Становление постсоветского бикамерализма

Генезис постсоветского бикамерализма начался еще в недрах механизма осуществления государственной власти, который был унаследован от пре­дыдущего периода. Всем был очевиден факт, что Конституция России в новых политических условиях требует коренной переделки и одними кон­ституционными поправками к Основному закону 1978 года, которых в

1.4. Становление постсоветского биклмЕрллизмА 61

период с 1990 по 1993 год набралось около 300, этого добиться невозмож­но, так как пересмотру должны были подвергнуться и конституционные основы политического и экономического строя, и территориальная органи­зация государства, и система органов власти и управления. Корректировке подлежали также основные права и свободы человека. Неудивительно поэтому, что уже I Съезд народных депутатов РСФСР Постановлением от 16 июня 1990 года образовал Конституционную комиссию, то есть с первых же своих шагов новый высший орган государственной власти России по­ставил задачу разработки и принятия новой конституции⁷¹. Впрочем, раз­работкой проектов конституции занималась не только эта официально учрежденная Комиссия, но и группы политиков, политические партии и даже отдельные политики. Конечно, во всех проектах конституции содер­жались положения, посвященные будущему парламенту.

В большинстве проектов конституции предлагалось сохранить двухпа­латную структуру будущего парламента. В проекте Конституционной ко­миссии парламент именуется Верховным Советом. В первоначальном про­екте, подготовленном к осени 1990 года, одна из палат называется Советом народных представителей и формируется путем выборов от всего населе­ния, а вторая — Федеральный совет — должна была избираться на основе равного представительства от каждой из республик, в то время как пред­ставительство от федеральных территорий предполагалось установить законом. При этом закрепляется равноправие палат и единая компетенция для всего Верховного Совета. Обращает на себя внимание сходство этой модели с той, которая уже существовала в это время в России в соответ­ствии с Конституцией 1978 года в редакции 1990 года. В переработанном варианте проекта конституции по состоянию на осень 1991 года Верхов­ный Совет включает уже Государственную Думу, избираемую по террито­риальным округам с примерно равной численностью избирателей, и Фе­деральный Совет, состоящий из избранных гражданами представителей (по 3 от каждой республики, земли). Компетенция парламента остается единой, но законодательный процесс начинается в Государственной Думе, а принятые законы поступают в Федеральный Совет для одобрения. Дру­гими словами, уже вводятся определенные различия в компетенцию и по­рядок работы палат. В ходе дальнейшей работы над проектом к апрелю 1992 года изменилось название Федерального Совета на Федеральное Собрание. Нормы представительства: по 2 депутата от каждой республики, края, области и по одному представителю от каждого автономного округа. В окончательном варианте, обнародованном в июле 1993 года, Верхов­ный Совет состоит из Государственной Думы и Совета Федерации, в кото-

⁷¹ О перипетиях работы над конституционными проектами в 1990—1993 годах см. подробнее: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современ­ность. 2-е изд. М., 2000. С. 122-192.

62 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

рый избираются по 2 представителя от каждого субъекта Российской Фе­дерации. Количество депутатов Государственной Думы в разных вариантах колебалось от 300 до 450. В этом варианте подчеркивается равноправие палат и предполагается, что законопроекты или законодательные предло­жения могут вноситься в любую из палат, после одобрения одной из палат они поступают в другую, а если они одобряются в одной и той же редакции обеими палатами, то становятся законами.

В 1992 году появился проект конституции, подготовленный группой со­трудников Государственно-правового управления Президента Российской Федерации⁷². В указанном проекте парламент Российской Федерации со­стоит из Федерального Собрания и Народного Собрания. В Федеральное Собрание должны были входить делегации от субъектов Федерации (в со­ставе делегации не более двух человек), причем каждая делегация обла­дает одним решающим голосом. Срок полномочий делегатов — 3 года. В Народное Собрание должны были входить избираемые гражданами на че­тыре года 400 депутатов, но раз в два года его состав должен был обнов­ляться наполовину. В проекте прописаны полномочия каждой из палат и полномочия, осуществляемые ими совместно (например, принятие феде­рального бюджета). Законы, по проекту, принимаются Народным Со­бранием, после чего направляются в Федеральное Собрание для одобре­ния. Если Федеральное Собрание отклоняет закон, то Народное Собрание, подтвердив свое первое решение о его принятии квалифицированным большинством в две трети голосов, передает закон Президенту Российской Федерации. Если Президент налагает вето на закон, то оно также может быть преодолено Народным Собранием большинством голосов в две трети, затем подписанный председателем Народного Собрания закон публикуется.

