Эволюция статуса и функций

Суд Российской Федерации с обжалованием постановления Совета Феде­рации об установлении результатов рассмотрения законодательными орга­нами субъектов Российской Федерации закона о поправке к Конституции. Если Верховный Суд требует пересмотра установленных Советом Федера­ции результатов рассмотрения, то палата повторно рассматривает данный вопрос.

Если процедура не прерывается обращением в Верховный Суд Рос­сийской Федерации, то по истечении семидневного срока со дня установ­ления результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции Предсе­датель Совета Федерации должен передать закон Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. На этом уча­стие Совета Федерации в процедуре рассмотрения закона о поправке к Конституции Российской Федерации заканчивается.

До настоящего времени ни один подобный закон еще не был одобрен Государственной Думой и, соответственно, Совет Федерации не участво­вал в рассмотрении этого вида законодательных актов. В Государственной Думе находится на рассмотрении несколько законодательных инициатив, касающихся внесения изменений в положения глав 3—8 Конституции Рос­сийской Федерации. Только один проект закона о поправках к Конституции, а именно поправка к статье 103, касающаяся организации парламентско­го контроля, был принят в первом чтении в Государственной Думе. Все остальные поправки «застыли» на стадии их подготовки к первому чтению. Необходимо отметить, что инициатором поправок к Конституции помимо членов Совета Федерации выступала и сама палата.

В соответствии с частью 1 статьи 104 и статьи 134 Конституции Россий­ской Федерации Совет Федерации является субъектом права законода­тельной инициативы, который вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов, а также предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Россий­ской Федерации. При этом он обладает правом законодательной инициа­тивы в полном объеме, то есть может вносить законопроекты по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов¹⁹.

Общие требования к законодательным инициативам (к тексту законо­проекта и сопровождающим его документам) сформулированы в положе-

¹⁹ Например, федеральные судебные органы Российской Федерации могут вно­сить законопроекты только по вопросам своего ведения.

706 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

ниях Регламента Государственной Думы. Вместе с тем практически во всех органах государственной власти Российской Федерации существуют свои требования к написанию и оформлению собственных законодательных инициатив. Регламент Совета Федерации, по существу, воспроизводит тре­бования к тексту разрабатываемого от имени палаты законопроекта, а так­же к составу сопровождающих его документов, содержащиеся в Регла­менте Государственной Думы, что облегчает внесение законопроекта.

Регламент Совета Федерации (глава 17) определил несколько форм законодательных инициатив палаты. Они объединены в три группы: 1) про­екты законов Российской Федерации о поправках к Конституции, проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов; 2) законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо законопроекты о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР и законодательных актов Россий­ской Федерации; 3) поправки к законопроектам.

Часть 3 статьи 140 Регламента ввела относительно новый институт «программа законопроектной работы Совета Федерации»²⁰. Программа не только включает перечень законопроектов, инициируемых верхней па­латой, но и предусматривает анализ и оценку ею правоприменительной практики.

Законодательная инициатива может быть реализована комитетом, ко­миссией или членом Совета Федерации. Ее инициатор направляет в коми­теты, комиссии палаты свои предложения с целью подготовки ими заклю­чений. В проведении правовой и лингвистической экспертизы участвует Правовое управление Аппарата Совета Федерации. По прежнему Регла­менту палаты члены Совета Федерации и его комиссии не являлись само­стоятельными субъектами права законодательной инициативы. Чтобы стать инициатором законодательной инициативы, членам палаты необхо­димо было либо объединиться в группу не менее десяти человек, либо вы­ступить согласованно от одного субъекта Российской Федерации.

Что касается реализации Советом Федерации права на внесение соб­ственных законодательных инициатив в Государственную Думу, то он этим правом явно не злоупотреблял. С 1995 года по настоящее время Советом Федерации было внесено около 120 законопроектов, что составило менее 2 % от числа законопроектов, внесенных за данный период всеми субъек­тами права законодательной инициативы²¹. Заместитель Председателя Со-

20

вета Федерации А. Вихарев назвал деятельность палаты по разработке собственных законодательных инициатив «осторожной»: «Очевидно, что Совет Федерации предыдущего состава к реализации соответствующего права относился осторожно, что, возможно, было связано с непостоянным характером работы верхней палаты»²². Большинство внесенных палатой законопроектов касались преимущественно регулирования проблем субъ­ектов Российской Федерации, их взаимоотношений с федеральным цен­тром и друг с другом, что в целом соответствует предназначению Совета Федерации как палаты регионов.

Как правило, присвоение законопроекту статуса законодательной ини­циативы, вносимой Советом Федерации, обусловлено, с одной стороны, значимостью общественных отношений, подлежащих регулированию, а с другой — надеждой его инициаторов на успешное прохождение такого «вы­сокостатусного» законопроекта через все стадии законодательного про­цесса.

