Глава 15 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА

Не ставя задачу дать подробный анализ экономико-правовых отношений в федеративных государствах, обратимся лишь к одному аспекту этой проблемы — к созданию общего экономического пространства. В нем отражено все многообразие экономических явлений, их основные тенденции и закономерности, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.

Общее экономическое пространство сложилось в развитых федеративных государствах к концу XIX — началу XX столетия. В настоящее время его развитие уже не сдерживается рамками, обусловленными федеративной формой государственного устройства.

Конституционной основой процессов экономической интеграции послужили статьи конституций, которые закрепили право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.

Особое значение в создании общего экономического пространства имела дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (разд. 8 ст. I Конституции). В процессе конституционного толкования это право было наполнено широким содержанием. Еще в 1824 г. Верховный Суд США подчеркнул: «Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это движение товаров и отношения». В 1851 г. в решении по делу Кули понятию междуштатной торговли было дано еще более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно охватывать все вопросы, требующие «единого правового регулирования». Аналогичные формулы о регулировании торговли содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют близкое сходство и судебные решения о толковании соответствующих конституционных норм.

Несколько иные конструкции применены в ряде других государств. Например, Конституция Мексики предусматривает право Конгресса «предотвращать установление ограничений в торговле между штатами» (п. IX ст. 73). В Конституции Швейцарии установлено, что федеральные власти осуществляют задачи, требующие единообразного регулирования (ч. 2 ст. 42).

В развитии общего экономического пространства немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных властей, главным образом центральных банков. Они осуществляют эмиссию денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти, и это нередко особо подчеркнуто в текстах конституций. Так, Конституция Швейцарии указывает, что денежная монополия принадлежит Союзу и осуществляется Банком Швейцарии (ст. 99).

Общее экономическое пространство должно характеризоваться следующими параметрами: динамизмом, эффективностью, гармонией связующих его отношений, единством правового регулирования. Динамизм общего экономического пространства обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Эффективность — соответствием форм управления экономическим требованиям. Гармония — обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики. Единство правового регулирования — расширением сферы федерального права.

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами.

Наиболее последовательна в этом вопросе Конституция Австрии: «Территория Федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения» (ст. 4).

Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций имеют право устанавливать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и обременяющие торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданны законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т.п.).

Механизмы регулирования общего экономического пространства нередко имеют достаточно развитые централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.д. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они мало существенны.

Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка «слабым» или «бедным» штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы закреплены в Основном законе ФРГ. В статье 106 предусмотрено: «Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории Федерации». Представляет интерес и ст. 109, где подчеркнуто, что «Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса».

Следующий параметр общего экономического пространства — единство правового регулирования. Субъекты федерации не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не могут препятствовать его применению. Конституция США разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов следующим образом: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны, и судьи в каждом штате обязаны следовать такому праву, что бы ему ни противоречило в конституции и законах любого штата» (ст. VI). Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (п. 1 ст. 52 в редакции 1982 г.), ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.

Развитие общего экономического пространства ставит задачу обеспечения единого правового регулирования экономики. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным итогом процессов экономико-правовой интеграции становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях — преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения поправок в тексты конституций (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель и кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена ранее.

Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, тем самым ограничивая принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.

Формой обеспечения единого правового регулирования является принятие субъектами федерации единообразных или унифицированных законодательных актов. В США такие акты разрабатывает Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. За всю ее историю было подготовлено более 100 законопроектов, в том числе Единообразный торговый кодекс США. В ФРГ, Канаде и Австралии унифицированные законодательные акты разрабатываются на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Подготовленные таким образом законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федерации.

Развитие общефедерального права дает сложную, порой противоречивую картину. Нередко оно отстает от экономики, тем самым препятствуя дальнейшему ее развитию, что зачастую сказывается на устойчивости федераций. Вместе с тем истории известны и другие примеры, когда право не только прокладывало дорогу для новых экономических отношений, но и создавало оптимальные формы их существования. И именно это служило одним из основных факторов сохранения и укрепления федераций.

Следует особо подчеркнуть, что для экономики очень важен баланс централизующих и децентрализующих сил. Временами более превалируют одни, временами — другие. Это еще не повод для изменения государственного устройства, например замены федерации на унитарное государство.

В отчете Всемирного Банка «Государство в меняющемся мире» (1997 г.) отмечено: «Децентрализация дает значительные положительные результаты в Китае, Индии, большинстве стран Латинской Америки и многих других стран. Она позволяет повысить качество управления, а также улучшить представительство интересов местных граждан. Конкуренция между различными регионами, городами и территориями может подстегнуть разработку более эффективных программ».

В то же время на пути децентрализации встречаются серьезные проблемы. Во-первых, может усиливаться — особенно в ситуации экономической реформы — уже существующее неравенство в развитии разных субъектов федерации, и прежде всего в сфере инфраструктуры финансового рынка.

Во-вторых, чрезмерная задолженность местных органов власти может привести к их фактическому или даже юридическому (Графство Орандж, штат Калифорния, США, 1996 г.) банкротству, что ухудшает общую экономическую ситуацию в стране.

