Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества

Развитие информационного общества потребовало от российского законодателя решить проблему регулирования традиционных СМИ в сети «Интернет». Автор критически оценивает предложенную законодателем категорию «сетевые издания» для обозначения СМИ, распространяющихся в сети «Интернет». Предлагается использовать дефиницию «интернет-СМИ» и под ней понимать сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», зарегистрированный в качестве средства массовой информации в соответствии с Законом о СМИ. Под сайтом информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» предложено понимать совокупность электронных документов и электронных сообщений в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», объединенных под одним доменным именем или IP-адресом.

Понятие «сетевое издание» является более узким и не охватывает всего многообразия сети «Интернет», поэтому может быть использовано для обозначения периодических печатных изданий, дублируемых в сети «Интернет». Под сетевыми СМИ предлагается понимать интернет-СМИ, представляющее собой аналог зарегистрированного периодического печатного издания. В Законе о СМИ следует предусмотреть специальную статью, в которой будут отражены требования по обязательной государственной регистрации таких СМИ (даже при условии регистрации аналогичного базового периодического печатного издания); необходимость обязательного указания в таких СМИ, что они являются аналогами выпускаемых печатных изданий. Необходимо также предусмотреть возможность изменения содержания таких СМИ в сетевом варианте.

В Законе о СМИ предлагается закрепить возможность государственной регистрации в качестве интернет-СМИ не только традиционных сайтов, но и блогов, сетевых журналов и иных информационных объектов интернет-среды при условии, что они отвечают признакам СМИ, установленным в Законе о СМИ; в качестве данных, представляемых для регистрации интернет-СМИ, необходимо дополнительно указывать сведения о создании сайта (дата, номер регистрации, заключения договора с оператором связи и т. п.); данные о провайдере (наименование, местонахождение).

Анализ распространения рекламы в сети «Интернет» выявил ряд проблем, требующих неотложного решения: отсутствие законодательных требований к интернет-СМИ, специализирующимся на распространении рекламы; особенности спонсорской и социальной рекламы, спама, распространение в сети «Интернет» рекламы, запрещаемой в традиционных СМИ. Предлагается внести в Закон о рекламе запрет рекламы алкогольной продукции, табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на главных страницах интернет-СМИ и других сайтов информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в интернет-СМИ, предназначенных для несовершеннолетних и специализирующихся на вопросах культуры, спорта, медицины и иных социально-значимых сфер, а также реализующих общественно-полезные цели.

В условиях развития информационного общества в сети «Интернет» ежегодно появляются новые средства массовых коммуникаций. С правовой точки зрения урегулировать все их не представляется возможным, да и нет необходимости. Задачей информационного права является определение основных сторон, сфер функционирования новых средств массовых коммункиаций, которые должны регулироваться правом.

Автор анализирует основные новые средства массовых коммуникаций, распространяющиеся в сети «Интернет», дает их понятие, исследует те стороны, сферы, которые могут быть подвергнуты правовому воздействию. В частности, рассматриваются сайты, порталы, официально не зарегистрированные как сетевые издания. Порталы представляют собой крупные сайты или совокупность сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», объединенных под общим доменным именем, предоставляющих комплекс сервисов (информационных и иных услуг). Изучение существующей системы регулирования порталов отдельных органов государственной власти свидетельствует о большом потенциале данных средств массовой коммуникации, поскольку они содержат одновременно большой массив информации, предоставляют возможность простого ее нахождения пользователем и оказывают существенное влияние на формирование положительного имиджа владельца портала, тем самым позволяя реализовать его цели и задачи.

Диссертант исследует и веб-сервисы, под которыми понимает информационную или иную услугу, оказываемую на сайте, портале, или сайт, созданный для выполнения каких-либо задач либо предоставления услуг в рамках сети «Интернет». Почтовые сервисы (электронная почта) – услуги, предоставляющие возможность передачи и получения электронных сообщений одному или нескольким пользователям сети «Интернет». Блог представляет собой сайт, предназначенный для распространения регулярно обновляемых записей. Социальная сеть представляет собой сайт, портал или веб-сервис, предназначенный для создания и функционирования социальных взаимоотношений среди неограниченного круга лиц.

