприятий на развитие государства и экономики;

минимальной бюджетной обеспеченности.

Суть бюджетного кризиса отчетливо прослеживается по динамике показателя, характеризующего долю государства в валовом продукте. На протяжении 90-х гг. происходило сокращение доли доходов консолидированного бюджета в ВВП, которая достигла минимума в 34,4% в 1996 г. (34,9% в 1997-м) против 40,4% в 1992-м; соответствующие данные по расходам составили 42,0% (43,5%) против 51,3%³⁴⁵. Причем сокращение бюджетного дефицита с 25 до 7—8% ВВП отнюдь не свидетельствовало об ослаблении бюджетного кризиса, поскольку в 1996—1997 гг. правительство отказалось от эмиссионного источника пополнения своих доходов. Это с особой остротой проявилось в условиях финансового кризиса 1998 г., когда правительство вновь обратилось к эмиссионным источникам финансирования расходов.

Попытка решить проблемы с помощью выпуска государственных ценных бумаг лишь на какое-то время стабилизировала ситуацию (в 1995—1996 гг.), после чего неизбежно должен был последовать новый виток кризиса. Повысить уровень собираемости налогов оказалось невозможным без усиления государства, а государство не могло укрепиться без улучшения ситуации с собираемостью налогов. Теоретически разорвать порочный круг можно двумя способами: или повысить собираемость налогов до уровня, обеспечивающего выполнение бюджетных обязательств, или снизить обязательства до уровня, соответствующего реальным возможностям по сбору налогов. Первым путем пытались идти правительства В.С. Черномырдина — А.Б. Чубайса и С.В. Кириенко в 1997—1998 гг. Второй путь фактически избрало осенью 1998 г. правительство Е.М. Примакова, которому удалось лишь минимально увеличить номинальные бюджетные расходы при резком их обесценении.

Опыт многих стран свидетельствует, что бюджетная стабилизация сама приносит политические дивиденды. Лидеры могут наращивать свою популярность по мере достижения финансовой стабильности, несмотря на сопровождающие ее тяготы. Именно это и произошло в России в 1999—2000 гг.: напуганные финансовым кризисом граждане были готовы поддержать ответственную финансовую политику. Это объясняет, почему снижение реальной зарплаты сопровождалось в тот период ростом популярности лидеров³⁴⁶.

В свою очередь укрепление политической власти имело важные последствия для финансовой системы страны. Ряд регионов России, получивших в период крайнего ослабления федеральной власти существенные преимущества в области налоговой политики, был вынужден заявить о своей готовности отказаться от привилегий.

Вопросы бюджетного процесса исследовались КС РФ при вынесении постановления от 23 апреля 2004 г. № 9-П в связи с жалобой гражданина А.В. Жмаковского.

Рассмотрение данного дела предоставило Конституционному Суду РФ возможность дать принципиальную оценку экономическим решениям, которые принимаются в ходе ежегодного бюджетного процесса без учета конституционных принципов и норм.

В связи с этим в решении по данному делу было бы более чем оправданно использовать уже утвердившийся в юридической науке термин «конституционная экономика».

Конституционная экономика обязывает авторов экономических решений не только учитывать при их принятии конституционные принципы и нормы, но и налагает определенные ограничения при принятии и толковании конституционных принципов и норм с точки зрения реальных экономических возможностей при их применении.

Принятие конституционных норм, которые не вполне обеспечены экономическими ресурсами в момент принятия, в принципе, является нормальным с точки зрения конституционного права, поскольку принятие последующих законодательных и подзаконных актов определяется уровнем экономических возможностей по реализации конституционных прав.

При этом очевидно, что улучшение общих экономических возможностей государства ведет в первую очередь к расширению реализации конституционных прав.

Кроме того, крайне важен принцип прозрачности (транспарентности) при принятии решений и изменении законодательных актов, реализующих основные конституционные права.

Мы же в данном случае наблюдаем совершенно противоположную картину. Лабораторией конституционной экономики и судебно-правовой реформы Института экономики переходного периода был проведен экономический расчет.

1. Доходы бюджета увеличиваются, а обеспечение граждан, уволенных с военной службы, жильем снижается.

Доходы бюджета 2003 г. увеличились с 1,1 трлн руб. до 2,42 трлн руб. в 2,5 раза по сравнению с бюджетом 2000 г.³⁴⁷.

За этот же период времени количество квартир, предоставленных уволенным военнослужащим уменьшилось к 2004 г. с 29 тыс. квартир до 13,5 тыс. квартир, т.е. тоже в 2,5 раза³⁴⁸.