В-третьих, чрезмерные полномочия местных властей могут привести к повышенным затратам на чисто региональные интересы, что ведет к потерям в доходах федерального бюджета, необходимых для поддержания общей экономической стабильности в стране. Судебная власть очень важна для разграничения полномочий центра и регионов.

Суть дела «Министерство финансов США против Контролера страхования штата Огайо» заключалась в толковании вопроса о применении принципа верховенства федерального законодательства над законодательством штатов в сфере совпадающей компетенции. По закону США федеральные власти стоят на первом месте в списке очередности выплат при банкротстве фирмы. В законе штата Огайо указано, что при банкротстве страховой компании первоначально из имущества и средств несостоятельной страховой фирмы оплачиваются административные расходы по ее ликвидации, во вторую очередь — задолженности по зарплате служащих (кроме руководителей) в пределах до тысячи долларов каждая, а в третью очередь — задолженность перед застрахованными фирмой лицами-полисодержателями. Федеральные власти по закону Огайо стояли только на пятом месте.

Назначенный судом в качестве ликвидатора страховой фирмы Джордж Фейб, занимавший должность Контролера страхования штата Огайо, применил при ликвидации очередность по закону штата со ссылкой на то, что по Федеральному закону Маккерена — Фергюсона законодательство штатов, принятое «для целей регулирования страхового бизнеса», изъято из-под общего принципа верховенства федеральных законов над местным законодательством. Министерство финансов США, опасаясь создания неприятного прецедента, поставило вопрос о том, что правила установления очередности выплат подпадают не под регулирование страхового бизнеса, а под регулирование банкротства и ликвидации. Законодательство же о банкротстве не делает такого изъятия для федерального верховенства.

Пять судей, составивших большинство, поддержали законность действий должностного лица штата, т.к. успешная ликвидация и выплаты полисодержателям находятся в рамках регулирования страхового бизнеса. Уважительно охарактеризовав нормативные акты по страхованию штата Огайо как «сложные и специализированные», судьи нашли их цели по преимуществу в удовлетворении интересов полисодержателей перед федеральными властями как разумные и совпадающие с духом и буквой самого федерального законодательства.

Для подтверждения своей точки зрения они проанализировали текст и историю принятия уже упомянутого закона Маккерена — Фергюсона.

Во-первых, «начальная точка в любом деле, где подвергается анализу смысл закона, — это язык самого закона», заявило большинство, определив текст как ясный и четкий. Во-вторых, когда Верховный Суд США в 1944 г. в своем решении ограничил права штатов в регулировании страхового бизнеса, Конгресс США быстро отреагировал и принял в 1945 г. означенный Закон, где восстановил права штатов в этой сфере предпринимательской деятельности. Штат Огайо в данном случае защищает интересы наиболее пострадавших от банкротства страховой фирмы — ее клиентов, что совпадает с «конечной целью страхования». Административные расходы на ликвидацию определяют ее успешное проведение и максимальное извлечение средств из продажи ликвидируемого имущества. (Следует обратить внимание, что в штате Огайо административные расходы включают и такую важнейшую позицию, как «разумные гонорары адвокатов».)

Мы с вами видим пример, как на 207-м году действия Конституции США работает сложная и порой капризная механика американского федерализма, в которой не оставляют без каждодневного внимания ни одну, даже небольшую деталь. Оказывается, нет ничего страшного для престижа федеральной власти, если она порой в сфере совпадающих полномочий уступит в чем-то законодательству субъекта федерации, как нет ничего страшного в том, что местное законодательство вообще принимается в сфере экономических правоотношений. А у нас некоторые близкие к российской федеральной власти юристы устроили скандал в 1993 г. и даже сейчас продолжают кипеть от возмущения по поводу разумной инициативы маленькой Калмыкии, принявшей в июле 1993 г. основанный на действующей и для России Венской конвенции ООН свой Кодекс торгового оборота. В жизнеспособной системе федерализма нормотворчество субъектов регионов является краеугольным камнем процесса гармонизации интересов центра и регионов.

Но вернемся к делу Минфина США против несговорчивого Джорджа Фейба. Четверо судей не согласились с мнением большинства и в своем особом мнении указали, что по этому делу следует применить традиционные принципы верховенства федерального законодательства. Они считают, что большинство неправильно понимает значение термина «страховой бизнес» и поэтому неправильно трактует закон, давая штатам свободу принятия законодательства, противоречащего федеральным нормам. Особое мнение меньшинства начинается здесь подчеркнуто вежливо: «С уважением и полным пониманием, что вопрос толкования закона, проведенного большинством очень тщательно, является трудным, мы расходимся во мнениях и суждениях с доводами решения Суда».

