Тема 2 . Система государственного управления экономикой и бюрократизм

1. Исторические корни и сущность бюрократизма

2. Бюрократические элементы в Казахстане

3. Смысл лоббистской деятельности и ее методы

Бюрократизм можно рассматривать как присущую управленцам социальную болезнь. Сущность бюрократизма в социально-политическом аспекте можно определить как отчуждение аппарата управления от общества, вследствие чего он становится самостоятельной силой с собственными эгоистическими интересами, поддерживаемыми и обеспечиваемыми благодаря использованию им своего положения распорядителя общественными делами.

Характер бюрократии предусматривает существование его разновидностей – авторитарной или рациональной, коррумпированной или честной. Характеристики бюрократии во многом зависят от типа самого общества, и прежде всего от того, открытое оно или закрытое. Поэтому реформирование государственной службы, что в контексте подразумевает и бюрократию, в Казахстане предстает в общем, русле демократизации общественно-политического устройства страны.

Отождествление бюрократии с государством верно лишь отчасти. Поскольку с одной стороны, возникновение бюрократизма связано с возникновением власти, на определенной ступени исторического развития противопоставляющей себя обществу. С другой стороны, бюрократия – эта часть государственного аппарата, которая оторвана от его реальных функций по организации общественной жизни. Это руководящая каста внутри государственного аппарата, непосредственно нацеленная на поддержание своего собственного господства независимо от выполнения тех обязанностей, которые объективно выпадают на долю государства в любом обществе. Но поскольку воле бюрократии подчинено функционирование всего государственного аппарата, поскольку бюрократические методы постепенно пронизывают деятельность всех органов государства.

Бюрократия - это лишь одна из многих форм господства объективных законов над людьми. Она возникает там, где эти процессы не могут осуществляться стихийно, без помощи особых субъективных сил, без сознательно осуществляемого управления. До определенного периода такой сферой оставались преимущественно социально-политические отношения. Экономику же регулировали иные, нежели бюрократия, отчужденные от общества силы. Своего рода «равнодействующей», возникающий в процессе движения противоречия между объективным характером всемирной истории, с одной стороны, и ролью «простых» людей как творцов истории, с другой, становится закон основательности исторического действия, суть которого проста: чем больше по масштабу и сложности встающие перед обществом задачи, тем шире и организованнее должны быть массы, которые включаются в их решение.

В переходной экономике, где определяющую роль играют развитые индустриальные технологии и существует необходимость общественного управления в крупных масштабах, бюрократизм существует в той степени, в какой общество отчуждено от управления.

В современной литературе существуют различные подходы к объяснению причин распространения бюрократизма. Этот вопрос имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как характер выявленных причин предопределяет стратегию и тактику, содержание мер борьбы с ним.

Одна из точек зрения: бюрократизм не имел сущностных экономических и политико-идеологических причин и порождался субъективно - недостатками управления, планировании,. снабжения (чрезмерный централизм, недостаточная эффективность контрольных механизмов и т.д.); дефектами политического и нравственного сознания у определенной части работников; недостаточно жесткими административными мерами по отношению к отдельным бюрократам.

Более перспективна другая точка зрения на природу бюрократизма при социализме: в основе бюрократизма лежали экономические, организационные, политико-идеологические. социально-культурные, психологические корни, часть которых связана не только с недостатками и деформациями в развитии социализма, но и с некоторыми его реальными сущностными чертами.

Основное различие между двумя точками зрения в следующем: с первой позиции бюрократизм можно было искоренить, исправляя имеющиеся недостатки; с позиции другой точки зрения бюрократизм полностью уничтожить невозможно, и борьба с ним должна была быть направлена на существенное сужение зоны оснований, воспроизводящих бюрократические тенденции.

Корни бюрократизма - это причины, вытекающие из сущностных характеристик господствующих социально-экономических и политических отношений, из социальной структуры общества.

Вообще взяточничество, протекционизм, казнокрадство, очковтирательство — типичный куст бюрократических проявлений, разрастающийся в связи с практикой прямого административного стяжательства. Слепое подчинение вышестоящей инстанции и административный произвол по отношению к подчиненным и зависимым от его должностных возможностей людям - характерная черта данной системы управления.

Бюрократизм проявлялся веками в своих традиционных формах: формализма, волокит, консерватизма, пренебрежения к тем, кто стоит ниже на социальной лестнице, и почитания занимающих на ней более высокое положение.

Самостоятельные элементы социалистической бюрократии:

- верхушка партаппарата, властные претензии которой исходили прежде всего из предпосылок, что в стране велось активное «коммунистическое строительство»;

- руководство хозяйствующих ведомств;

- командование военно-промышленного комплекса.

Причины бюрократизма со стороны руководящего аппарата приведены в таблице.

Вероятнее всего, бюрократизм как форма негативного воздействия на общество существовал намного раньше, чем можно предположить. Как система управленческого аппарата бюрократизация имеет корни двоякого рода: технологические и социальные.

Суть технологических корней бюрократизма состоит в технологии управленческого процесса. Отметим ряд его предпосылок.