2. Снизился в 2 раза объем жилищных сертификатов, что увеличивает период ожидания жилья с 8—10 лет до 15—16 лет³⁴⁹.

3. В этой ситуации приостановление в течение 2002—2004 гг. права военнослужащих на компенсацию за наем жилья не оправдывается ни перераспределением сэкономленных средств на строительство квартир, ни обеспечением жилищных сертификатов.

4. При этом сама сумма ежегодных затрат, определяемая умножением 40 тыс. уволенных бесквартирных военнослужащих, имеющих право на получение компенсации за поднаем жилья³⁵⁰, на среднюю сумму компенсационных выплат (400р. × 12 месяцев) 4800 руб. в год, составляет 192 млн руб. или около 6,8 млн долл.³⁵¹

Незначительность этой суммы по сравнению с затратами, например, на проект переезда высших судов (1 млрд долл) показывает, что приостановка конституционного права уволенных военнослужащих на жилище в форме ежемесячной компенсации за наем жилья не имеет не только конституционного, но и экономического оправдания.

Одним из важнейших аспектов реализации государственной жилищной политики является система финансирования, порядок которой устанавливается Бюджетным кодексом, федеральными законами о бюджете, а также Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ в части процедуры отмены и приостановления прав, закрепленных федеральными законами.

Согласно ст. 184 Бюджетного кодекса федеральные органы исполнительной власти на втором этапе формирования бюджета имеют право на разработку предложений об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Поскольку право военнослужащих на жилье является одной из форм реализации социальной политики России и призвано обеспечивать исполнение ст. 7 Конституции РФ, любые изменения законодательства, регулирующего указанные вопросы, должны вноситься с учетом принципа транспарентности и открытости.

В постановлении КС РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П по делу о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Ceвера³⁵², Суд, разрабатывая свои подходы к концепции приобретенных прав, сделал следующий вывод: «...изменение законодателем ранее установленных условий предоставления жилищных субсидий, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение лиц, нуждающихся в этих субсидиях и рассчитывающих на их получение, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности, посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям..»

Конституционно-правовой основой разрешения юридических коллизий подобной той, о которой идет речь в Определении КС от 18 апреля 2000 г. по жалобе ОАО «Крыловскаярайгаз», является содержащаяся в этом Определении правовая позиция, согласно которой суды «не вправе оставлять незащищенными права и интересы граждан (и организаций. Прим. Г.Г.) от любых неправомерных решений и действий (бездействия) государственных органов и которые при осуществлении правосудия по таким делам должны применять Федеральный закон «О ветеранах» во взаимосвязи с другими нормами действующего законодательства, в частности ГК Российской Федерации».

Полагая, что доводы ОАО «Крыловскаярайгаз» свидетельствуют о том, что им, по существу, обжалуется не сама норма ст. 10 Федерального закона «О ветеранах», а неисполнение органами государственной власти субъекта РФ закрепленного в ней требования — принять подзаконный акт о порядке возмещения предприятиям, организациям, предоставляющих ветеранам льготы по оплате коммунальных услуг, понесенных ими расходов, Конституционный Суд РФ отказал в принятии жалобы к производству.

Но при этом Суд констатировал, что юридические коллизии могут повлечь необоснованное ограничение чьих-либо конституционных прав: как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. № 4-П по делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»³⁵³, в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений. Вместе с тем в случаях, когда коллизия правовых норм приводит к коллизии реализуемых на их основе конституционных прав, обязанность по устранению возникающего противоречия лежит также на законодательных и исполнительных органах, которые должны своевременно обеспечивать необходимое правовое регулирование и исполнение нормативных предписаний, с тем чтобы не порождать необоснованные ограничения чьих-либо конституционных прав и свобод. Неисполнение же этих обязанностей является основанием для привлечения к установленной законом ответственности.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» отмечалось, что бюджеты субъектов РФ перегружены обременениями, возложенными на них федеральным законом без предоставления источников финансирования («не финансируемые федеральные мандаты»). В связи с этим в 2002 г. предлагалось отменить действия законодательных норм, не обеспеченных источниками финансирования, а также предоставление субъектам РФ целевой финансовой помощи на реализацию федеральных законов социальной направленности.

Без преувеличения можно утверждать, что данная мера, предусмотренная в Бюджетном послании, является примером высокой эффективности Определения КС РФ от 18 апреля 2000 г. № 98-О и достойного для подражания образца того, как должны реализовываться правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Примером состояния неконституционности правового регулирования, возникающей в силу дефектов порядка принятия закона, может служить запрос в Конституционный Суд России Президента Республики Татарстан о проверке конституционности ст. 13 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»³⁵⁴.