По Кодексу о банкротстве США деньги, израсходованные менеджерами в период фактической несостоятельности компании, могут быть истребованы назад и умножить общую массу имущества, подлежащего разделу среди кредиторов. В деле «США против Нордик Виллидж» ситуация была пикантной. Один из менеджеров обанкротившейся корпорации из остатка ее средств заплатил собственный федеральный налог. Все суды подтвердили право на возврат денег и изъятие их из федерального бюджета, но Верховный Суд отменил их решения. В особом мнении судьи Стевенс и Блэкмун энергично возражали против иммунитета государства от возврата «ворованной собственности» ее законным владельцам. Они также поставили под сомнение «мудрость судейского законодательствования», которое обеспечивает государству подобный суверенитет от претензии собственных граждан, и назвали ситуацию «трагической». Как видим, здоровые профессиональные страсти не утихают в американском «ареопаге», что дает хороший пример их коллегам в некоторых странах.

Россия имеет серьезную школу специалистов по конституционному праву, ярчайшим представителем которой был всемирно признанный профессор Август Алексеевич Мишин (1924—1993). Его авторитет в сочетании с нынешней правовой и политической остротой вопросов разделения властей и «сдержек и противовесов», включающих и проблемы федерализма, позволяет сделать прогноз о скором повышении интенсивности наших исследований и дискуссий по вопросам теории разделения властей. Здесь очень важен и прошлый, и текущий американский опыт.

Дело «Р. Никсон против США» является прекрасным образцом проведения настоящего конституционного суда. Не дожидаясь, когда подобного рода вопрос будет поставлен в ситуации отчаянных и скандальных политических схваток, судьи по, в общем-то, безобидному делу со скрупулезностью ученых аналитиков и страстью истинных профессионалов потратили немало времени и сил на нахождение ответов на внешне очевидные и простыe вопросы применения конституции. При этом они не предлагали изменить или дополнить текст (что свойственно российскому законотворчеству), а тратили время на грамматический, логический, исторический, юридический его анализ.

В 1992 г. суд Сьютера решал дело «Министр торговли против штата Массачусетс». Суть дела заключалась в рассмотрении иска штата Массачусетс против Президента США, Министра торговли, Бюро переписи населения, а также Клерка Палаты представителей Конгресса США по поводу того, что по результатам переписи 1990 г. штат Массачусетс потерял одно место в палате представителей, которое передали штату Вашингтон. Массачусетс утверждал, что Министр торговли и Бюро переписи неправильно провели учет почти миллиона американских граждан, находящихся за рубежом.

Федеральный окружной суд вынес решение в пользу истца и обязал Министра торговли исключить «заграничных» американцев из учета. Президента США суд обязал пересчитать количество мест для каждого штата и направить новый подсчет в конгресс, а Клерка палаты представителей — довести новые данные до каждого штата.

Министр торговли Барбара Франклин обжаловала, и дело рассматривалось в Верховном Суде США, который отменил решение нижестоящего суда. Судья О'Коннор написала решение, с первой и второй частями которого согласились еще четыре судьи, с третьей — три судьи, а с четвертой частью решения согласились семь судей. Одновременно судья Стевенс написал совпадающее мнение, к которому присоединились три судьи, а судья Скалиа также написал совпадающее мнение (совпадающим мнением называется отдельное мнение судьи, в котором при согласии с выводами предлагается другой подход к анализу материалов дела). Проще сказать, судьи единогласно поддержали окончательное решение, но разошлись в тексте его обоснования. Это является довольно важной деталью, поскольку не только каждый параграф, но и каждое слово будет тщательно изучаться юристами, а точность аргументации очень важна для правильной судебной практики по похожим делам.

Конституция США, устанавливая принцип предоставления мест в палате представителей пропорционально числу населения каждого штата, предусматривает пересмотр количества мест каждые 10 лет. В связи с тем что вопрос распределения мест был очень горячим с политической точки зрения, Конгресс США с 1920 г. установил «самоуправляющийся» процесс распределения мест, в котором Конгресс фактически не участвует, а все оставляется Министру торговли и Президенту. По действующему законодательству Министр торговли может делегировать свои полномочия по установлению процедуры переписи и подсчета Бюро по переписи населения. В итоге, Бюро проводит каждые 10 лет перепись, Министр торговли в течение 9 месяцев после даты проведения переписи передает Президенту отчет о результатах переписи и пересчете представительства штатов в Конгрессе. Президент направляет этот отчет в Конгресс, а Клерк палаты представителей доводит до сведения каждого штата результаты.

Как уже говорилось, в 1990 г. Бюро переписи применило новый метод подсчета находящихся за границей граждан, что привело к потере штатом Массачусетс одного места и рассматриваемому спору. Верховный Суд указал в своем решении, что с точки зрения нарушения Закона об административных процедурах судебному пересмотру могут подлежать только окончательные, а не промежуточные действия исполнительного агентства. Однако действия Бюро переписи, а также Министра торговли не являются окончательными, т.к. могут быть пересмотрены Президентом, за которым оставлено последнее слово. Президент же не является «агентством», действия которого можно пересматривать по Закону об административных процедурах. Что же касается действий Клерка палаты представителей, то они носят чисто церемониальный характер.

