К истории губернаторской власти в России. 1708–1917 гг. (на материалах Казанской губернии)

К истории губернаторской власти в России. 1708–1917 гг. (на материалах Казанской губернии)

Следует отметить, что задачи управления государством не могут быть решены только благодаря деятельности центральных учреждений и институтов. Поэтому верховная власть имеет исполнительные органы на местах, от состояния и эффективности которых в значительной степени зависит дееспособность страны. Управленческие структуры складывались и функционировали исторически, менялись их формы, отражая в своей организации те или иные воззрения, характерные для каждой эпохи.

Должность губернатора в системе государственного управления самодержавной России возникла в начале XV в., в ходе радикального реформирования Петром  центральных и местных учреждений. Созданный институт губернаторства оказался мощным административным звеном в политической системе нашего Отечества на протяжении столетий.

В российской официальной документации слово «губернатор» впервые появляется в Манифесте от 1703 г., а «губерния» встречается уже в Указе Петра  от 1701 г. Оба слова были заимствованы из языка завоеванных шведских провинций¹.

Между тем, только в процессе проведения областной реформы по Указу от 18 декабря 1708 г.¹ была создана Казанская губерния, первоначально охватывавшая территорию от Нижнего Новгорода до Астрахани и включавшая Казанское, Свияжское, Пензенское, Симбирское, Уфимское, Астраханское и другие воеводства (всего 71 уезд и 72 города), которые с 1719 г. стали называться провинциями. На протяжении XV столетия из Казанской губернии в самостоятельные административные единицы были выделены Астраханская, Нижегородская, Симбирская, Пензенская губернии. После преобразования в 1781 г. в наместничество (с 1796 г. — вновь губерния) она состояла из 13 уездов, с 1796 г. — из 10, с 1802 г. — из 12.

Губернией управляли казанские губернаторы, которые назначались на должность и увольнялись именными указами государя и обладали чрезвычайными полномочиями, объединяя в своих руках административные, полицейские, финансовые, судебные и военные функции. Они являлись высшими чиновниками абсолютной монархии на местах и руководствовались общегосударственными законами, дополненными особыми юридическими актами («Инструкция воеводам» 1719 г., «Наказ губернаторам» 1728 г., «Наставление губернаторам» 1764 г. и др.)².

При Петре Великом главной заботой главы губернской администрации были управление и правильное поступление государственных доходов (надзор за земскими конторами, сбором подушной подати, городским хозяйством, казенными заводами, торговлей солью и вином и пр.). Губернатор участвовал в военном управлении края, ему поручались все гарнизоны, он заботился о расквартировании войск и наблюдал за рекрутскими наборами. Руководителю губернии подчинялись полиция и призрение бедных, он осуществлял надзор за народным благосостоянием и участвовал в отправлении правосудия.

Попытки ввести в губернии коллегиальность правления через ландраты в 1713–1718 гг. окончились неудачей, и с 1719 г. все управление на местах сконцентрировалось у губернатора, подчинявшегося Сенату¹.

Со смертью Петра  многие должности в крае были упразднены, а их функции переданы руководителю губернии. По «Наказу губернаторам и воеводам и их товарищам» от 30 августа 1728 г.² он обязан был исполнять указы императора, присылаемые из Сената и коллегий; руководил деятельностью канцелярий, объединивших дела прежних контор, распределив канцелярии между столами и канцелярскими служителями; должен был руководить воеводами и штаб-офицерами и, имея в своем распоряжении гарнизонные полки, помогать воеводам в сборе денег, рекрутов, искоренении разбоев и пр. В судебных делах на него возлагалась обязанность действовать по закону и не допускать волокиты, а также принимать меры к скорейшему сыску воров и разбойников и присуждать их к каторжным работам и смертной казни. К его функциям относились и борьба с иностранным шпионажем, раскольничеством и другими ересями, совращением в магометанство. На губернатора возлагались руководство сбором подушной подати и ведение приходно-расходных книг, борьба с эпидемиями и пожарами, надзор за городским благоустройством, за беглыми и гулящими людьми. Купечество в городах также подчинялось ему.