Во-первых, полное самоуправление, исключающее возможность бюрократизма, имеет крайне ограниченные возможности применения а силу чисто технологических причин: нельзя править страной с помощью референдумов, а предприятием - с помощью общих собраний.

Во-вторых, везде и всегда осуществление управления предполагало делегирование части властных полномочий управленцев от субъекта власти к субъекту управления, от высших эшелонов к низшим.

В-третьих, потребности общества в управлении всегда опережали возможности аппарата управления их удовлетворить.

В-четвертых, даже формы представительного самоуправления создают возможность бюрократизации и даже временное изменение социальной позиции индивида или группы ведет к изменению статуса и роли, к формированию хотя бы и нестабильных, но специфических интересов. Борьба с технологическими корнями бюрократизма связана с совершенствованием технологии управления, организации аппарата, улучшением его материальной базы, повышением качества подготовки и переподготовки кадров, их аттестаций и т.д.

Технологические корни носят интернациональный характер, а их исторический характер сводится к особенностям технологии управления на разных этапах развития общества, к различиям в уровне управленческой культуры.

Важно раскрыть сущность социальных корней бюрократизма, которые являются причинами, вытекающими из сущностных характеристик господствующих социально-экономических и политических отношений, из социальной структуры общества. Эти корни уже не носят глобального интернационального характера, хотя некоторые общие механизмы все же можно обнаружить.

В данном случае можно представить социальные корни бюрократизма как деформацию системы управления в условиях государственной модели социализма, что коснулось непосредственно всех стран бывшего постсоветского пространства.

1. Особенностью социальной структуры государственного социализма является ключевое положение партийно-государственного аппарата как крупной социально-профессиональной группы, имеющей благодаря этому возможности без особых усилий навязать обществу реализацию своих групповых интересов, выдав их за общенародные.

2. Национализация средств производства привела к замене господства частной собственности господством государственной. В условиях, когда самоуправление и демократия не получили развития, государственная собственность оказалась собственностью партийно-государственного аппарата как единого централизованного социального организма.

3. На основе господства государственной формы собственности в ее аппаратной форме получил развитие централизм, ставший основой процесса бюрократизации. Централизм, возведенный в ранг идеологической ценности, привел к формированию огромной управленческой пирамиды, значительная часть которой зациклилась на процессах самообслуживания.

4. Одна из характерных черт государственного социализма - сведение к минимуму роли товарно-денежных отношений и рынка как регуляторов. Вместо них широко используются административно-политические рычаги, находящиеся в руках аппарата управления.

5. Отсутствие правового государства превратило общество государственного социализма в зону наибольшего благоприятствования для процессов бюрократизации. Аппарат возвел свой частный интерес в ранг общественной целесообразности.

6. Монархические традиции переплелись с жесткой практикой бюрократической диктатуры, широко использованной в условиях режима личной власти Сталина, осуществляющего террористические методы, что не могло не формировать пассивного гражданина, низкий уровень в области правовой культуры масс.

Следует заметить, что бюрократизм - это имманентное свойство любой системы управления. Призывы искоренить его являются явной утопией. Максимум, чего можно добиться в борьбе с бюрократизмом, - это свести его к минимуму, создавая неблагоприятные социальные и технологические условия для его культивирования.

Процесс бюрократизации в наивысшей степени проявляется в создании управленческих позиций и целых органов, лишенных всякого общественно полезного смысла. Их работники выполняют лишь одну функцию: стремятся имитацией деятельности оправдать свое существование. Ведь большое число управленцев не способны компетентно выполнять свои общественно полезные функции. В результате такой управленец лишь имитирует деятельность.

Если эти позиции занимают знающие и способные специалисты, то заняв бюрократическую позицию, они тоже обречены на выполнение объективно паразитической функции. В результате имеет место парадокс: чем добросовестнее, честнее выполняет служащий свои служебные обязанности, тем больше вреда он приносит обществу.

Итак, наличие паразитического бюрократического слоя в аппарате управления в корне противоречит интересам общества, так как не только стоит ему немалых средств, но и существенно снижает возможности управления им.

Подошел момент внести точность и углубиться в суть самого понятия «бюрократизм», для того чтобы раскрыть его теоретический и практический смысл, представленный в единстве трех значений.

Первое значение - бюрократизм «вообще взятый» означает бумажность, волокиту, множество согласований и комиссий, отписки, заседательскую суету.

Второе значение — бюрократизм как собственность аппарата на выполнение функций управления. Это классово-политическое понимание бюрократизма. Здесь речь идет о распределении и осуществлении властных полномочий, соотношении между централизацией и децентрализацией, уровне демократизации различных процессов управления, подконтрольности аппарата, его сменяемости, выборности, гласности и т.д.

Третье значение - бюрократизм как профессиональное заболевание работников аппарата управления. Обюрокрачавание находит отражение в стиле, формах и методах деятельности аппарата.

Причины бюрократии:

1) огромное количество согласований (речь идет о государственном аппарате);

2) дисбаланс между целями и ресурсами, которые требуются для их достижения;

3) отсталость в технике и технологии управления.