Суд отверг ссылки представителей штата на то, что Президент может рассматриваться как «агентство», т.к. он прямо не исключен из-под действия вышеуказанного Закона. При этом суд указал, что «уважение к разделению властей и уникальной конституционной позиции Президента не позволяет признать текстуальное умолчание достаточным, чтобы подчинить Президента положениям Закона об административной процедуре». В то же время суд подчеркнул, что с точки зрения конституционности действий (а здесь речь идет о соблюдении конституционного принципа равного представительства) действия исполнительных властей подсудны. Но, отмечает Верховный Суд США, решение нижестоящего суда о том, что в данном случае может отвечать не только Министр торговли, но и Президент «является экстраординарным и заставляет приподняться судейские брови». Отметим художественность судейского текста, прежде чем привести важный вывод, сделанный большинством суда. Он заключается в том, что, хотя Верховный Суд США в свое время по делу Президента Р. Никсона («Уотергейт») обязал того подчиниться повестке о представлении доказательств в уголовный суд, в целом суд не имеет юрисдикции по пересмотру каждодневных текущих действий Президента по исполнению его обязанностей как главы исполнительной власти. В последней части решения суд дает анализ и определяет ряд терминов, включая «постоянное место жительства», как обычно, ссылаясь на историю их применения, в том числе и в отвергнутых частях проекта Конституции США, принятой, как известно, еще в 1787 г.

В совпадающих мнениях меньшинство судей, соглашаясь с выводами решения, привели другие аспекты аргументации в его пользу. В чем все судьи сошлись, так это в том, что судебная власть не может предписывать Президенту произвести какие-либо действия в отношении Конгресса (в данном случае дать другие результаты переписи клерку), т.к. это станет нарушением доктрины разделения властей, как ее понимает американская конституционная традиция.

Через два года Верховный Суд рассмотрел дело «Министра флота против Спектера», которое во многом перекликается с уже проанализированным решением. Проблема, вызвавшая судебный спор, была связана с решением Президента закрыть военно-морскую верфь в Филадельфии, что отрицательно сказывалось на экономической ситуации в регионе. В споре участвовали, с одной стороны, yпомянутый в названии дела сенатор Спектер и другие конгрессмены от штатов Пенсильвания и Пью-Джерси, сами штаты Пенсильвания, Пью-Джерси и Делаюр, город Филадельфия, профсоюзы и работники верфи, а с другой стороны — Министр флота, Министр обороны, Комиссия по закрытию военных баз.

В связи с разрядкой международной напряженности, в 1990 г. был принят Закон о закрытии военных баз. Порядок решения вопроса о закрытии базы заслуживает описания и служит наглядной иллюстрацией разделения властей и системы «сдержек и противовесов». Министерство представляет не позднее 5 апреля свои рекомендации в независимую Комиссию по закрытию баз, состоящую из 8 членов, назначенных Президентом и утвержденных Сенатом. Комиссия в течение 3 месяцев должна провести открытые слушания и подготовить отчет, включающий рекомендации Министерства и собственные рекомендации Комиссии, а затем не позднее 1 июля представить этот отчет Президенту. В течение 2 недель Президент одобряет либо не одобряет представленный список военных баз, подлежащих ликвидации. Если Президент не одобрил отчет Комиссии, та в течение месяца представляет ему новый отчет. Если Президент вновь его не одобрит, в этом году (1991, 1993, 1995) ни одна база не закрывается. Если же Президент одобрил отчет, он пересылает его Конгрессу. Последний вправе в течение 45 дней после получения принять совместную (двух палат) резолюцию о неодобрении. В этом случае в указанном году к вопросу о закрытии баз не возвращаются. Если Конгресс не принял такую резолюцию, Министерство в течение двух последующих лет должно начать и не позднее чем через 6 лет завершить ликвидацию баз, включенных в список.

Судья Сьютер, комментируя текст, структуру и задачи закона, так же как временный характер Комиссии по закрытию баз, делает обоснованный вывод, что «эта необычная законодательная схема», включающая в ряде мест подход «все или ничего», во-первых, свидетельствует, о стремлении Конгресса уменьшить неизбежное политическое давление, во-вторых, четкость расписания всех действий не подразумевает возможности для их судебного пересмотра, связанного с длительной процедурой. В-третьих, включение всех баз в один пакет уменьшает возможности давления и задержки из-за одной конкретной базы. Таким образом, предусмотрено «распределение полномочий между исполнительной и законодательной властью, дающее возможность каждой из них достичь важных, но политически трудных целей». Соответственно, доводом против судебного пересмотра судьбы одной базы является возможное разрушение политического компромисса, достигнутого при составлении и утверждении общего списка ликвидируемых баз «в пакете». К мнению Сьютера присоединились еще трое судей.

Решение же большинства с таким же выводом о неподсудности вынесено на базе несколько других мотивов. Верховный Суд отменил решение нижестоящего суда, который со ссылкой на Закон об административной процедуре посчитал, что имеет место процесс принятия совместного решения Министром, Комиссией, Президентом и Конгрессом, а «действия Президента никогда не рассматривались как изъятые из-под судебного контроля только потому, что это действия совершены Президентом». Далее нижестоящий суд указал: «имеется конституционный аспект осуществления судебного надзора в этом деле, который основывается на доктрине разделения властей».