В условиях информационного общества сфера массовых коммуникаций развивается не только в направлении выхода традиционных СМИ на новые «площадки» в сети «Интернет» и появления новых средств массовых коммуникаций. Новым вектором прогресса массовых коммуникаций становится конвергенция СМИ и конвергенция средств массовых коммуникаций. В работе анализируются факторы, детерминирующие возникновение и развитие новых проявлений конвергенции СМИ, ее особенности с правовой точки зрения. Конвергентные СМИ с юридической точки зрения предложено определять как систему средств массовых коммуникаций и их разновидностей, распространяющих для неограниченного круга лиц специально созданную и представленную в различных формах массовую информацию. Функционирование конвергентных СМИ вызывает необходимость законодательного закрепления на уровне Закона о СМИ возможности регистрации СМИ, распространяющих информацию одновременно в нескольких формах, что потребует от законодателя сформулировать специальные требования к заявлению о регистрации СМИ.

В третьей главе «Закономерности регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества» исследуются особенности развития правового регулирования массовых коммуникаций, выявляются основные его закономерности как в историческом ракурсе, так и в современном – в условиях развития информационного общества; анализируются современные закономерности упорядочения массовых коммуникаций с помощью саморегулирования.

Изучение советского периода истории развития рекламной деятельности, в целом, свидетельствует об отсутствии в законодательстве норм, которые непосредственно были бы направлены на регулирование отношений в сфере рекламы. Большинство норм о рекламе имело ведомственный характер и принималось для решения конкретных задач, стоящих перед торговыми ведомствами. Законодательство о СМИ в этот период также носило преимущественно ведомственный характер и было ориентировано на обеспечение роли СМИ как средства пропаганды в сочетании с цензурой, ограничениями свободы мысли, массовой информации.

Российское законодательство о массовых коммуникациях стало формироваться только в первой половине 1990-х гг., т. е. в период, когда в ведущих странах мира уже активно развивалось информационное общество. До начала 1990-х годов в истории России не было ни одного нормативного правового акта, который бы комплексно регулировал те или иные аспекты массовых коммуникаций. Фрагментарный характер их регулирования проявлялся в использовании запретов (лимит на распространение рекламы, цензурные уставы, декреты о прекращении выпуска газет, о распространении рекламы в строго определенных местах). Закрытость российского общества, постоянные ограничения и цензура на распространение массовой информации предопределили отсутствие традиций в данной сфере правового регулирования.

Российская правовая система длительное время не была готова воспринимать идеи и достижения информационного общества, развитие массовых коммуникаций в новых условиях. Российский законодатель в конце XX и в начале XXI вв. продолжал регулировать только традиционные массовые коммуникации. Отсутствие теоретической базы, фундаментальных правовых исследований в области правового регулирования информационных отношений в целом и массовых коммуникаций в частности не позволили законодателю быстро реагировать на происходящие революционные изменения в информационной сфере. Фактически только с принятия Закона об информации законодатель непосредственно приступил к упорядочению отношений в этой сфере в соответствии с реалиями российского общества как информационного.

Во втором параграфе третьей главы исследуется система правового регулирования массовых коммуникаций в Российской Федерации. Отмечается, что система правового регулирования массовых коммуникаций имеет сложную природу, которая обусловлена рядом факторов: вхождением в систему более высокого порядка; сочетанием как частных, так и публичных начал в ее построении; многоуровневостью правовых источников.

Система правового регулирования массовых коммуникаций характеризуется такими признаками, как целенаправленность, размежевание со средой и другими системами, иерархичность, множественность и многоуровневость источников права, разноотраслевая принадлежность источников правового регулирования массовых коммуникаций, настоятельная потребность в гибкости системы правового регулирования массовых коммуникаций, детерминированная активным развитием информационного общества в связи с совершенствованием, обновлением информационно-телекоммуникационных технологий, на базе которых функционируют средства массовых коммуникаций.