При императрице Анне Ивановне губернатор стал полным хозяином подведомственной территории; он решал все дела, от него зависело назначение всех местных должностных лиц, в том числе до 1752 г. и воевод¹.

Согласно «Наставлению губернаторам» от 21 апреля 1764 г.², губернатор прямо назывался главой, хозяином и опекуном губернии и состоял под ведением монарха и Сената, освобождаясь от надзора коллегий. Он и возглавляемая им губернская канцелярия поглощали в крае почти все функции государства. По делам о сохранении порядка и тишины, выдачи денег, казенных откупов и подрядов губернатор должен был присутствовать в канцелярии. Он мог отстранять от должности и даже отдавать под суд местных чиновников (донося об этом в Сенат); сообщал монарху и в Сенат о важных делах в губернии и свои соображения о расширении земледелия, торговли, промыслов и т. д. и об устранении недостатков в законодательстве; возглавлял подавление народных восстаний и борьбу со стихийными бедствиями. В его подчинении находились все местные гражданские учреждения и гарнизоны.

По «Учреждениям о губерниях Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г.³ во главе местного управления был поставлен наместник, или генерал-губернатор, подчинявшийся монарху и Сенату. С 1781 г. Казанская губерния образовывала наместничество то с Пензенской, то с Симбирской и Вятской губерниями. Неопределенные формулировки, определявшие права генерал-губернатора, давали последнему фактически неограниченные полномочия. Наместник считался руководителем региональной администрации, полиции и войск, осуществлял общий надзор за всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами в наместничестве. Он мог оказывать давление и на судебный процесс, хотя не имел формального права вмешиваться в судопроизводство. Исполнительным органом при наместнике являлось наместническое правление. Формально власть наместников была велика, но фактически из-за загруженности множеством гражданских и военных дел на огромной территории генерал-губернаторы в последние годы правления Екатерины  все больше превращались в номинальных представителей верховной власти.

Та степень полномочий, предоставленных наместникам, не могла не отразиться на губернаторах (назывались правителями Казанского наместничества), которым принадлежала административная власть в губернии согласно «Наказу» от 1728 г. и «Наставлениям» от 1764 г. К основным функциям губернатора относились общее административное управление губернии; обнародование законодательства и надзор за его исполнением; решение дел, не требующих суда; наложение ареста на имущество по приговорам судебных органов; рассмотрение жалоб на подчиненные учреждения и лица. В его исключительном ведении находились «ревизии душ» (переписи населения), чрезвычайные меры для народной безопасности; он же наблюдал за казенным управлением и за правильностью поступления сборов и пошлин; в его руках оставались подорожные и таможенные сборы, следственные дела и право останавливать решения суда.

Таким образом, результатом Губернской реформы от 1775 г. стали усиление власти наместников и отход губернаторов на второй план.

Должность казанского наместника была упразднена указом Павла  от 12 декабря 1796 г.¹: губернатор вновь совместил функции главного начальника и администратора в крае, а наместническое правление было преобразовано в губернское правление. Рядом указов от 1798–1800 гг. император Павел  усилил надзор за деятельностью начальников губернии «для соблюдения доброго порядка». Однако с 1796 г. на территории Казанской губернии вначале одновременно действовали гражданский и военный губернаторы (до 1801 г.), а затем в 1801–1831 гг. назначался только гражданский губернатор. В 1831–1866 гг. здесь широко практиковалось назначение военных губернаторов с управлением и гражданской частью (кроме местной администрации и полиции им были подчинены воинские части и военные учреждения на подведомственной территории). При Александре , с созданием министерств в 1802 г., губернатор стал подчиняться Министерству внутренних дел. Руководителю губернии была подведомственна полиция; он должен был заботиться о народном благосостоянии и безопасности; в области финансового управления, кроме надзора за казенной палатой, ему поручались надзор за винокурением, исправлением повинностей; в области суда он утверждал решения уголовной палаты и низших судов.