Верховный Суд посчитал такую аргументацию «порочной» и твердо указал, что нельзя увязывать каждое действие Президента и другого представителя исполнительной власти с нарушением Конституции, а нужно различать «претензии о нарушении Конституции» и претензии о нарушении в ходе «обычной деятельности по исполнению законов». Проще говоря, нужно различать «конституционные и неконституционные иски». Границы иска о нарушении Конституции не могут расширяться за счет исков, связанных с рядовой исполнительной деятельностью. Поэтому Верховный Суд не принимает конституционных доводов по данному делу. Что же касается применения судебного пересмотра на базе Закона об административной процедуре, то Президент, принявший окончательное решение, не является «агентством», а остальные органы приняли не окончательное, а промежуточное решение, которое также неподсудно. Верховный Суд не принял ссылки одной из сторон на традиции двухсотлетней практики судебного надзора в США и сделал заявление, что полномочия судебной власти основываются на Конституции, а также на положениях тех законов, в которых прямо указана возможность судебного вмешательства.

Важность обоих решений трудно переоценить. Во-первых, Верховный Суд США явно пытается ослабить волну ссылок на нарушение Конституции в обычных исках по обычным делам, во-вторых, он показал еще одну важную грань неполитической роли суда в системе разделения властей. С точки зрения конкретных ситуаций судебная власть явно поддержала Президента и Конгресс в их стремлении к внедрению таких законодательных и исполнительных схем, которые максимально уменьшают возможность для лоббистского давления заинтересованных групп.

§2. Основы российского федерализма

Федерализм — важнейший принцип организации и функционирования российской государственной и общественной системы, что находит отражение в различных нормах российской Конституции 1993 г., начиная с ее преамбулы и первой статьи. Основной Закон России определяет состав и основные черты Федерации, разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, устанавливает компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления.

Три момента российской Конституции особенно важны для понимания экономических проблем федерализма.

Во-первых, признание единства экономического пространства в качестве фундаментального принципа (ст. 8). Это положение, с сформулированное в гл. 1, позволяет федеральному правительству противодействовать любым попыткам введения внутренних таможенных границ и обособления регионов. Подобного рода действия начиная с рубежа 1980—1990-х гг. периодически предпринимались руководителями отдельных регионов, что, правда, зачастую объяснялось не сепаратистскими настроениями, но стремлением ограничить влияние экономического кризиса на отдельно взятые регионы. Вместе с тем указанное положение Конституции имеет отношение и к деятельности федеральной власти. Принцип единства экономического пространства не допускает предоставления каких-либо преимуществ или привилегий для отдельных регионов, препятствует принятию таких экономико-политических мер, которые подталкивают регионы к закрытию своего внутреннего рынка. Указанный общий конституционный принцип подкреплен положением ч. 1 ст. 74, в соответствии с которым «на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств».

Во-вторых, признание в качестве основополагающего принципа федерализма равенство субъектов Российской Федерации. К субъектам Российской Федерации относятся такие государственные образования, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. По Конституции все они являются равноправными субъектами Федерации (ч. 1 ст. 5). Более того, Конституция особо подчеркивает, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» (ч. 4 ст. 5). Основной Закон закрепляет ряд особенностей статуса субъектов Федерации. В частности, республикам предоставлено право иметь собственный государственный язык, свои конституции, а не уставы. Автономные округа входят в состав края или области. На вопросы экономики такие различия не оказывают какого-либо заметного влияния и ни в коей мере не нарушают основополагающего принципа равноправия субъектов Федерации: все субъекты наделены равными правами и возможностями. Это, в частности, подтверждается тем фактом, что Конституция устанавливает общий для всех субъектов Федерации перечень предметов их ведения (ст. 71—73). Конституция Российской Федерации практически свела на нет те различия, которые существовали между субъектами Федерации. Единственная проблема, которая действительно существует, — наличие тех договоров, которые были заключены между Российской Федерацией и регионами. Эти договоры во многом противоречат требованиям общего экономического пространства, препятствуют проведению эффективной экономической политики, подтачивают внутреннее единство государственного устройства страны. Решить эту проблему крайне сложно. Но решать ее необходимо, и сделать это можно как политическими, так и правовыми средствами. В первом случае могут применяться меры политического или финансового воздействия (например, предоставление финансовой помощи региону при условии денонсации заключенного договора). Правовая форма решения этой проблемы — обращение в Конституционный Суд о признании соответствующих договоров неконституционными на том основании, что они противоречат принципу равенства прав субъектов Федерации.