Автор осуществляет классификацию источников правового регулирования массовых коммуникаций по юридической силе, по предметному содержанию; анализ различных уровней правового регулирования массовых коммуникаций (международного, федерального, регионального, муниципального, локального).

Совершенствование законодательства о массовых коммуникациях автор видит в принятии в ближайшей перспективе базового закона ФЗ «О массовых коммуникациях». Представлена концепция и структура предлагаемого закона.

В третьем параграфе третьей главы рассмотрены особенности саморегулирования и сорегулирования массовых коммуникаций. Саморегулирование можно рассматривать как форму совместного существования гражданского общества и государства, при которой государство обязуется обеспечить реализацию инициатив тех или иных субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, направленных на улучшение качества производимых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ), защиту прав потребителей и иных лиц. При этом объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, создающие саморегулируемые организации, реализуют себя как субъекты гражданского общества. В условиях информационного общества, которое рассматривается в науке информационного права как гражданское, демократическое и правовое, механизм саморегулирования становится важным звеном в обеспечении демократизации и развития институтов гражданского общества.

Компаративный анализ саморегулирования и сорегулирования сферы массовых коммуникаций свидетельствует о возможностях использования данного механизма в упорядочении отношений средств массовых коммуникаций. Делается вывод об особенности правоотношений в сфере массовых коммуникаций – возможности применения механизмов саморегулирования.

Вместе с тем, на наш взгляд, в условиях развития глобального информационного общества такой способ регулирования отношений в сфере массовых коммуникаций, как саморегулирование, не может рассматриваться как базовый. Необходимо учитывать степень сложности общественных отношений, связанных с массовыми коммуникациями, возможность значительного нарушения прав и свобод человека и гражданина при распространении «вредной» информации.

На ступени информационного общества значимым становится институт сорегулирования, под которым предложено понимать комплексный механизм регуляции социальных отношений. С его помощью в результате взаимодействия государства и саморегулируемых организаций создается государственный или общественный орган, осуществляющий контроль деятельности тех или иных субъектов предпринимательской или профессиональной сферы. Создание такого органа и его функционирование должно регламентироваться государством. Основная цель данного органа – разработка и установление стандартов и правил определенной деятельности, а также контроль за их соблюдением. Компаративный анализ свидетельствует о возможности эффективного использования этого механизма при регулировании массовых коммуникаций.

Исследование правового регулирования отношений, связанных с функционированием массовых коммуникаций, свидетельствует о том, что право стремится урегулировать те из них, которые содержат возможность измерения. Именно по этой причине достаточно подробно регулируются отношения, складывающиеся в связи с распространением традиционными способами отдельных видов рекламы, а также процедурные вопросы создания и функционирования редакций СМИ. Правовые нормы применяются и при распространении отдельных видов информации и ограничении «вредной» информации. В случае же массовых коммуникаций, связанных с распространением через СМИ, интернет-среду огромных потоков информации, а также различных сообщений в рамках связей с общественностью, мы видим, что государство не может охватить все аспекты, поэтому эффективным становится использование инструментов саморегулирования и сорегулирования.

Четвертая глава «Теоретические и методологические основы регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества в России» посвящена выявлению особенностей теоретических и методологических основ регулирования массовых коммуникаций, в том числе, выявлению специфики информационного права как формирующейся отрасли российского права, а также выявлению характерных черт права массовой коммуникации как подотрасли информационного права.

В первом параграфе четвертой главы рассматривается информационное право в условиях информационного общества. При исследовании природы информационного права анализируются предпосылки его появления и развития, существующие подходы к его пониманию как самостоятельной отрасли права, комплексной отрасли права.

Диссертант обосновывает вывод не только о самостоятельности информационного права как новой отрасли российской системы права, но и о формировании отрасли информационного законодательства, самостоятельной учебной дисциплины «Информационное право» и самостоятельной отраслевой юридической науки «Информационное право».