Заявитель полагал, что ст. 13 названного Закона, которая ставит введение в действие гл. 17 части первой ГК РФ, регулирующей вопросы права собственности и других вещных прав на землю, в зависимость от вступления в силу Земельного кодекса РФ, не соответствует Конституции РФ. По его мнению, оспариваемая статья тем самым ставит и реализацию ст. 9 и 36 Конституции РФ в зависимость от принятия Земельного кодекса, чем нарушаются положения Конституции РФ о ее прямом действии на всей территории Российской Федерации (ст. 15, ч. 1), о неотчуждаемости основных прав и свобод человека (ст. 17, ч. 2) и о признании прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18).

Конституционный Суд РФ своим Определением от 4 ноября 1996 г. № 109-О отказал в принятии к рассмотрению запроса Президента Республики Татарстан, указав, «что, поскольку вопрос о порядке вступления в силу нового Федерального закона неразрывно, органично связан с законодательной процедурой и с содержанием закона, законодатель, реализуя свои конституционные права по принятию федеральных законов, вправе сам установить порядок и определить сроки вступления того или иного закона в силу».

Считаем, что иного решения КС РФ тогда принять не мог. Ситуация с гл. 17 ГК РФ была предельно политизирована. Именно поэтому, с нашей точки зрения, мотивом для отказа принятия запроса к рассмотрению должно было быть указание на то, что Конституционный Суд не решает так называемых политических вопросов³⁵⁵.

В подготовке запроса Президента Республики Татарстан в КС РФ принимал участие замечательный российский цивилист, ныне, к сожалению, покойный, С.А. Хохлов. Им впервые была выявлена форма неконституционности закона по порядку принятия. И действительно, можно ли признать конституционным такое правовое регулирование, в результате которого гл. 17 ГК РФ признавалась недействующей, но в этой же главе в ст. 260, 263 имелись отсылки к действующим статьям ГК, а в статье 239 ГК содержалась отсылка к ст. 279—282 и 284—286 «замороженной» гл. 17? Как можно было применять нормы ст. 239, определяющей отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится, если это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответственно ст. 279—282 и 284—286?

Осуществляемая Конституционным Судом РФ констатация несоответствия проверяемой правовой нормы Конституции РФ выступает как своеобразная форма конституционно-правовой ответственности законодателя.

Судя по практике Конституционного Суда РФ, можно обнаружить различные степени нарушения Конституции законодателем.

Безусловно, самым серьезным ее нарушением является неконституционность проверяемой нормы. Это своего рода «выговор» законодателю.

В случае, когда Конституционный Суд вынужден прибегнуть к конституционному истолкованию проверяемой нормы текущего законодательства, Суд ограничивается, образно выражаясь, замечанием в адрес законодателя.

Бывают случаи, когда Конституционный Суд обращает внимание на неточности юридико-технического порядка, допущенные законодателем.

В постановлении от 25 июля 2001 г. № 12-П³⁵⁶ Конституционный Суд РФ отметил «наличие в Федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»³⁵⁷ неточностей нормативно-правового характера, в том числе использование юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений, а также противоречивость и непоследовательность формулировок. Это касается, в частности, положения ст. 21 о «безвозмездном отчуждении объекта приватизации» (хотя фактически имеет место лишь возвращение имущества собственнику), а также ее положений, которыми неточно определяются субъекты, обязанные предъявлять иски в суде и согласовывать социальные условия конкурса».

Наличие ошибок в интерпретации гражданско-правовых терминов «мораторий» и «конфискация» отмечалось в постановлениях КС РФ от 24 октября 2000 г. № 13-П³⁵⁸ по делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ «Об образовании»³⁵⁹ и от 11 марта 1998 г. № 8-П³⁶⁰ по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ.

Заключая вопрос о бюджетной системе и бюджетной политике в России, следует особо подчеркнуть необходимость их приведения в соответствие с требованиями конституционной экономики с учетом не только экономической, но и социальной и политической значимости этих вопросов.

Контрольные вопросы

1. Какие общие черты можно выделить в конституционной регламентации бюджетного права зарубежных стран?

2. Каковы история и особенности решения бюджетных вопросов в США? Как этот опыт можно применить при решении российских проблем?

3. В чем состоят особенности регламентации бюджетного права в Российской Федерации?