В-третьих, краеугольным камнем федерализма является единство денежно-кредитной системы страны. По Конституции рубль является денежной единицей Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег не допускаются. За Центральным банком признается монопольное право на денежную эмиссию. При этом, напомним, Конституция запрещает вмешательство каких-либо органов в осуществление конституционной функции Банка России по защите и обеспечению рубля (ст. 75). Указанные конституционные нормы отразили негативный опыт начала 1990-х гг., когда под влиянием товарного дефицита (1989—1991 гг.), а затем дефицита наличности (1992 г.) некоторые регионы (Свердловская и Нижегородская области и др.) предприняли попытку эмиссии собственных денежных знаков. Кроме того, данные конституционные нормы фактически признают неправомерным как выпуск параллельной валюты (рекомендации такого рода со ссылками на опыт 1920-х гг. периодически поступают от экономистов-теоретиков), так и использование денежных суррогатов, получивших широкое распространение в середине 1990-х гг. Особо важным моментом для федеративных отношений является провозглашение независимости Центрального банка. Тем самым прежде всего преодолен опыт прошлого, когда Центральный банк либо был функциональным звеном системы государственного управления экономикой (в СССР), либо находился в полной зависимости от популистски настроенных законодателей (в 1991—1993 гг.). Не менее важным является то, что с точки зрения федеративных отношений Центральный банк в равной мере отдален как от федеральных, так и от региональных властей. Фактически ему придана роль одного из основных системообразующих или связующих элементов российского федерализма, который обеспечивает не только единство общего экономического пространства, но и сохранение баланса власти между Российской Федерацией и ее субъектами.

Развитие российского федерализма проходит сложно и противоречиво.

Помимо проблемы договоров между Федерацией и ее субъектами развитию федерализма препятствует недостаточно четкое разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных властей. Эту проблему предполагают решить посредством принятия специального федерального закона, уточняющего и конкретизирующего предметы ведения и полномочия двух уровней власти. Однако следует подчеркнуть, что законы не могут дополнять или уточнять текст Основного Закона, если конституционные нормы не указывают на такую возможность. Предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов жестко закреплены в Конституции, и если они и могут каким-то образом дополняться или изменяться, то только в порядке конституционного пересмотра или конституционного толкования. Первый способ, с учетом предельно сложной процедуры изменения Конституции, вряд ли может быть применен. Следовательно, необходимую конкретизацию и уточнение предметов ведения должен дать Конституционный Суд в рамках его полномочий по толкованию Основного Закона.

Влиянием принципов частного права на публичное можно объяснить то обстоятельство, что применительно к такому институту, как федерализм в российском конституционном праве, больше не применяется понятие делегирования полномочий с одного уровня публичной власти на другой.

Российский исследователь правовых проблем федерализма И.А. Умнова отмечает, что Россия является страной, которая лишь федерализируется. Одним из признаков этого является то, что Россия продвигается к организации федеративных отношений между Федерацией и ее субъектами на основе принципа консенсуса и согласования. Конституция РФ закрепляет принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и, соответственно, невмешательство каждой стороны во власть другой. Принцип консенсуса, по мнению И.А. Умновой, закреплен в двух формах: через закрепление договорных отношений (ст. 11 Конституции) и через признание предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов³⁷³.

Сущность российского федерализма как консенсусного исключает, на наш взгляд, возможность властного, не считающегося с мнением другой стороны делегирования полномочий одним уровнем публичной власти другому.

В деле о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области КС РФ проверял конституционность п. 3 ст. 21 Устава³⁷⁴.

Согласно п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области органы местного самоуправления были вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определялись законодательством Курской области.

Анализируя указанные нормы, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Статья 72 (п. «н» ч. 1) Конституции РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту РФ в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция РФ и федеральные законы. Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (ст. 12 и 139, ч. 1 Конституции РФ), не может быть ограничен законодателем субъекта РФ (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Положения же п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить вопреки требованиям ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области.

Таким образом, резюмировал Суд, п. 3 ст. 21 и взаимосвязанный с ним п. 5 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области противоречат Конституции РФ, ее ст. 132 (ч. 1) и 133.

Этим, однако, не исключается, отметил КС РФ, взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

В своем особом мнении один из авторов настоящего издания, Г. Гаджиев, попытался обратить внимание на договорную природу отношений, возникающих в процессе передачи полномочий.

В пункте 3 ст. 21 Устава Курской области содержится норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления или непосредственно население вправе на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области.

Наличие в Уставе (Основном законе) Курской области такой нормы позволяет обеспечить единство управления территориями, которые сложились как целостные в экономическом и демографическом отношениях образования, и координацию в этих целях деятельности органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти, а также учитывать местные особенности и вводить систему местного самоуправления постепенно, по мере создания необходимых предпосылок. В этом ее социальная ценность.

Данная норма не противоречит Конституции РФ, в соответствии со ст. 132 (ч. 1) которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Более того, принцип «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ). Слова «в пределах своих полномочий» не могут быть поняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает передачу органами местного самоуправления на основании договора части своих полномочий органам государственной власти субъекта Федерации, то такую передачу нельзя предусмотреть в законе субъекта Федерации.

Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но прежде всего Конституция РФ, определяя имманентно присущие местному самоуправлению полномочия.

Принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения предполагает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.

В принципе, возможен и такой вариант реализации полномочий местного самоуправления, при котором муниципалитеты откажутся от организации собственных коммунальных либо социальных служб, переведя такого рода деятельность на договорную основу.

Принцип единого экономического пространства (ст. 8 Конституции РФ) связан, на наш взгляд, с правом граждан на свободную экономическую деятельность и с категорией «гocyдapственное единство», используемой в преамбуле Конституции РФ.

