РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ ХИМИЧЕСКИХ ОПАСНОСТЕЙ

РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ ХИМИЧЕСКИХ ОПАСНОСТЕЙ

17.1. СОДЕРЖАНИЕ ГЛАВЫ

В гл. 17 прежде всего рассматриваются общие принципы регламентирования основных химических опасностей, имеющего целью предотвращение реализации опасностей и ограничение их последствий в случаях развития аварий.

Следует иметь в виду, что в случае, если опасность существует, ее вероятность никогда не может быть сведена к нулю. Регламентирование, если опасность не может быть полностью исключена, ставит своей целью свести индивидуальный и социальный риск, связанный с этой опасностью, до уровня "терпимого", "приемлемого", "оправданного" с точки зрения общества в целом. Вопрос о том, что считать "терпимым", "приемлемым" или "оправданным" риском, - трудный, в некотором смысле неразрешимый и в большой степени зависит от восприятия риска людьми. Сущность проблем восприятия людьми риска рассматривается ниже.

Квантификация (введение числовых показателей, мер для рассматриваемых понятий. - Перев.) - существенная часть оценки опасности и риска и сегодня является предметом детального изучения. Некоторые приемы, используемые в этой области, обсуждаются в гл. 17. Однако более детально квантификация рассматривается в гл. 18.

Проблема взаимодействия законодательного и административного регулирования в сфере безопасности и риска сложна. Вообще говоря, за исключением атомной энергетики, в вопросах безопасности законодательные акты в Великобритании, например, появляются лишь в случае недостаточности актов административных.** В гл. 19 рассматриваются принципы административного подхода. Среди прочих вопросов в этой главе обосновывается необходимость ограничения численности людей в опасных производственных зонах, и разбираются связанные с этим вопросы размещения и конструирования операторных помещений.
____________________________________________________________

*В книге понятие регламентирования опасностей и риска объединяет в себе вопросы законодательного регулирования в сфере безопасности, разнообразные процедуры управления уровнем безопасности, а также всевозможные формы контроля за обеспечением безопасности в промышленности. - Прим. ред.

**Законодательное регулирование безопасности в Великобритании и странах Общего рынка рассматривалось автором в отдельной главе, однако из-за специфичности разбираемых там вопросов было признано нецелесообразным включать ее в данный перевод. - Прим. ред.

17.2. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЯ ОПАСНОСТЕЙ

Закон имеет силу только в отношении тех опасностей, которые человек может контролировать. Например, нападение дикого животного может быть предметом правовой сатисфакции только в том случае, если будет доказано, что у животного есть хозяин. Если будет установлено, что существует юридическое лицо, ответственное за причиненный ущерб, тогда становится возможным требовать за него возмещение. Эта процедура может иметь две формы - гражданской сатисфакции и уголовной сатисфакции.

В Великобритании гражданская сатисфакция имеет форму предъявления иска о возмещении ущерба в гражданский суд. Здесь человек, предъявляющий иск, -истец - должен доказать, что ответчик не справился с обязанностью обеспечения безопасности истца. В этом случае усматривается гражданское правонарушение и любая присужденная компенсация за причиненный ущерб будет выплачена истцу. Не является обязательным доказательство того, что действия, обжалованные в суде, были противозаконны. Достаточно лишь того, что ответчик допустил халатность. Однако многие гражданские правонарушения являются одновременно и уголовными.

Вторая форма процедуры возмещения ущерба - преследование в уголовном порядке. Хотя частные лица и имеют право "излагать дело", факты предъявления иска частным лицом в уголовном процессе в настоящее время практически неизвестны. Как правило, в Великобритании, во всяком случае на момент написания книги, обвинителем в уголовных процессах выступала полиция. Ожидается, однако, реформа судебной системы, в результате которой обвинение в уголовных процессах должен будет предъявлять прокурор от имени государства. При этом сохранится практика предъявления обвинения в уголовных делах, связанных с вопросами профессиональных заболеваний и безопасности, фабричной инспекцией; эта область также не подпадает под юрисдикцию полиции.

Результатом уголовного преследования может стать штраф, или лишение свободы, или то и другое вместе. Факт осуждения не влечет за собой обязательного возмещения ущерба в пользу потерпевшего.

Гражданские дела рассматривают нарушение гражданских прав одного человека другим человеком, тогда как уголовные процессы имеют дело с ущербом, нанесенным всему обществу (строго говоря, государству. - Ред.). Как уже отмечалось ранее, правонарушение может быть как гражданским, так и уголовным одновременно.