В 1992 году Российское движение демократических реформ опублико­вало свой проект конституции⁷³. Согласно этому проекту, предусматрива­лось создать Федеральное законодательное собрание, состоящее из Госу­дарственной Думы и Сената, избираемых на пять лет. 200 депутатов Госу­дарственной Думы предлагалось избирать по территориальным округам с приблизительно равной численностью избирателей, а в Сенат должны были входить по 2 представителя от каждой республики или губернии. От республик и губерний, в составе которых находятся автономные нацио­нальные сообщества, избирается дополнительно один сенатор. Бывшие Президенты России должны были стать пожизненными сенаторами, если сами от этого не откажутся. Большинство вопросов предполагалось рас­сматривать по палатам, компетенция которых не совпадала, но ряд вопро­сов должен был выноситься на совместные заседания (принятие бюджета, ратификация и денонсация международных договоров и др.). Законопроек-

⁷² См.: Федерация. 1992. № 16.

⁷³ См.: Конституция Российской Федерации. Проект. М., 1992.

1.4. Становление постсоветского биклмЕрллизмА 67

ты первоначально поступают в Государственную Думу. Но Сенат одобряет законопроект после принятия его Государственной Думой вначале в первом чтении, а затем еще раз после принятия Думой во втором чтении. Прези­дент вправе отклонить закон, возвратив его в Федеральное законодатель­ное собрание. Вето Президента могло быть преодолено двумя третями го­лосов депутатов.

Три рассмотренных конституционных проекта оказали наибольшее вли­яние на содержание вынесенного на референдум в 1993 году проекта кон­ституции России. Из числа других проектов конституции наиболее замет­ное воздействие на обсуждение текста конституционного проекта оказали проекты, выдвигавшиеся коммунистами. Первый такой проект⁷⁴ был опуб­ликован осенью 1990 года. В части, посвященной парламенту, он во мно­гом опирался на Конституцию РСФСР 1978 года. Другой проект предло­жил депутат Ю.М. Слободкин в апреле 1992 года; он считался проектом Российской коммунистической рабочей партии. В принципе, проект вос­производил основные положения Конституции РСФСР доперестроечного периода. Новый проект от имени фракции «Коммунисты России»⁷⁵ был выдвинут летом 1993 года. В соответствии с этим проектом Верховный Совет, состоящий из двух равноправных палат (Совета Республики и Фе­дерального Совета), предлагалось избирать сроком на пять лет. Депутаты Совета Республики должны были избираться по территориальным окру­гам с примерно равной численностью избирателей. Половину депутатов Федерального Собрания предлагалось избирать от национально-террито­риальных образований по нормам: по 5 представителей от каждой рес­публики, по 3 — от каждой автономной области и каждого автономного округа. Другая половина депутатов избиралась бы от территориальных округов, образованных в краях, областях, городах Москве и Санкт-Пе­тербурге по нормам представительства, установленным в законе. Пред­полагалось, что Верховный Совет будет формировать все другие высшие органы государственной власти, включая Президиум Верховного Совета, «выполняющий функции коллективного главы государства» (пост Прези­дента в проекте не предусматривался).

В мае 1993 года был опубликован проект конституции, выдвинутый Президентом Российской Федерации⁷⁶. По этому проекту парламент, име­новавшийся Федеральным Собранием, должен был состоять из Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации предлагалось избирать по два депутата от каждого субъекта Федерации, но вместе с тем от республик, автономных областей и автономных округов дополнительно избирать депутатов для того, чтобы в данной палате представителей от

⁷⁴ См.: Советская Россия. 1990. 24 ноября.

