1. Исторические корни бюрократизма, его социально-экономический портрет

1. 
   Исторические корни бюрократизма, его социально-экономический портрет
   
2. 
   Типология бюрократии
   
3. 
   Пути преодоления бюрократии
   

Взгляды ученых на данную проблему социально-политический феномен можно разделить на две условные группы: первая плеяда ученых считает, что бюрократия есть зло и подлежит к немедленной ликвидации; вторая группа исследователей считает, что бюрократия коренится в самой антологической сущности человечества и не может быть ликвидирована не революционным, не эволюционным путём.

Социально-политический феномен бюрократии возник и эволюционировал вместе с возникновением самых древних форм государственности и социального управления. Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем сильнее переплетаются их корни.

Основателем понятия бюрократии считают французского ученого экономиста физиократа Энсента Де-Гурне, который впервые использовал этот термин в 1745 году. Де-Гурне относился к бюрократии негативно и считал её социальной болезнью, назвав её бюроманией. После Де-Гурне бюрократия подвергалась критике интеллигенцией того времени. К примеру, критику в форме Де-Гурне мы можем обнаружить в произведениях таких великих писателей как Оноре Де-Бальзак и Чарльза Диккенса.¹

По мнению К.Маркса, бюрократия - это некое звено управления, призванная обслуживать господствующий класс. Марксизм полагает, что бюрократия набирает силу в авторитарных политических режимах, а степень его ограничения зависит от степени демократизации общества. Как полагали классики марксизма, у бюрократа государственная цель превращается в личную цель, в погоню за карьерой.²

Ещё один ученый, которому превосходно удалось показать негативные аспекты бюрократии – С.Н.Паркинсон в работе «Законы Паркинсона». Его законы выражаются двумя принципами: чиновник множит подчинённых, но не соперников; чиновники работают друг на друга.³

Другую характеристику феномену бюрократии даёт немецкий социолог и политолог М.Вебер в работе «Хозяйство и общество». Корни бюрократии по М.Веберу более глубоки и лежат не столько в плоскости экономических отношений, сколько исходят из антологических потребностей человека в социальном структурировании.⁴

Так что же такое бюрократия? И что такое бюрократизм? Эти понятия – ключевые не только для данной работы. Они – одни из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теория бюрократии является центральной концепцией в классических теориях государственного управления. Однако вкладывают в каждое из них порой разный смысл. А, как известно, именно неопределенность, путаница в терминах порождала и продолжает порождать множество серьезнейших недоразумений. Но, конечно, главная проблема – в различном понимании стоящих за словами явлений.¹

Согласно Большому Энциклопедическому словарю, слово «бюрократия» в буквальном переводе означает «господство канцелярии» (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления.² Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.³

Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его часто употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином «бюрократия» нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне.

В широком же, и наиболее часто употребляемом применении, а также в политической лексике термин «бюрократия» и все производные от него употребляются в ярко выраженном негативном смысле, как своеобразное «контруправление». То есть акцент смещается в сторону извращенных форм управления (раздутость и запутанность аппарата управления, многописание, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др.). Поэтому необходимо четко дифференцировать само понимание термина «бюрократия», так как возникает возможность нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их проявления. То есть «бюрократизм» необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу, невзирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. При изменении форм управления он способен к мутации и приспособляемости. Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается прежде всего источниками его появления, его социальной, экономической и политической базой.

По мнению Оболенского А.В., в отличие от бюрократического способа организации управления, бюрократизм – болезнь, причем болезнь общемировая, распространенная в большей или меньшей степени в тех или иных формах практически во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.¹

Существуют разные подходы к определению истоков бюрократии, и, исходя из этого, и к методам ее преодоления.

Сущность марксистского подхода заключается в следующем: бюрократия - это социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализация политического отчуждения. Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания.² Марксистский подход имеет свою систему понятий («бюрократическое отношение - государственный формализм -политический рассудок») и ключевые принципы анализа (целостность, конкретность, монизм, классовость и революционное отношение к классовому обществу и государству).

Классики марксизма пришли к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного режима государство сводится к «...выделенному из человеческого общества аппарату управления... особого разряда людей специалистов, чтобы управлять...».¹ В этих условиях государственный аппарат приобретает определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, которое делегирует этому аппарату властные полномочия. А эта самостоятельность питает почву для процветания бюрократии. У бюрократа «государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры»², в удовлетворение своих материальных потребностей. Такое безразличие к общественным делам выражается в государственном формализме, т.е. превращение политических целей в канцелярские задачи, и наоборот. Социальная почва государственного формализма - отношения собственности (частной и государственной), материальные интересы и разделение труда, которое порождает корпоративные интересы. Необходимость их защиты культивирует устойчивые организационные формы³. «Государственный аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным».⁴

Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К.Маркса на «азиатском способе производства» с характерным для него большим значением централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм развивался на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его необходимыми для управления властными полномочиями. По мнению марксистов, он достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде всего в тех, которые и на капиталистической стадии развития сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии. Таким образом, социально-политические корни бюрократизма, с точки зрения марксистской парадигмы, так как он сформировался в эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые определяются прежде всего их материальным положением¹.

Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической и хозяйственной жизни описывает М.Вебер. Общим для Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию, как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат прежде всего как инструмент военно-политического господства, то М.Вебер видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования общества. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества². В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М.Вебер видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. Поэтому М.Вебер считает, что бюрократия не является «надстройкой» над «отношениями эксплуатации и частной собственности».¹ Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.

Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Государство всегда господствовало над обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в значительной степени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем превыше всего ставились интересы государства, потребности обороны и экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с интересами привилегированных сословий. Макаренко В.П. считает, что неизбежным следствием этого принципа является монополия государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации, не навязанные государством, решительно пресекались. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть.² Государство становится всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни требуют в этом случае тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого их существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требуют постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти эти интересы.