Для истории первой половины XX в. характерны усиление власти губернаторов и рост влияния на местные органы всех ведомств. Все эти процессы были закреплены в «Общем наказе гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г.¹, провозгласившем губернатора «хозяином губернии». Губернатор являлся представителем верховной власти на подведомственной территории и как таковой председательствовал в губернском правлении, был блюстителем порядка и законов и ревизором подчиненных ему мест и, наконец, выступал местным администратором, имеющим под своей властью всевозможные комиссии и комитеты. Через его руки проходили обычно все дела губернии, и он мог вмешиваться в них как «хозяин губернии». Попыткой ограничить такую власть губернатора, передав часть дел на усмотрение губернского правления, стал закон от 2 января 1845 г.² Правда, хотя этот орган являлся коллегиальным, на практике слово начальника губернии имело решающее значение, а члены губернского правления редко когда не соглашались с его мнением.

В пореформенный период в России продолжало существовать в основном старое административно-территориальное деление и главой местной администрации по-прежнему оставался губернатор. Во время буржуазных преобразований его компетенция несколько сузилась. «Уменьшение правительственной опеки и расширение самостоятельности общества, — писал И.А.Блинов, — привело, с одной стороны, к уменьшению непосредственной деятельности, ... с другой — к увеличению значения губернатора как органа надзора»¹. Действительно, именно у него продолжала сохраняться основная власть. Начальник губернии являлся членом до полутора десятков различных совещательных учреждений (присутствий, комитетов и комиссий), имел право ревизии всех гражданских органов в крае независимо от их ведомственной принадлежности, а с конца XX в. получил возможность влиять даже на суд. Вплоть до Февральской революции 1917 г. он оставался главным доверенным лицом правительства в губернии, и все важнейшие дела местного управления решались при его деятельном участии. Как представитель высшей власти на местах губернатор являлся здесь проводником политики почти всех министерств (и в первую очередь МВД). Он назначался и увольнялся императорскими указами, отчеты направлял на рассмотрение монарха, в губернии ведал обнародованием законов. Губернские учреждения в отношении к губернатору делились на подчинявшиеся ему прямо (губернское правление, казенная палата, управление государственных имуществ, уездные и городские полицейские управления) и зависящие непосредственно от других учреждений (но губернатор мог контролировать их деятельность). Ему принадлежал служебный надзор за составом всего должностного персонала в крае, надзор «за правильностью и законностью действий» земских и городских органов самоуправления. При нем действовали канцелярия для личной и секретной переписки и чиновники особых поручений. В полномочия губернатора входили попечение о народной безопасности, продовольствии и здравии, о делах по общему призрению, надзор за исполнением государственных повинностей и пр.; он являлся прямым начальником всей губернской полиции².

Должности казанских губернаторов и генерал-губернаторов занимали на протяжении правления Петра  четыре сановника, при Екатерине  — два, при Петре  — два, при Анне Ивановне — четыре (и еще три губернских товарища и вице-губернатор исполняли обязанности главы губернии¹), при Елизавете Петровне — четыре, при Петре  — один, при Екатерине  — десять, при Павле  — шесть, при Александре  — девять, при Николае  — десять, при Александре  — шесть, при Александре  — четыре, при Николае  — пять человек.

По происхождению и социальному положению почти все казанские губернаторы принадлежали к потомственному дворянству центральных губерний России. Восемь из них обладали княжеским титулом: четверо были потомками Рюриковичей (А.С.Волконский, М.В.Долгоруков, С.И.Гагарин) и Гедиминовичей (С.Д.Голицын); двое вели происхождение от выходцев из Золотой Орды (В.Б.Тенишев, П.С.Мещерский), один — имел грузинские корни (С.М.Баратаев), а М.И.Кутузов стал князем впоследствии, уже после ухода с занимаемой должности генерал-губернатора. Семь губернаторов были графами (П.М.Ап­раксин, П.И.Мусин-Пушкин, А.И.Румянцев, Ф.И.Голо­вин, П.И.Панин, И.А.Толстой, Е.П.Толстой), двое — баронами (О.Ф.Розен, А.К.Пирх).