⁷⁵ См.: Правда. 1993. 5 июня; Российская газета. 1993. 24 июня.

⁷⁶ См.: Московская правда. 1993. 5 мая.

64 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

этих субъектов Федерации было не менее половины от общего состава Совета Федерации. В Государственную Думу предлагалось избирать 300 де­путатов по избирательным округам. Проект предусматривал работу обеих палат в форме сессий, проводимых в одно и то же время. Палаты должны были заседать раздельно (их компетенция не совпадала), но для рассмот­рения ряда вопросов (принятие бюджета и утверждение отчета о его ис­полнении, внесение поправок в Конституцию, обсуждение ежегодных посланий Президента и пр.) предлагалось проводить совместные заседания палат. В президентском проекте Федеральное Собрание выглядело до­вольно слабым органом, и даже право законодательной инициативы парла­ментариев было определенным образом ограничено (например, проекты финансовых законов могли вносить только Президент и Правительство), при этом полномочия Совета Федерации в целом были значительнее, чем полномочия Государственной Думы.

Даже беглый обзор основных конституционных проектов (а их было намного больше, но другие не оказали серьезного влияния на содержание действующей Конституции), причем только в части, касающейся структу­ры законодательного органа, показывает, что стереотипы и ценности пра­вового и политического сознания, формировавшиеся и устоявшиеся на протяжении многих десятилетий, при самом горячем желании не могут быть просто и быстро преодолены. Несмотря на заимствования различных зарубежных моделей, несмотря на изменение терминологии, правосозна­ние оказывает существенное влияние на формулирование, понимание и применение правовых норм. Как заметил еще И.А.Ильин, «именно через правосознание правовая норма получает свое значение, а потому и свою жизненную эффективность»⁷⁷. К числу конституционных положений, бази­ровавшихся на устоявшихся правовых и политических ценностях, можно отнести, в частности, обязательную двухпалатность в федеративном госу­дарстве. Это положение никем из серьезных и влиятельных деятелей, представлявших различные политические течения, не ставилось под сомне­ние (что видно из обзора конституционных проектов). Идея равноправия палат, хотя она в конце концов и не получила закрепления в действующей Конституции, все время давала о себе знать, находила сторонников и по­являлась в разных проектах. А ведь равноправие палат было характерно для двухпалатных представительных коллегиальных органов и до 1917 года, и после. Закономерным было и стремление в президентском проекте кон­ституции ограничить полномочия парламента, поставить его под контроль исполнительных органов власти, в первую очередь Президента. Как извест­но, первый Президент России большую часть своей политической жизни проработал в партийных органах, занимая видные должности, и в его про­екте проявился такой стереотип политического и правового сознания пар-

' ИльинИ.А. О сущности правосознания. М., 1993. С.229.

1.4. Становление постсоветского биклмЕрллизмА 65

тийной номенклатуры, утвердившийся еще в годы правления И. В. Сталина, как отношение к коллегиальным представительным органам как к декора­тивному институту, предназначенному единогласно утверждать разрабо­танные в тиши кабинетов и одобренные руководством страны акты.

На Конституционном совещании, созванном Президентом Российской Федерации летом 1993 года, проект конституции после весьма оживленных дебатов⁷⁸ был определенным образом скорректирован. В проекте Консти­туционного совещания позиции Федерального Собрания несколько уси­лились. В частности, согласно ему, Президент вправе распускать в опре­деленных случаях уже не весь парламент, а только Государственную Думу. Часть полномочий Совета Федерации была передана Государственной Думе (его состав предлагалось увеличить с 300 до 400 депутатов), но и роль Совета Федерации в законодательном процессе несколько повысилась, поскольку было закреплено, что законы, принятые Государственной Думой в ряде областей законодательства, должны быть обязательно рассмотре­ны Советом Федерации. Право инициировать финансовые законопроекты распространилось на все субъекты законодательной инициативы, хотя и появилось требование получать по ним заключение Правительства. В силу принятия Конституционным совещанием концепции равноправия субъек­тов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром нормы их представительства (по 2 депутата) также были уравнены.