17.2.2. ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

В книге Чикена [Chicken, 1975] анализируются общие принципы, на которых основано законодательное регулирование опасностей в Великобритании. Хотя в этой работе не обсуждаются отдельно химическая и нефтеперерабатывающая промышленность, сделанные в ней выводы в главном, по-видимому, справедливы и для этих областей производства. Собственно в цитируемой работе рассматриваются такие области, как железнодорожный и воздушный транспорт, фабричное производство, ядерные реакторы и загрязнение атмосферы, и для этих областей выявляется структура регламентирования, причем особое внимание уделяется роли "заинтересованных групп" и их влиянию на политику законодательного регулирования.

Система терминов работы [Chicken, 1975] несколько отличается от принятой в данной книге, и в нижеследующих разъяснениях и комментариях автор настоящей книги частично "перевел" используемые в цитируемой работе понятия. Чикен утверждает, что опасности могут реализоваться либо в случае неумения распознать их существование, либо от недостатка знаний и умения предотвратить их реализацию, либо в случае неспособности прогнозировать последствия предпринимаемых действий (либо в результате целенаправленных действий, т. е. терроризма. - Ред.). Как отдельные лица, так и правительства могут считать определенный уровень безопасности "приемлемым" даже при невозможности количественного определения этого уровня. Основания считать уровень безопасности "приемлемым", как правило, многочисленны и разнообразны.

Когда значимые опасности выявлены, устанавливаются законодательные нормы и правила для регулирования и вводится специализированный надзор за их соблюдением. Как правило, правительство, прежде чем вводить законодательное регулирование опасностей, проводит консультации с заинтересованными политическими партиями и группами. Исследования в области надзора за безопасностью и повышения безопасности проводятся уже после введения соответствующего регламентирования.

Старые технологии, как правило, регламентируются менее строго, чем новые. Целью законодательного регулирования безопасности является поддержание рисков (обусловленных промышленной активностью. - Перев.) в установленных законом пределах при условии, что выделение ресурсов для обеспечения безопасности должно разумно согласовываться с другими статьями расходов.

Осуществление определяемой законом линии в области обеспечения безопасности - задача прежде всего гражданских организаций, а не правительственных учреждений. Вмешательство исполнительных органов правительства (кабинета) обычно незначительно, оно не бывает предметом ни тщательного рассмотрения законодательными органами власти (парламентом), ни интереса политических партий. Надзор за безопасностью - особая узкоспециализированная сфера политической системы в целом. В работе [Chicken, 1975] предсказывается, что в будущем прогресс в этой сфере будет заключаться, в частности, в разработке таких норм безопасности в индустрии, которые формируются лишь на основе требований общественности и не связываются с возможностями существующих на промышленных предприятиях технологий (технологии должны выбираться проектировщиками и конструкторами так, чтобы обусловливаемые ими опасности и риск удовлетворяли требованиям законов и норм).

В цитируемой работе используется введенная в книге Бутона [Wooton.1970] классификация "заинтересованных групп" (т. е. объединений или союзов, представляющих и отстаивающих интересы определенных групп лиц. - Перев.), Вутон выделяет группы трех типов - экономические, интегративные (более адекватным представляется наименование "профессиональные". - Перев.) и культурные. В качестве примера для Великобритании в соответствии с данной классификацией к экономической группе может быть отнесена конференция британских промышленников, к интегративной группе - Общество инженеров химиков-технологов (IChemE), к культурной группе - экологическое движений "Друзья Земли". В работе [Wooton,1970] выделяются три операционных уровня действия заинтересованных групп, в соответствии с чем все группы делятся на три категории: а) местные, б) региональные и национальные и в) группы высшего уровня. В качестве соответствующих примеров могут быть указаны: ассоциации людей, постоянно живущих в данной местности, - локальный (низкий) уровень;

профсоюз отрасли промышленности или Конфедерация британских промышленников - региональный национальный (средний) уровень; Конгресс профсоюзов и основные профессиональные общества - высокий уровень.

Заинтересованные группы играют заметную роль в регламентировании безопасности. В области профессиональных заболеваний и безопасности регламентирующая организация (в Великобритании. - Перев.) - Комиссия по охране здоровья и промышленной безопасности (H&SC) - состоит из конгломерата заинтересованных групп разных типов и уровней. В ней представлены Конфедерация британских промышленников. Конгресс профсоюзов, представители местных властей. Та же картина наблюдается и в комитетах советников, которые также могут иметь и независимых экспертов среди своих членов. Профессиональные объединения, как правило, не представлены прямо в таких комитетах, однако имеют среди их членов своих представителей. Именно так обстоит дело в комитете советников по основным опасностям (АСМН), среди членов которого четыре являются одновременно и действительными членами Общества инженеров химиков-технологов (IChemE).