Часть норм, регулирующих информационные отношения, относится к числу гражданско-правовых, трудовых, административных и других, что вызывает необходимость разграничения информационных и иных отношений, складывающихся по поводу информации и информационных объектов. Но данное положение дел является естественным, поскольку ввиду природы информации как универсальной величины информационные отношения пронизывают любые складывающиеся сегодня отношения и правоотношения. В рамках общей системы права основное предназначение информационного права как отрасли права и юридической науки в этом положении рассматривается в виде «единого центра управления» регулированием информационных отношений. Данный «центр» призван, с одной стороны, обеспечивать все другие отрасли права базовыми информационно-правовыми нормами, методологией и принципами регулирования информационных отношений, категориальным аппаратом. С другой стороны, в его задачу должен входить контроль соответствия единым закономерностям существования информационной сферы принимаемых норм, регулирующих информационные отношения, в рамках той или иной отрасли российского права. Практика регулирования тех или иных отношений в информационной сфере другими отраслями права свидетельствует о появлении огромного количества коллизий и противоречий с действующими закономерностями информационной сферы.

Автор утверждает, что развитие информационного законодательства происходит в двух основных направлениях. С одной стороны, формируется совокупность специальных нормативно-правовых актов, регулирующих информационные отношения, вносятся изменения в действующие акты информационного законодательства. С другой, – отдельные «информационные нормы» внедряются в другие отрасли законодательства, регулирующие отношения в иных сферах общества и государства. При этом первое направление на современном этапе явно преобладает, что свидетельствует о формировании массива информационно-правовых норм, а также о росте специализации, выделении информационно-правовых норм в отдельную самостоятельную группу. Информационное законодательство активно формируется и в субъектах Российской Федерации.

В диссертации автор аргументирует необходимость разработки и принятия Информационного кодекса Российской Федерации. Для его создания требуется консолидация усилий законодателя, научной и профессиональной общественности в целях разработки данного акта; предлагается его структура.

Разработана авторская система отраслевых принципов информационного права.

1 блок – принципы, отражающие общую природу информации как объекта правоотношений, природу информационных правоотношений: принцип режимности информации; принцип установления баланса прав и законных интересов личности, общества и государства в информационной деятельности;

2 блок – принципы, отражающие природу общедоступности (открытости) информации: свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; открытость и доступность информации, кроме случаев, установленных федеральными законами; достоверность информации и своевременность ее предоставления;

3 блок – принципы, отражающие природу конфиденциальности информации и возможного вредоносного характера действий с ней: установление ограничений доступа к информации только федеральными законами; неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия; недопущение несанкционированного распространения, использования и уничтожения информации; обеспечение минимизации негативного информационного воздействия и негативных последствий при возникновении, изменении и прекращении информационных отношений.

Предложено авторское видение системы информационного права, включающей в себя общую и особенную части, а в рамках особенной части, состоящей из подотраслей и институтов: правовое регулирование обеспечения доступа к информации; правовое регулирование общедоступной информации; право массовых коммуникаций; право информационной безопасности; информационно-телекоммуникационное право; правовое регулирование интеллектуальной собственности в цифровой среде.

Второй параграф четвертой главы посвящен анализу методологических оснований правового регулирования информационных отношений и отношений в сфере массовых коммуникаций. Эволюция парадигм, происходящая в общенаучной картине мира и отдельных науках, с приходом и активным развитием информационного общества заставила искать и новые методы познания, изменить методологию. Вместе с тем новые научные знания, появившиеся как необходимость исследовать новую реальность – информационное общество, а также последствия его функционирования, вынуждены воспользоваться общенаучными знаниями и знаниями отдельных наук. В связи с этим такие новые отрасли знаний активно стремятся найти новые методы познания, используя при этом уже существующую базу знаний. В свою очередь, традиционные знания сквозь призму новых отраслей имеют возможность рассмотреть специфику информационного общества сквозь призму собственного предмета. Это также позволяет создать новые методологические подходы к изучению новых общественных отношений. Не исключением является и информационное право. Возникнув как объективная потребность складывающихся информационных отношений, информационное право заимствовало фундаментальные идеи методологии юридической науки, а также методологическую базу других отраслей права. Данный процесс был объективно необходим в условиях становления и развития информационного общества в России. Уже можно говорить об обратном эффекте, когда другие отрасли российского права используют знания информационного права для регулирования собственных отношений.