Осенью 1993 года работа над проектом конституции продолжалась, хотя проект, вынесенный на референдум, в том же году был доработан уже узким составом государственных служащих, работавших в Администра­ции Президента Российской Федерации, и некоторыми экспертами-уче­ными. Состав Государственной Думы было решено расширить до 450 де­путатов. Что касается подхода к формированию Совета Федерации, то он несколько раз менялся. Было решено, что он будет состоять из предста­вителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федера­ции. Таким образом, в палату Федерального Собрания в какой-то мере мог трансформироваться совещательный орган при Президенте Совет Феде­рации, в который входили главы республик и руководители ассоциаций других субъектов Федерации. Фактически Совет Федерации формировал­ся на базе двух совещательных органов — Совета глав республик и Сове­та глав администрации других субъектов Федерации. Совет глав респуб­лик был образован Распоряжением Президента Российской Федерации от 23 октября 1993 года⁷⁹. В его состав входили президенты республик, а от тех, где их не было, — председатели верховных советов, а также пол-

⁷⁸ См.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 ап­
реля - 10 ноября 1993 г. М., 1995.

⁷⁹ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1992. № 44. Ст. 2522.

66 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

номочный представитель Верховного Совета Российской Федерации и Председатель Правительства РФ. Совет глав администраций был учреж­ден Указом Президента от 22 февраля 1993 года⁸⁰. В нем заседали главы администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, мэры Москвы и Санкт-Петербурга, Председатель Правительства Рос­сийской Федерации, секретарь Совета Безопасности, председатель Госу­дарственного комитета по национальной политике. Председателем обоих Советов был Президент Российской Федерации.

Вместе с тем все же было решено, что первый состав Совета Федера­ции, который должен заседать два года, будет избираться населением, но при сохранении нормы представительства по два депутата от каждого субъ­екта Федерации. В проекте конституции зафиксировали, что в Совете Федерации заседают по два представителя от каждого субъекта Федера­ции, причем один от исполнительной власти, а другой — от законодатель­ной, но четко принцип получения мандата члена Совета Федерации по должности в Конституции Российской Федерации не закреплен, что впос­ледствии породило несколько различных моделей формирования данной палаты в рамках указанного конституционного положения.

Решение о выборах первого состава Совета Федерации, как полагает С.А.Авакьян, было вызвано тем, что после 21 сентября и особенно после 3—4 октября от глав республик и от председателей законодательных орга­нов субъектов Федерации нельзя было ожидать однозначного одобрения действий Президента, в то время как в ходе выборов можно было добить­ся избрания лояльных Президенту кандидатов⁸¹. Но была, по-видимому, и другая причина проведения именно выборов в первый состав Совета Фе­дерации. Ряд законодательных органов субъектов Федерации саморас­пустился (под давлением из центра или без такого давления), оставшиеся советы планировалось распустить. В таких условиях Совет Федерации начал бы заседать в усеченном до половины составе. В то же время боль­шинство глав администраций субъектов Федерации в этот период были назначены Президентом Российской Федерации. Совет Федерации в та­ком составе выглядел бы явно нелегитимным. А для участия в выборах в депутаты Совета Федерации никаких ограничений, связанных с занимае­мой должностью, установлено не было, причем и после избрания можно было совмещать любую должность с членством в Совете Федерации. Гла­ва Администрации, пусть и назначенный на свою должность Президентом, но избранный депутатом Совета Федерации населением на альтернатив­ных выборах, выглядел в палате Федерального Собрания уже легитимно.

⁸⁰ Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации. 1993. N一9. Ст. 735.

⁸¹ См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание — Парламент России. М., 1999. С. 56;
Он же. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. С. 180.