Применяя методологию работы [Chicken, 1975] к проблеме основных опасностей химических производств, следует отметить, что потребность в регламентировании впервые была отмечена в отчете [Robens,1972] и осознана общественностью после катастрофической аварии 1 июня 1974 г. в Фликсборо (Великобритания). Политика в вопросах безопасности стала после этого определяться Комиссией по охране здоровья и промышленной безопасности (H&SC) и ее исполнительным органом - Управлением по охране здоровья и промышленнной безопасности (H&SE), неправительственной (гражданской) организацией, консультируемой Комитетом советников по основным опасностям (АСМН). Последний сформирован из независимых экспертов в вопросах промышленной безопасности - членов основных профессиональных обществ и представителей Конфедерации британских промышленников. Конгресса профсоюзов и местных властей. Предлагаемые законодательные меры, как будет показано ниже, основывались на консультациях Комитета советников по основным опасностям. Претворение в жизнь разрабатываемых законодательных норм и правил в области безопасности возлагалось на специализированное подразделение фабричной инспекции.

17.2.3. ВНУТРЕННЕЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ

В работе [Chicken, 1975] вообще не уделено внимания вопросу внутреннего регламентирования безопасности. Очевидно, что внутреннего регламентирования безопасности без других видов регламентирования не существует. Если бы это было так, то всякая деятельность, сопряженная с опасностью, не ограничивалась бы возможностью предъявления иска о возмещении ущерба, обусловленного халатностью. Тем не менее многие опасные виды деятельности не составляют предмета законодательного регулирования, как, например, автомобильные гонки на арене, находящейся в частном владении, и целесообразно рассматривать всякую такую деятельность как предмет внутреннего регламентирования безопасности посредством правил и норм некоторой добровольной ассоциации. Сущность внутреннего регламентирования безопасности, описываемого в отчете [Robens,1972], имеет несколько иной смысл: оно понимается как подсистема общей структуры устанавливаемых законом обязанностей, в рамках которой предприниматель свободен вводить собственные правила и нормы безопасности и не должен зависеть от государственных органов при их определении.

Хотя Закону о здоровье и безопасности в промышленности [HASAWA.1974] присущ дух внутреннего регламентирования безопасности, он в определенной степени сводится лишь к совету совершенствоваться, поскольку дополнительное законодательство в виде подзаконных актов и многих ранее принятых обязательных инструкций, включаемых позднее в закон, содержит массу детальных предписаний о мерах, требуемых для обеспечения безопасности. Некоторые из них носят абсолютный характер, такие, как, например, требование обносить машины предохранительным ограждением. Однако такие рекомендации, восходящие ко временам раннего законодательства о фабриках, основаны на концепции одинаковости всех производств, что было в общем справедливо во времена принятия Закона о фабриках. В настоящее время пропасть, разделяющая, к примеру, условия труда на установке каталитического крекинга и ткацкой фабрике, колоссальна. На фотографии 17.1 представлена типовая ткацкая фабрика XIX в. И такая несводимость химических производств в общий ряд промышленных предприятий (среди других причин) делает внутреннее регламентирование безопасности единственным практическим способом регламентирования безопасности в нефтеперерабатывающих и химических отраслях. При этом, конечно, в некоторых случаях сохраняется предписывающее регламентирование, например, при обнесении оборудования предохранительным ограждением, функционировании паровых котлов, электроснабжении и т. д.

Тенденции данной области видятся так. Всякая опасная деятельность при своем зарождении осуществляет внутреннее регламентирование своей безопасности в рамках гражданского законодательства. Позднее, когда общественность становится обеспокоенной ростом опасности, возрастает требовательность и к законодательному регулированию. В прошлом это выражалось прежде всего в предписывающем регламентировании, однако в настоящее время представлятеся более правильным продублировать гражданские обязанности в уголовном законодательстве и, таким образом, сделать ответственность за обеспечение безопасности одновременно и уголовной, и гражданской.

Современный подход состоит в требовании количественной оценки риска, создаваемого промышленным объектом для населения, и этот подход обсуждается ниже. Следует отметить, что при этом устанавливаемое законом регламентирование безопасности может заключаться по крайней мере в требовании соблюдения единых стандартов безопасности, выражаемых пороговым уровнем индивидуального и социального риска. Пороговые уровни риска обсуждаются ниже.