Относительно небольшое число законодательных инициатив палаты объясняется еще и тем, что для присвоения этого статуса проекту закона необходимо пройти довольно сложную процедуру. В соответствии с Регла­ментом палаты инициаторами в данном случае могут выступать комитеты и комиссии, а также члены Совета Федерации. Подготовленный ими зако­нопроект должен быть рассмотрен в профильных комитетах и комиссиях палаты, а также в обязательном порядке в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации. Более того, законодательная инициатива может быть внесена на рассмотрение палаты только при наличии положительного за­ключения Правового управления. Окончательную судьбу законодательной инициативы Совета Федерации решает сама палата.

Сложность рассмотренной процедуры приводит к тому, что в некоторых случаях члены Совета Федерации предпочитают пользоваться правом за­конодательной инициативы в личном качестве, а также объединяясь в группы инициаторов с депутатами Государственной Думы и значительно реже — с иными субъектами права законодательной инициативы.

Среди законопроектов, внесенных в Государственную Думу с участием членов Совета Федерации, доля законодательных инициатив, внесенных в группе с депутатами Государственной Думы, составляет чуть больше 20 %, доля инициатив, внесенных членами Совета Федерации поодиночке, — око-

используется статистическая информация из электронных баз данных Государ­ственной Думы, и в частности из Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД), располагающихся по адресу: http:// sunwww.duma.gov.ru.

²² Вихарев А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник. 2002. N一23(179).

708 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

ло 70 % и доля законодательных инициатив, внесенных группой членов Совета Федерации, — около 10 %.

За 2002 год Советом Федерации в порядке реализации права законо­дательной инициативы были внесены в Государственную Думу 7 проектов федеральных законов. В том числе по 3 законопроекта подготовлены Ко­митетом по делам Севера и малочисленных народов, Комитетом по пра­вовым и судебным вопросам и 1 законопроект — Комитетом по бюджету. Еще 30 проектов федеральных законов были направлены в Государствен­ную Думу членами Совета Федерации, из них — 12 законодательных ини­циатив, подготовленных совместно с депутатами Государственной Думы.

Таким образом, доля законодательных инициатив, вносимых членами Совета Федерации совместно с депутатами Государственной Думы, в 2002 году существенно возросла. Предположительно этим шагом парла­ментарии пытаются придать своей законодательной инициативе изначаль­но более высокий статус. Однако нужно признать, что эффективность таких действий невелика. Более того, многочисленность участников, вносящих законопроект, имеет и ряд негативных последствий. Затрудняются многие процессуальные действия с таким законопроектом. Так, если по предло­жению ответственного комитета Государственной Думы до первого чтения необходимо внести изменения в текст законопроекта, собираются заявле­ния всех подписантов. Законопроект нельзя будет отозвать из Государ­ственной Думы, если хотя бы один из авторов откажется отзывать свою подпись.

Следует сказать, что по Конституции Российской Федерации каждый парламентарий является субъектом права законодательной инициативы. Исключение сделано только в отношении предложений о поправках и пере­смотре положений Конституции Российской Федерации. Конституция пря­мо предписывает, что кроме прочих субъектов инициатором внесения таких поправок может быть «группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы» (ст. 134).

Для того чтобы законопроект мог быть принят в качестве закона, он должен соответствовать ряду условий: обладать необходимыми технико-юридическими качествами, регулировать важную сферу (проблему) об­щественных отношений, иметь поддержку простого (для федеральных за­конов) или квалифицированного (для федеральных конституционных) большинства парламентариев, а также Президента и Правительства Рос­сийской Федерации. При наличии этих условий законопроект, подписан­ный одним членом Совета Федерации, вступит в юридическую силу раньше, чем законопроект, подписанный большой группой парламентариев, но не соответствующий этим условиям, будет принят в первом чтении. И это все станет возможным при строгом соблюдении регламентных норм!

Необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации поста­вила Совет Федерации в отношении собственных инициатив в щекотливое

5.2. Совет Федерации - субъш прАвд законодательной инициативы

309

положение, поскольку существует некая двусмысленность, когда палата принимает решение об одобрении (отклонении) закона, который сама, воз­можно, и вносила. Однако это обстоятельство, похоже, не смущает членов Совета Федерации. Число внесенных палатой законопроектов невелико, но своим правом она пользуется регулярно, в отличие от Конституцион­ного Суда Российской Федерации, который в соответствии с Конституцией Российской Федерации также обладает правом законодательной инициа­тивы, но воспользовался им лишь однажды, да и то в отношении специфи­ческого Федерального конституционного закона о самом себе — «О Кон­ституционном Суде Российской Федерации». Между тем статистические данные за период с 1996 по 1999 год свидетельствуют о том, что Совет Федерации довольно принципиально подходил к одобрению законов, ини­циатором которых являлся. В среднем палатой отклонялось около 70 % «собственных» законов²³.