Подавляющее большинство казанских губернаторов (83%) в этническом отношении являлись великороссами, а по вероисповеданию — православными. Семь человек принадлежали к потомкам обрусевших немцев (И.А. фон Менгден (Фамендин), Я.И. фон Брандт, Б.П.Де Ласси, О.Ф. фон Розен, А.К.Пирх, А.К.Гейнс, А.А.Рейнбот), двое (Д.С.Казинский, П.М.Боярский) имели малороссийское происхождение, и еще один (Н.И.Кацарев) был греком.

Образовательный уровень казанских губернаторов постепенно повышался, что являлось отражением общероссийских процессов. На протяжении первых 135 лет подавляющая часть начальников губернии имела домашнее образование, дополненное у некоторых обучением в сословных учебных заведениях, а двое (П.И.Мусин-Пушкин, С.Д.Голицын) слушали лекции в ряде университетов в Германии.

Первыми казанскими губернаторами, имевшими систематическое образование, были выпускники Петербургского сухопутного кадетского корпуса А.Н.Квашнин-Самарин и Я.И. фон Брандт. В первой половине XX в. в этой должности побывали выпускники 2-го (А.А.Аплечеев) и 1-го (А.К.Пирх) кадетских корпусов, Горного училища (В.Ю.Соймонов), Пажеского корпуса (И.А.Боратынский). В пореформенные годы два казанских губернатора (П.Ф.Козлянинов, Н.Я.Скарятин) были выпускниками Главного инженерного училища, один (П.А.Полторац­кий) — Пажеского корпуса, пять — прошли курс в военных училищах и гимназиях, причем двое (А.К.Гейнс, А.А.Рейнбот) закончили Николаевскую академию Генерального штаба, а один (Л.И.Черкасов) — Александровскую военно-юридическую академию. Первым из занимавших в Казани губернаторскую должность и получивший гражданское образование был Н.Е.Андреевский, который окончил Александровский лицей. Следующий губернатор, слушавший лекции в университете, появился в Казани только через 30 лет. Им оказался последний дореволюционный начальник П.М.Боярский, окончивший Санкт-Петербургский университет.

Служебная карьера 90% чиновников, занимавших должность руководителя Казанской губернии, была традиционной для российского дворянства: военная служба на определенном этапе завершалась переходом на гражданскую. Среди таких губернаторов с 1708 г. до Губернской реформы Екатерины  (1708–1781 гг.) — 21 из 23, все 10 человек в конце XV в. (1781–1801 гг.), 14 из 17 — в первой половине XX в., 6 из 8 — во второй половине XX столетия, 2 из 4 — в начале XX в. (до 1917 г.). Значительная часть из них начала службу в императорской гвардии, 29 человек были назначены на должность главы губернии в генеральском чине (А.С.Волконский, А.П.Волынский, В.Н.Зотов, А.И.Румянцев, Л.Я.Соймонов, А.Г.Загряжский, Ф.И.Головин, Я.И.фон Брандт, П.И.Панин, П.С.Мещерский, М.И.Кутузов, С.И.Маврин, И.Б.Бибиков, И.А.Татищев, С.М.Баратаев, Б.П.Ласси, П.П.Пущин, А.Н.Бахметев, А.К.Пирх, С.С.Стрекалов, С.П.Шипов, И.А.Боратынский, Е.П.Толстой, П.Ф.Козлянинов, А.Е.Тимашев, М.К.Нарышкин, А.К.Гейнс, Л.И.Черкасов, А.А.Рейнбот).

Пять казанских губернаторов и генерал-губернаторов обладали высшими наградами Российской империи — орденом Св. Андрея Первозванного, ими были А.И.Румянцев, П.И.Панин, П.С.Мещерский, М.И.Кутузов, А.Е.Тимашев, и двое — высшими наградами — орденом Св. Георгия Победоносца 1-й степени, ими были П.И.Панин (за взятие Бендер в 1770 г. во время русско-турецкой войны) и М.И.Кутузов (за победу над Наполеоном в 1812 г.).