Глава 2

Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 августа 2000 года

Процедура рассмотрения проекта Федерального закона, который был под­писан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 года и сегодня регламентирует порядок формирования Совета Федерации, до сих пор не была предметом подробного описания и исследования ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Более того, многие документы, проливающие свет на перипетии этого непростого процесса, до сих пор не публиковались и не известны ни исследователям, ни широкой общественности. В пред­лагаемой главе предпринята попытка хотя бы отчасти восполнить этот пробел. Вместе с тем в истории борьбы мнений вокруг изменения порядка формирования Совета Федерации есть ряд аспектов политического ха­рактера, рассмотрение которых невозможно втиснуть в рамки описания и анализа того или иного этапа законодательного процесса. Им посвящены первый и последний разделы главы.

Реформе Совета Федерации предшествовала дискуссия о порядке его фор­мирования, в ходе которой данная проблема рассматривалась с несколь­ких точек зрения.

порядок предусматривал членство в Совете Федерации высших должност­ных лиц и председателей законодательных собраний субъектов Федера­ции по должности. Таким образом, во-первых, членами законодательного органа России становились носители исполнительной власти регионов, а во-вторых, члены верхней палаты попадали в парламент без специальных выборов. Критики Федерального закона от 5 декабря 1995 года оценивали такое положение как нетерпимое и именно на этом основании требовали изменения порядка формирования верхней палаты. Одновременно они ука­зывали, что руководители региональных органов исполнительной власти чрезвычайно загружены работой в своих регионах и не имеют возможно­сти в достаточной степени сосредоточиться на законодательной работе в федеральном парламенте.

Возражения на эту критику сводились в основном к следующему. Во-первых, сторонники Федерального закона от 5 декабря 1995 года настаи­вали на том, что нарушения принципа разделения властей не происходит в силу того, что носители исполнительной власти регионов наделяются за­конодательной властью на ином (федеральном) уровне власти. К тому же, подчеркивали они, принцип разделения властей предусматривает разнооб­разные формы своей реализации (вертикальное разделение властей, тем­поральное разделение властей и т.д.) и отнюдь не исключает взаимосвязи и взаимопроникновения законодательной и исполнительной ветвей власти. Во-вторых, сторонники действовавшего порядка формирования палаты указывали, что с момента принятия закона, предусматривавшего членство в Совете Федерации по должности, при голосовании на выборах глав ис­полнительной власти в регионах избиратели сознательно наделяли своих избранников также и мандатом на представление их интересов в верхней палате федерального парламента. Наконец, в связи с соображениями о пе­регруженности членов Совета Федерации работой на местах и отсутствии у них возможности сосредоточиться на законодательной работе в Москве отмечалось, что характер полномочий Совета Федерации в законодатель­ном процессе и в иных сферах предусматривает не постоянную, а скорее «периодическую» загруженность его членов. Предлагалось также рассмот­реть вопрос о выделении части членов Совета Федерации для постоянной работы в Москве (такой опыт был в Совете Федерации 1994—1996 годов).

С точки зрения эффективности работы Совета Федерации дискуссия развернулась вокруг вопроса о необходимости изменения порядка его фор­мирования. Не случайно тезис о недостаточной эффективности работы палаты наряду с аргументами конституционно-правового характера вошел в пояснительную записку к президентскому проекту закона о новом поряд­ке формирования Совета Федерации. К работе палаты парламента трудно применить объективные критерии эффективности. В законодательной сфе­ре таким критерием с определенными оговорками может быть динамика использования участниками законодательного процесса права вето в от-