Практически не вносились поправки от имени Совета Федерации к за­конопроектам в рамках подготовки их ко второму чтению в Государствен­ной Думе. Данная процедура непопулярна, поскольку гораздо проще члену Совета Федерации внести поправки от себя лично.

Ежегодно Совет Федерации на основе предложений комитетов (ко­миссий) и членов Совета Федерации утверждает своим постановлением сессионные планы мероприятий по реализации полномочий палаты. В них есть раздел «Законодательные инициативы Совета Федерации», в котором указываются наименование подлежащего разработке (или сопровожде­нию) законопроекта, ответственный за разработку и сопровождение ко­митет (комиссия) палаты, а также сроки исполнения плановых заданий. Контроль за исполнением этих планов, как правило, возлагается на руко­водителей комитетов и комиссий палаты.

Тдблицд 4

Законопроектная работа Совета Федерации в 1996-2002 годах (на основе ежегодных планов мероприятий по реализации полномочий палаты)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Законопроекты, подлежащие рлзрлботкЕ	30	54	36	27	20	15	54

Из таблицы видно, что число планируемых к разработке законодатель­ных инициатив Совета Федерации за период с 1996 по 2001 год последо­вательно сокращалось. Новый всплеск интереса к законопроектной дея­тельности приходится на 2002 год, то есть время начала работы Совета

²³ Использованы данные: Аналитический вестник. Вып. 3. Статистические харак­теристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созы­ва (1996—1999 гг.). Серия: Проблемы совершенствования законодательного процесса.

Федерации в новом составе, что соответствует намерениям новых членов палаты резко активизировать законопроектную работу.

В случае возникновения необходимости в отзыве собственных законо­дательных инициатив палата принимает специальное постановление.

Участие членов Совета Федерации в работе над проектами законов, находящимися на рассмотрении Государственной Думы

Право Совета Федерации (как, впрочем, и иных субъектов права законо­дательной инициативы) вносить предложения к законопроектам, рассмат­риваемым в Государственной Думе в первом чтении, и поправки к законо­проектам, рассматриваемым во втором чтении, установлено регламента­ми палат Федерального Собрания. Правда, участие палаты в целом в этом виде деятельности не отмечено.

В Регламенте Совета Федерации лишь несколько раз упоминается (ст. 27 и 140 и некоторые иные) о работе с текстами законопроектов, на­ходящихся на рассмотрении Государственной Думы, что совершенно не соответствует сложившейся практике. Начиная с 2001 года большинство проектов федеральных законов, находящихся на рассмотрении Государ­ственной Думы, систематически рассматриваются комитетами и комиссия­ми Совета Федерации.

О повышении активности в сфере законотворчества говорилось еще в 2000—2001 годах на этапе изменения порядка формирования Совета Фе­дерации, а затем этот тезис озвучивался неоднократно многими руководи­телями и рядовыми членами Совета Федерации. В данном случае слово не разошлось с делом, и сейчас можно констатировать, что участие комите­тов, комиссий и членов Совета Федерации в работе над проектами законов стало неотъемлемой частью его практической законопроектной деятель­ности. Несмотря на то что в Регламенте Совета Федерации процедура по­ступления законопроектов, их рассмотрения и принятия по ним решений практически не расписана, сложившаяся практика позволяет назвать ос­новные этапы этой деятельности.

Совет Федерации принимает участие в работе над законопроектами преимущественно на двух стадиях законодательной процедуры: когда в па­лату поступают законопроекты после так называемого первого Совета Го­сударственной Думы, который принимает решение о принятии законопро­екта к рассмотрению Государственной Думой, и когда готовятся поправки к законопроекту, принятому в первом чтении.

В первом случае Совет Государственной Думы своим решением уста­навливает срок представления предложений субъектов права законода­тельной инициативы к данному проекту. Фактически речь идет о подготовке законопроекта к первому чтению. На данном этапе требуется представить ответственному комитету Государственной Думы замечания по концепции законопроекта, а также составить заключение о возможности его принятия

в первом чтении. Изменение текста законопроекта на данной стадии не до­пускается.

Во втором случае в Совет Федерации поступает законопроект, приня­тый Государственной Думой в первом чтении. В постановлении Государ­ственной Думы указываются сроки представления субъектами права за­конодательной инициативы поправок к законопроекту в ответственный комитет палаты. На данном этапе подготовка поправок к законопроекту является главным содержанием деятельности законодателей. Поправки, изменяющие концепцию законопроекта, к рассмотрению не принимаются.