Два казанских губернатора (О.Ф.Розен, Н.Я.Скарятин) до назначения на эту должность служили губернскими предводителями дворянства. Девять казанских губернаторов назначались на эту должность в возрасте от 60 до 69 лет, 18 — от 50 до 59 лет, 25 — от 40 до 49 лет, 10 — от 30 до 39 лет. Самыми пожилыми являлись А.П.Салтыков и С.Т.Греков (по 69 лет), А.Г.Загряжский (около 67 лет), а самыми молодыми — П.П.Пущин (30 лет), П.И.Мусин-Пушкин, А.И.Муханов, А.А.Аплечеев (по 33 года соответственно).

Каждый из казанских губернаторов находился на этой должности в среднем около трех-четырех лет (менее одного года — 8,3%, один-два года — 33,3 %, от трех до пяти лет — 25 %, от пяти до десяти — 23 %, свыше десяти — 10 %), однако были и исключения. Так, в эпоху Екатерины  П.С.Мещерский занимал ее (с учетом должности наместника) около 20 лет (1774–1792, 1796–1797 гг.), при Александре  Б.А.Мансуров — около 11 лет (1803–1814 гг.), при Николае  С.С.Стрекалов — 10 лет (1831–1841 гг.) И.А.Боратынский — 11 лет (1846–1857 гг.), при Александре  Н.Я.Скарятин — 14 лет (1866–1880 гг.), при Александре  и Николае  П.А.Полторацкий — 15 лет (1889–1904 гг.).

Имели собственность в Казанской губернии семь сановников — П.М.Апраксин, А.И.Румянцев, Я.Ф.Чемодуров, С.М.Ба­ратаев, Б.А.Мансуров, А.К.Пирх, Л.И.Черкасов.

Что касается дальнейшей карьеры руководителей Казанской губернии, то почти для половины из них (30 из 62, или 48,4% от общего числа) должность губернатора оказалась завершением служебной карьеры, причем 12 человек (С.Д.Голицын, Ф.И.Головин, Я.И.Брандт, И.А.Татищев, А.А.Аплечеев, Б.А.Мансуров, И.А.Толстой, В.Ю.Соймонов, О.Ф.Розен, И.Г.Жеванов, Н.Е.Андреевский, М.В.Стрижевский) скончались на занимаемом посту, 21 человек (33,9%) получили повышение по службе, 11 человек (17,7%) были переведены на равнозначные должности за пределами Казанской губернии.

Служебная карьера ряда казанских губернаторов не раз омрачалась конфликтами и обвинениями в злоупотреблениях. В результате от должности были отстранены А.П.Салтыков, А.П.Волынский, А.Г.Загряжский, А.И.Муханов, П.П.Пущин, Н.И.Кацарев, Ф.П.Гурьев, И.А.Толстой, П.А.Нилов, Н.Я.Скаря­тин. Жертвами меняющейся политической ситуации в стране стали П.Ф.Козлянинов (при нем произошли жестокое подавление крестьянского волнения в деревне Бездна в 1861 г. и раскрытие «Казанского заговора» в 1863 г. — попытки польских революционеров поднять восстание в Поволжье) и П. Ф. Хомутов (проявил растерянность при проведении в жизнь Манифеста от 17 октября 1905 г., что привело к массовым беспорядкам в Казани).

В целом, казанские губернаторы 1708–1917 гг. вписывались в картину общероссийского губернаторского корпуса и не имели специфических черт.

Февральская революция положила конец не только монархическому строю, но и власти губернаторов. 5 марта 1917 г. последний «главноначальствующий» Казанской губернии был смещен со своего поста, а его должность официально упразднена постановлением Временного правительства от 19 сентября того же года¹.

Р.Р.Ибрагимов