В условиях федеративного государства, каким является Россия, конституционное закрепление единства экономического пространства крайне необходимо. Субъекты РФ имеют свои учредительные акты (конституции и уставы) и законодательство (ч. 1 и 2 ст. 5 Конституции РФ). Именно поэтому в силу ч. 1 ст. 8 Конституции федеративное государство должно гарантировать единство экономического пространства.

Не случайно конституционные положения гл. 3 «Федеративное устройство» устанавливают гарантии экономической целостности страны. В ч. 2 ст. 74 Конституции содержится специальная (в соотношении с нормой ч. 1 ст. 8) норма, согласно которой на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Ограничение перемещения товаров и услуг может вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74 Конституции РФ). Абсолютно тождественная норма содержится в ГК РФ (п. З ст. 1).

Конституционный принцип единства экономического пространства тесно связан с другими, самостоятельными конституционными принципами — свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств и неприкосновенности частной собственности.

Всякое ограничение перемещения товаров, услуг, финансовых средств затрагивает единство экономического пространства и неприкосновенность права частной собственности.

«Свобода перемещения товаров состоит в том, — констатирует Ю.М. Богомолов, — что производимые в пределах России товары могут безо всяких ограничений быть перевезены в любом количестве и проданы в любом другом месте страны. Свобода перемещения услуг в том, что услуги могут оказываться кому угодно на территории России в каком угодно объеме.. Финансовые средства могут перемещаться в пределах страны без ограничений..»³⁷⁵.

Ограничение перемещения товаров, финансовых средств является для их собственников одним из ограничений права частной собственности. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Следует обратить внимание на существенные различия между нормами ст. 55 (ч. 3) и ст. 74 (ч. 2) Конституции.

В статье 55 предусмотрена возможность ограничения прав частного собственника путем ограничения перемещения товаров и услуг только путем принятия федерального закона. Норма ст. 74 допускает подобное ограничение в соответствии с федеральным законом, т.е. открываются возможности введения ограничений с помощью нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ либо законами субъектов РФ.

Кроме того, цели, преследуя которые можно ввести ограничения прав частных собственников по перемещению товаров, услуг, указанные в ст. 74, не совпадают с целями, предусмотренными в ст. 55.

Значит ли это, что, поскольку в ст. 55 оговаривается возможность ограничения любых основных прав, а норма ст. 74 является специальной по отношению к общей норме ст. 55, ограничения прав частных собственников могут вводиться только федеральным законом и только для: 1) обеспечения безопасности, 2) защиты жизни и здоровья людей, 3) охраны природы и культурных ценностей?

Полагаем, что только такой вывод будет соответствовать конституционному принципу неприкосновенности частной собственности.

Что же касается ограничения перемещения товаров и услуг, принадлежащих публичным собственникам, то они могут вводиться не только федеральным законом, но и в соответствии с федеральным законом.

Трудно объяснить, почему в ч. 2 ст. 74 регламентируется конституционно-правовой режим ограничений перемещения товаров и услуг, но упущены финансовые средства, о которых говорится и в ст. 8, и в ч. 1 ст. 74. Следует исключить как противоречащее законам логики объяснение, сводящееся только к тому, что ограничения перемещения финансовых средств вообще недопустимы.

Свобода экономической деятельности не может быть реализована при отсутствии единой денежно-кредитной системы. Иными словами, государство должно обеспечивать свободное движение товаров и услуг на всей своей территории. Вот почему, конкретизируя эту обязанность государства, ст. 71 Конституции к исключительным полномочиям федеральных органов относит установление правовых основ единого рынка: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, гражданское законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Что касается государственного единства, то в качестве его экономической основы выступает категория «единое экономическое пространство» .

В преамбуле Конституции РФ провозглашается необходимость сохранения исторически сложившегося государственного единства. Государственное единство обеспечивается единством власти, единством территории и единством закона.

В последующих главах Конституции положение о единстве государственной власти конкретизируется применительно ко всем трем ветвям власти.

В главе о федеративном устройстве Российской Федерации (ст. 77) определено, что по предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти. При этом органы исполнительной власти связаны взаимоотношениями различных видов, объединены в разнообразные подсистемы.

Важной теоретической проблемой, пока не получившей, на наш взгляд, решения, является регламентация и закрепление различных правовых моделей взаимоотношений органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с п. «e» ст. 71 Конституции к ведению федеральных органов отнесены федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, что свидетельствует об отказе от централизованного директивного планирования народного хозяйства. Вместе с тем Конституция ориентирует на широкое использование преимуществ программно-целевого планирования. Разработка такого рода программ с привлечением финансовых, материальных ресурсов как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации может осуществляться и на основе соглашений.

В связи с тем что в ходе разработки и реализации программ в области экономического, экологического развития между федеральными органами и государственными органами субъектов Федерации складываются равноправные отношения (фактически — договорные), возникает вопрос о характере взаимоотношений между соответствующими органами исполнительной власти. Можно ли рассматривать федеральное Правительство как вышестоящий исполнительный орган по отношению к правительству республики в составе Российской Федерации или к областной, краевой администрации?