Специфика отраслевого метода правового регулирования определяется рядом факторов: существующим политико-правовым режимом, общими закономерностями развития правовой системы, существующими общеправовыми принципами права и др. Среди таких факторов важное место занимает предмет отраслевого правового регулирования, а также система его внутренних элементов и связей с предметами других отраслей, его эволюция, закономерности его развития на том или ином этапе общественных отношений. Существующие отношения, формирующие предмет отраслевого регулирования, оказывают непосредственное влияние на использование тех или иных способов, приемов и средств правового регулирования. Немаловажное место в этом процессе занимают особенности эволюционного развития предмета правового регулирования, закономерности развития общественных отношений на конкретном историческом этапе развития. Практически все современные знания, в том числе и правовые, неразрывно связаны с принципами универсального эволюционизма, предполагающими объединение идей системного и эволюционного подходов.

Анализ становления и развития информационного права свидетельствует о полном соответствии этих процессов принципам универсального эволюционизма. Отрасль информационного права, будучи сформированной на базе всей системы отраслей российского права и отраслей российского законодательства, являясь комплексной на начальном этапе своего развития, на основе междисциплинарной рефлексии и внутреннего эволюционного развития формирует собственные предмет и метод правового регулирования. При этом развитие предмета информационного права находится в активной стадии, поскольку, закрепившись в «семье» российской системы права, отрасль информационного права вновь и вновь прибегает к междисциплинарной рефлексии и транслирует ряд идей не из правовых наук. В этом отношении мы наблюдаем активное заимствование идей самых разных наук (информатики, кибернетики, биологии и др.) и отраслевых знаний (журналистики, рекламы, связей с общественностью, маркетинга и др.). Соответственно и метод информационного права, подчиняясь принципам универсального эволюционизма, заимствует ряд способов, приемов, средств регулирования из других наук.

Важнейшая закономерность развития информационного общества – стремительное развитие информационных технологий, а вместе с ними и технических, организационных и иных условий функционирования информационной среды как совокупности субъектов, объектов и взаимосвязей между ними в информационной сфере – оказывает существенное воздействие на особенности формирующегося метода информационного права. Этим, в частности, объясняется неустойчивость конкретных приемов, способов и средств, которые могут быть применены при регулировании конкретных информационных отношений с изменением технических характеристик, возможностей. Метод правового регулирования при этом оказывает существенное воздействие и на сам предмет, и на его развитие. Отражаясь в конкретных нормах в виде тех или иных способов правового регулирования, метод информационного права позволяет сформировать предмет, определить его векторы развития. Поэтому при формировании методов правового регулирования очень важно учитывать закономерности развития общественных отношений, чтобы не допустить ситуации, при которой, воплотившись в конкретных правовых нормах, способы правового регулирования препятствовали бы развитию самих общественных отношений, вступали бы в противоречие с реально складывающимися в общественной жизни отношениями. Этим обусловливается и неразрывная связь предмета и метода информационного права, невозможность рассмотрения их отдельно друг от друга.

Главной функцией отраслевого метода информационного права в условиях развития информационного общества является создание целенаправленного инструментария упорядочения общественных отношений в информационной сфере сообразно основным закономерностям развития глобального информационного общества и информационной политики государства. Цель отраслевого метода информационного права – создание гармоничной универсальной системы способов, приемов, средств, позволяющих упорядочить общественные отношения в информационной сфере в условиях стремительного изменения технических, организационных и иных условий функционирования информационной среды (совокупности субъектов, объектов и связей между ними в информационной сфере).