Определенную роль в процессе работы Совета Федерации с законо­проектами, поступившими из Государственной Думы, играет Координа­ционное совещание, образованное при первом заместителе Председателя Совета Федерации В. Горегляде, участниками которого являются предсе­датели комитетов и комиссий Совета Федерации. Традиционно первые заместители председателей палат Федерального Собрания отвечают за организацию законопроектной деятельности. В настоящее время за эту работу в Государственной Думе отвечает Л.Слиска, а в Совете Федера­ции — В.Горегляд. Законопроекты, поступающие в Совет Федерации, на­правляются В. Гореглядом в комитеты и комиссии палаты в соответствии с их профилем. Координационное совещание собирается, как правило, по пятницам и призвано скоординировать работу комитетов и комиссий с за­конопроектами, поступившими из Государственной Думы. На заседании Координационного совещания обсуждаются итоги рассмотрения комитета­ми и комиссиями палаты наиболее важных законопроектов. По договорен­ности с Государственной Думой В. Горегляд представляет Совет Федера­ции в заседаниях Совета Государственной Думы, на которых информирует членов Совета о позиции комитетов и комиссий Совета Федерации по рассматриваемым законопроектам.

Надо отметить, что данное Координационное совещание не является регламентным органом, в связи с чем его статус не вполне определен.

Организация работы с законопроектами непосредственно в комитетах и комиссиях Совета Федерации напоминает работу по подготовке к рас­смотрению палатой федеральных законов, принятых Государственной Ду­мой. Из числа членов комитетов, комиссий Совета Федерации назначается ответственное лицо, которое организует работу над законопроектом. Как правило, среди членов комитетов и комиссий существует специализация по определенным направлениям законопроектной деятельности. Сотрудники аппаратов комитетов, комиссий готовят справки по существу рассматри­ваемых законопроектов, собирают заключения Правового управления Ап­парата Совета Федерации и справки аналитических служб палаты, готовят проекты решений комитетов и комиссий.

Существует ряд проблем со статусом итоговых документов, принимае­мых в отношении законопроектов ответственными комитетами и комис-

712 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

сиями Совета Федерации. Дело в том, что комитеты и комиссии Совета Федерации не являются субъектами права законодательной инициативы, в связи с чем заключения этих органов по законопроектам, подготовленным к первому чтению, и поправки ко второму чтению ответственными коми­тетами Государственной Думы не рассматриваются. В лучшем случае в Государственной Думе эти решения и поправки принимают к сведению. Поэтому в последнее время во многих комитетах и комиссиях конкретные замечания и предложения к законопроектам оформляются отдельными документами как приложения к решениям комитетов и комиссий за под­писью членов Совета Федерации, которые являются субъектами права за­конодательной инициативы. Такие документы комитеты Государственной Думы обязаны рассматривать; они должны вести их учет и принимать по ним решения.

Не во всех, но во многих случаях ответственные комитеты Государ­ственной Думы заинтересованы в положительном решении при рассмот­рении «своих» проектов законов в ответственных комитетах и комиссиях Совета Федерации. Обычным является посещение заседаний комитетов и комиссий Совета Федерации депутатами Государственной Думы, которые отвечают за тот или иной законопроект у себя в комитете. Парламентарии часто договариваются о корректировке текстов законопроектов, что спо­собствует их дальнейшему успешному рассмотрению в Совете Федерации.

Существует также такая форма совместной работы Государственной Думы и Совета Федерации над наиболее важными и дискуссионными законо­проектами, как создание трехсторонних рабочих групп. Помимо парламента­риев участниками этих рабочих групп, как правило, являются представи­тели либо Президента, либо Правительства Российской Федерации. Такие рабочие группы были созданы, в частности, для разработки согласован­ного варианта проекта федерального закона «Об обороте земель сельско­хозяйственного назначения»²⁴ и согласованных вариантов проектов феде­ральных законов, касающихся государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации и рефор­мирования электроэнергетики²⁵.

Анализируя законодательную деятельность Совета Федерации в новом составе, можно сделать предварительные выводы о том, что ее количест­венные и качественные показатели не только не ухудшились, но по многим параметрам стали лучше. Это относится в первую очередь к деятельности палаты по одобрению федеральных законов, принятых (одобренных) Го-

²⁴ Создание рабочей группы одобрено постановлением Совета Федерации от
27 февраля 2002 года № 142-СФ // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2002. № 10. Ст. 984.

²⁵ Одобрено постановлением Совета Федерации от 10 июля 2002 года № 339-СФ
// Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 29. Ст. 2951.