ношении решений, принятых на предыдущих этапах законодательной про­цедуры. За 1996—2001 годы Совет Федерации рассмотрел около полуто­ра тысяч принятых Государственной Думой законов. В 1996—1999 годах палата отклоняла примерно каждый шестой закон, принятый Думой¹, где тон задавали левые фракции. С изменением состава Думы и формирова­нием в ней центристского большинства процент отклонений понизился вдвое: с 14 % в 1999 году до 7 % в 2000 году — последнем году в истории Совета Федерации образца 1995 года. В переходном 2001 году, когда в со­став палаты постепенно вливались сенаторы-назначенцы, число отклоне­ний опять несколько возросло (11 %). В 2002 году, первом в истории но­вого Совета Федерации, процент отклонений был практически таким же, как и в последний год функционирования Совета Федерации старого со­става (около 6 %). В свою очередь Президент в 1996—2000 годах отклонял в разные годы от 13 % (в 1996 году) до 23 % (в 1997 году) законов, приня­тых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации. В 2000 году (первом году Президента Путина) этот показатель сократился сразу более чем в два раза (с 17 до 7 %). Таким образом, статистика законодательной деятельности свидетельствует о том, что палата регионов достаточно по­следовательно выполняла свои функции, являясь, с одной стороны, филь­тром законодательного популизма левой Думы, а с другой — оппонентом законодательного радикализма первого Президента Российской Федера­ции и его не слишком удачных правительств. С приходом на Охотный Ряд центристского большинства, а в Кремль — популярного и осмотрительного Президента Совет Федерации резко понизил уровень своей несговорчи­вости с партнерами по законодательному процессу. Впрочем, этот уровень не стоит переоценивать и в отношении периода 1996—2000 годов. Следует помнить, что по большинству отклоненных законов создавались согласи­тельные или специальные комиссии, в результате работы которых боль­шинство разногласий преодолевалось. По данным организационного уп­равления Аппарата Совета Федерации, за весь период с начала 1996 года по декабрь 2000 год в результате отклонения Советом Федерации «умер­ли» (то есть были сняты с рассмотрения или безнадежно «зависли») 28, а в результате отклонения Президентом — 45 законов, то есть всего 2—3 % от общего числа принятых². Конечно, количественные показатели не могут быть достаточным критерием эффективности законодательной деятель­ности, но ответственность за неудовлетворительное состояние федераль­ного законодательства по ряду содержательных параметров должны раз­делить все участники законодательного процесса.

1

70 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

Что касается исполнения Советом Федерации его незаконодательных функций, то и здесь трудно найти бесспорные основания для вынесения вердикта о недостаточной эффективности его работы. Совету Федерации не приходилось исполнять своих полномочий, предусмотренных п. «а», «б», «в» и «е» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации³. Никогда ни у кого не возникало каких-либо претензий в отношении ис­полнения Советом Федерации его полномочий, предусмотренных п. «г» и «д» той же статьи. Это же можно сказать и в связи с кадровыми полномо­чиями Совета Федерации, за исключением разве что п. «з».

Итак, в целом ни в конституционно-правовом плане, ни в связи с во­просом об эффективности работы палаты бесспорных аргументов в пользу изменения порядка формирования Совета Федерации не приводилось. Решительность, проявленная в действиях по реорганизации Совета Феде­рации, которые последовали, несмотря на явную слабость аргументов в пользу невозможности сохранения действовавшего порядка формирова­ния палаты и очевидную проблематичность вопроса о необходимости на­чинать новое глубокое реформирование парламента всего через четыре с половиной года после завершения предыдущего, свидетельствует о доми­нировании в решении этой проблемы политических мотивов. При этом если вопросы конституционно-правового характера были предметом от­крытых дискуссий и широкого общественного обсуждения, то политиче­ская сторона борьбы мнений вокруг порядка формирования Совета Феде­рации оставалась в основном в тени.

В политическом дискурсе о будущем Совета Федерации довольно четко выделяются две составляющие — стратегическая и конъюнктурная.

В стратегическом плане на вопрос об адекватности порядка формиро­вания тесно связанной с ним политической роли палаты выводил очевид­ный политический факт — наметившееся осенью 1999 года изменение ха­рактера политического режима в Российской Федерации. Такие изменения происходили на протяжении предшествующего десятилетия неоднократ­но, и всякий раз за ними следовали более или менее масштабные институ­циональные изменения. Если вести отсчет от августа 1991 года, то первое такое изменение произошло в 1991 —1993 годах. За этот период парла­ментская по букве Конституции и реальному распределению властных пол­номочий форма правления, установившаяся в России в 1990 году, посте­пенно эволюционировала в направлении парламентско-президентской, а затем президентско-парламентской формы и, наконец, выродилась в пре-

Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; ут­верждение Указа Президента Российской Федерации о введении военного по­ложения; утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; отрешение Президента Российской Федерации от должности.