На отраслевой метод информационного права сегодня влияет ряд факторов, под воздействием которых он приобретает ряд сущностных признаков, в связи с чем в работе определяются данные факторы и сущностные признаки, дается их характеристика.

Утверждается, что методы регулирования отношений в сфере массовых коммуникаций во многом производны от отраслевого метода информационного права, который устанавливает основные приемы, способы, средства воздействия на отношения в сфере массовых коммуникаций. Специфика предмета права массовых коммуникаций, а также ряд других факторов оказывают свое воздействие на формирование сущностных свойств, которыми обладают методы регулирования массовых коммуникаций. В работе определяются данные свойства, дается их характеристика.

В третьем параграфе четвертой главы исследуются теоретические основы права массовых коммуникаций как подотрасли информационного права. Обосновывается выделение права массовых коммуникаций как подотрасли в системе информационного права; характеризуются его теоретические основания. Право массовых коммуникаций не может рассматриваться как самостоятельная отрасль права, поскольку ее предмет составляет часть предмета информационного права, однако выделение данной правовой общности как подотрасли информационного права полностью согласуется с общепринятым подходом к пониманию природы подотрасли права как правовой категории. Совокупность институтов правового регулирования отдельных средств массовых коммуникаций как правовых институтов информационного права отличает общая специфика, производность от массовой информации и ее гарантий. Особенности распространения информации посредством массовых коммуникаций, наличие специального регулирования, формирование системы собственных принципов регулирования свидетельствуют о родовой обособленности права массовых коммуникаций в рамках информационного права. Об этом свидетельствует и предмет права массовых коммуникаций.

В рамках права массовых коммуникаций мы наблюдаем общие институты, являющиеся одновременно и принципами, и важнейшими гарантиями. Это институты свободы слова, свободы выражения мнений, свободы массовой информации, характерные для всей сферы общественных отношений в массовых коммуникациях и применяемые при регулировании всех форм массовых коммуникаций. Но, несмотря на однородность общественных отношений в сфере массовых коммуникаций, каждый институт специализирован по целому ряду факторов: субъектному составу, характеру определения массовой аудитории, в отношении которой создается продукция средств массовых коммуникаций, особенностям уровня регулирования, уровню развития регулирования отношений и другим ранее выявленным факторам. Такая специализация позволяет найти достоинства и недостатки отдельных форм массовых коммуникаций, лучше понять, какие способы, приемы и средства правового регулирования могут быть заимствованы этими институтами для дальнейшего их эффективного функционирования.

Предмет подотрасли права массовой коммуникации составляют информационные отношения, складывающиеся по поводу поиска, получения, передачи, производства, распространения и иных действий, связанных с массовой информацией, осуществляемых через средства массовой коммуникации.

Выработана авторская система принципов правового регулирования массовых коммуникаций, опираясь на которые, диссертант анализирует специфику проявления общеправовых принципов (законности, демократизма, справедливости, равенства всех перед законом, гуманизма), отраслевых принципов в регулировании массовых коммуникаций. Дается характеристика принципов подотрасли права массовых коммуникаций, являющихся продолжением общих положений, устанавливаемых на уровне отраслевых принципов, или отражающих самостоятельный характер подотрасли (свобода массовой информации, свобода слова, свобода творчества и др.). В рамках правовых институтов права массовых коммуникаций определен ряд принципов. Так, при регулировании отношений массовых коммуникаций, распространяемых через «сеть» Интернет, можно выделить принцип учета общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в области регулирования использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен кругом лиц. С данным принципом тесно связан и принцип ограничения сферы правового регулирования сети «Интернет». Это ограничение проявляется в возможности правового регулирования только тех предметных областей, в отношении которых отсутствует общепринятая международная практика деятельности саморегулируемых организаций в области регулирования использования информационно-телекоммуникационных сетей.

Обосновывается выделение в системе информационного права комплексной подотрасли – права массовых коммуникаций. Под ней предлагается понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере массовых коммуникаций.