Представители марксистского подхода различают два типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и своекорыстный. Формула добросовестного бюрократизма: максимум общественной пользы при максимуме задаваемого сверху порядка и минимуме доверия к управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их собственном деле и в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного бюрократизма: максимум карьеры и корыстного использования служебного положения при минимуме заботы об общественной пользе.¹ Курашвили Б.П. отождествляет своекорыстный бюрократизм прежде всего с капитализмом, а при социализме он «сохраняется во враждебной ему среде», хотя «исторически загнан в угол».²

М.Вебер классифицировал бюрократию следующим образом:

1. 
   патримониальная, которой свойственно иррациональное начало;
   
2. 
   рациональная.
   

1. 
   преобладание военной силы управления;
   
2. 
   традиции;
   
3. 
   личная преданность вождю.³
   

Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и прежде всего сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни, постепенно вытесняя патримониальную.²

По мнению М.Вебера, процесс рационализации истории в социальной, политической, религиозной, экономической и правовой сфере привел к снижению значимости патримониальной бюрократии и заменой ее рациональной. Тем самым патримониальная бюрократия начинает рассматриваться как регрессивный и деструктивный элемент общества.

Основными чертами рациональной бюрократии являются:

1. 
   Бюрократы лично свободны и подчиняются безличным обязанностям.
   
2. 
   Система управления организована в четко установленной иерархии должностей.
   
3. 
   Каждый должен обладать строго определёнными полномочиями.
   
4. 
   Чиновник занимает должность на основе добровольного соглашения.
   
5. 
   Отбор кандидатов происходит из специально квалифицированных кадров.
   
6. 
   Существует система продвижения службе по старшинству или по заслугам.
   
7. 
   Чиновник отделён от средств управления и не присваивает свою должность и.т.п.³
   

По мнению многих исследователей, концепция рациональной бюрократии М.Вебера является актуальной и в наши дни как один из элементов развития современного общества.

Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно, как стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее более эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.

Сложность преодоления заключается прежде всего в том, что у бюрократии очень прочны традиции, которые наложили свой отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает сложный путь социализации, которая пронизана сложнейшими иерархическими системами. В этих системах и подсистемах человек приучается играть множество социальных ролей, не все из которых исполняются искренне. Растущий конформизм, попадая в питательную почву, способен развиться в закоренелый бюрократизм. Поэтому различные проявления бюрократизма свойственны нам всем, «это – глубинная часть нашего «Я», и начинать сложный путь выхода из этого лабиринта следует прежде всего с самоанализа и самопреодоления.¹

Макс Вебер, видя истоки феномена бюрократии в онтологическом измерении общественной жизни и потребности в социальной структурированности, в принципе не считал возможным «окончательное решение» этой проблемы ни эволюционным, ни революционным способом.² И именно такой взгляд заставлял его постоянно искать «противовесы» неотвратимым процессам бюрократизации экономики и общества в целом. Наибольшие возможности для установления контроля за деятельностью административного аппарата предоставляла, по его мнению, система представительного правления. Вместе с тем основной функцией парламентской системы является, с точки зрения Вебера, отбор политиков, обладающих качествами подлинного лидера.³

Итак, в качестве противовесов по Веберу могут быть сильный политик и эффективный парламент.

Интересен взгляд на пути преодоления бюроратии Абдухалилова А., Ефимовой Л.П. Они утверждают, что бюрократия, как и многие общественно-политические явления, может нести в себе как позитивный, так и негативный вклад в развитии общества. Негативными элементами, которые оказывают отрицательное воздействие на развитие общества, являются:

1. 
   Бюрократический централизм.
   
2. 
   Вмешательство бюрократии во все сферы общественной жизни.
   
3. 
   Осуществление деятельности патримониальными методами на основе традиции, военной силы, преданности какой-либо личности.
   
4. 
   Волокита.
   
5. 
   Субъективизм (симпатия, антипатия).
   

1. 
   Функциональность.
   
2. 
   Социально-политическая структурированность.
   
3. 
   Компетентность.
   
4. 
   Безличность (объективность).
   

Многие исследователи современности сходятся во мнении, что существенным противодействием бюрократическим тенденциям может стать демократизация общественной жизни, совершенствование системы управления и создание правового государства.

Другими немаловажными принципами, сдерживающими тотальную или «универсальную бюрократизацию» должны стать развитие частно-хозяйственной деятельности и децентрализация в управлении экономикой. Кроме того, должна быть хорошо отлажена система взаимного контроля, основанная на демократическом принципе разделения властей, а также разработана эффективная политика в отношении подбора и назначения кадров аппарата управления.¹

Не вызывает никаких сомнений, что для того, чтобы все перечисленные мероприятия имели положительный эффект, необходимо глубокое научное исследование феномена бюрократии, проблем бюрократии и социальной природы человека, бюрократии и аппарата управления, бюрократии и государства.

1. 
   Абдухалилов А., Ефимова Л.П. Проблемы бюрократизма в развитии общества// Политология вчера и сегодня. – 2005. - № 2
   
2. 
   Большой Энциклопедический словарь. – М., 1994
   
3. 
   Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера// Вопросы философии. – 1991. - № 3
   
4. 
   Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. – М., 1988
   
5. 
   Ленин В.И. Полное собрание сочинений. – Т.39
   
6. 
   Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. – Т.1
   
7. 
   Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. – Т.7
   
8. 
   Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. – Ростов-на-Дону, 1989
   
9. 
   Оболенский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса)// Государство и право. – 1993. - № 10
   
10. 
    Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. – М., 1989
    
11. 
    Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия против бюрократии. – М., 1990