Конституционные нормы не позволяют сделать вывод о том, что, скажем, правительство республики подчинено Правительству РФ при решении вопросов, относящихся к сфере федеральных полномочий. Вывод о субординационно-подчиненном характере взаимоотношений можно было бы допустить, учитывая, что система исполнительной власти является «единой» (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Однако подобное допущение противоречит принципу разделения властей, на основе которого строится система государственной власти в республиках. Ведь если в гипотетической ситуации невыполнения каких-либо поручений Правительства РФ, даже относящихся к сфере федеральных полномочий, возникнет потребность в наказании главы исполнительной власти республики, сделать это невозможно, не нарушив принципы разделения властей и разграничения полномочий в федеративной системе.

Следовательно, в понятие единой системы исполнительной власти вкладывается иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и исполнительных органов субъектов Федерации является единством взаимодействия.

Поскольку это совершенно новый для России характер взаимоотношений между органами государственной власти, необходимо, на наш взгляд, разработать закон о федеральных программах, о порядке их подготовки и реализации.

Фиксируется и единство закона. В Конституции установлено, что федеральные законы действуют на всей территории Российской Федерации (ст. 4 и 76). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Категория «единое экономическое пространство», сформулированная в главе об основах конституционного строя, служит базой для формирования в главе Основного Закона о федеративном устройстве ряда конкретных конституционных норм. В частности, в качестве гарантии существования единого экономического пространства может рассматриваться правило о том, что не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств.

Единое экономическое пространство гарантируется также закреплением в ст. 75 Конституции рубля в качестве единой денежной единицы и тем, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ, а введение и эмиссия других денег в России не допускаются. Закрепляет единое экономическое пространство и норма, согласно которой система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (ч. 3 ст. 75).

Положения основ конституционного строя, несмотря на предельно высокую абстрактность их юридического содержания, могут быть положены в основу конкретных правоприменительных решений. Например, Конституционный Суд Республики Карелия рассмотрел дело о конституционности Закона Республики Карелия «О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия», которым была введена пошлина на вывозимый за пределы республики круглый лес в размере 400% от рыночных (договорных) цен. Конституционный Суд Республики Карелия решением от 19 апреля 1995 г. признал, что данный Закон противоречит «базовым экономическим принципам развития общества, закрепленным в основах конституционного строя Республики Карелия и Российской Федерации.., приводит к ограничению конкуренции, свободы экономической деятельности и предпринимательства» вследствие чего оспоренные положения «являются неконституционными».

В Конституции РФ (ч. 1 ст. 67) закреплено положение о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, что означает закрепление принципа единства территории.

В связи с разработкой проекта федерального закона «О свободных экономических зонах» обнаружилась неопределенность относительно того, соответствует ли ст. 3 Таможенного кодекса РФ ч. 1 ст. 74 Конституции РФ.

В своей концепции законопроект исходил из положений ст. 3 Таможенного кодекса РФ, согласно которой свободная таможенная зона, под таможенный режим которой должны подпадать и свободные экономические зоны, рассматривается как находящаяся вне таможенной территории Российской Федерации. Это положение соответствует общепризнанным нормам международного права в области торгово-экономического сотрудничества и таможенного дела, нашедшим, в частности, отражение в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, а согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Таким образом, понятие таможенной территории и понятие государственной территории в мировой практике не совпадают. Свободная таможенная зона является частью государственной территории, но не частью таможенной территории с точки зрения взимания таможенных пошлин и налогов и таможенного контроля. Следовательно, ст. 3 Таможенного кодекса РФ не противоречит ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 74 Конституции РФ.

Особая проблема заключается в организации и определении роли местного самоуправления, которое российская Конституция вывела из системы органов государственной власти (ст. 132 и 133). Признана самостоятельность этих органов в управлении муниципальной собственностью, в осуществлении бюджетного процесса (включая местные налоги и сборы). Муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями, причем в этой ситуации им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые ресурсы. Более того, местному самоуправлению должна предоставляться компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Это весьма важный тезис, существенным образом отличающий положение муниципалитетов от положения региональных органов власти, по отношению к которым по Конституции также возможно делегирование полномочий, но никакие компенсации не предусматриваются (ст. 78). На практике именно на долю муниципалитетов приходится основная часть социальных расходов государства. Однако их собственные налоговые источники не превышают и 10% расходных обязательств. Соответствующие средства поступают в виде федеральных трансфертов и (или) путем закрепления части федеральных налогов за муниципалитетами. Хотя следует признать, этих средств часто не хватает на решение соответствующих социальных проблем.

Заключая вопрос о проблемах федерализма в Российской Федерации, необходимо подчеркнуть следующий тезис. Решение проблем федерализма должно осуществляться не только и не столько политическими или административными, сколько конституционно-экономическими методами. Только в этом случае можно добиться устойчивости и вместе с тем динамичного развития федеративной формы российской государственности.

1. Назовите параметры, которые должны определять развитие общего экономического пространства.

2. Как вопросы федерализма закреплены в Конституции РФ?

3. Назовите основные проблемы федерализма в России.