Вышеперечисленные причины носят характер «производящих» и «воспроизводящих» бюрократизм; по содержанию они делятся на экономические, социальные, организационные, правовые, социально-психологические, психологические, информационно-технические.

Бюрократия - тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника.

Первопричина всех этих негативных явлений - не бюрократия как таковая, а недостатки в реализации правил работы и целей организации; обычные трудности, связанные с размером организации; поведение сотрудников, не соответствующее правилам и задачам организации.

Концепция бюрократии, первоначально сформулированная в начале 1900-х годов немецким социологом М.Вебером по крайней мере в идеале, - это одна из наиболее полезных идей в истории человечества. Теория Вебера не содержала описания конкретных организаций, он предполагал бюрократию скорее как некую нормативную модель, идеал, к достижению которой организации должны стремиться.

Бюрократию часто называют также классической организационной структурой. Большинство современных организаций представляет собой варианты бюрократии. Причина столь длительного и широкомасштабного использования бюрократической структуры состоит в том, что ее характеристики еще достаточно хорошо подходят для большинства промышленных фирм, организаций сферы услуг и государственных учреждений. Объективность принимаемых решении позволяет бюрократия адаптироваться к происходящим изменениям. Продвижение сотрудников на основе их компетентности дает возможность обеспечить постоянный приток в такую организацию высококвалифицированных и талантливых специалистов. Хотя бюрократическая модель управления и имеет положительные свойства, ее нельзя применять без детальной проработки и совершенствования всех составляющих ее элементов.
2. Чтобы охарактеризовать сегодняшнее положение Казахстана и показать элементы бюрократизма, обратимся к закону Паркинсона.

По его мнению, основными признаками бюрократического управления являются:

- высокая централизация;

- анонимность назначенных на должность функционеров;

- разная, порой даже противоположная политика отдельных ведомств (учреждений);

- применение жестких правил, которые часто находятся в противоречии со здравым смыслом;

- постоянное усложнение бюрократических методов и правил;

- недостаточный темп процессов управления.

За время перехода к рыночным отношениям бюрократическая система не исчезла, и элементы ее до сих пор присутствуют.

Можно выделить основные социально-экономические интересы бюрократии: укрепление и расширение своих полномочий в деле распоряжения общественным богатством, уклонение от контроля со стороны собственников, оправдание своего привилегированного положения. Эти интересы связаны с теми отношениями бюрократизма, которые имеются и в государственном аппарате, и в аппарате отраслевого и территориального управления, и у администрации фирм и предприятий.

Существует проблема выхода из сложившейся ситуации в бюрократической системе, она может быть решена на основе административной реформы. Важнейшими направлениями этой реформы должны стать:

- придание устойчивости системам государственной служен, статусному положению государственного служащего;

- обеспечение принципа оценки и продвижения служащих на основе заслуг и достоинств;

- создание предпосылок и стимулов для профессионального роста служащего.

Принятый впервые в истории независимого Казахстана Указ Президента, имеющий силу закона «О государственной службе в Республике Казахстан» (1995 г.) в определенной степени задал условия для формирования необходимого статуса современной гражданской службы. В нем, в частности, заложен принцип разделения всех чиновников на классы, предусмотрен правовой механизм зашиты государственных служащих от необоснованного увольнения либо лишения должности в случае очередного реформирования органов управления, уделено внимание вопросам профессионального роста государственного служащего.

Однако данный Указ практически бездействовал, конкретного влияния на формирование и функционирование государственной службы не оказал, поскольку отсутствовал механизм конкурсного отбора кадров. Это обусловило необходимость создания системы государственной службы, основанной на качественно иных параметрах. В 1999 г. был принят новый Закон о государственной службе, который вступил в действие с 1 января 2000 г.

Данный закон характеризуется нововведениями. В частности, произошло разделение государственных должностей, а Казахстане на политические и административные. Такая классификация государственных должностей общепринята в мировой практике и призвана ограничить влияние политических процессов на кадровый состав государственного аппарата.

Реальный, саморегулирующийся рынок как способ решения общественных проблем в Казахстане еще не построен, а самым активным является социалистическое по своей ментальности поколение. Опыт Китая наглядно показывает, что во время длительного переходного периода, когда институты частной собственности еще слабы, только сильный госаппарат, образованное чиновничество могут быть реальным противовесом анархии и экономическому хаосу.

Исследователи Китая утверждают, что и сегодня в общественной жизни страны присутствуют и активно действуют некоторые социально-политические традиции, сложившиеся еще в древние времена. Главные среди них - сохранение фактически всех функций традиционного китайского государства и, соответственно, характерная бюрократическая система управления обществом. КНР невозможно представить без многочисленной и традиционной бюрократии. Тем самым воспроизводится и функционирует не только командно-административная система во всех сферах общественной жизни, но по-прежнему действует монополия бюрократической иерархии на власть, авторитет и истину, сохраняется соответствующий образ мышления в обществе.

Стабилизирующая роль чиновничества до конца не осознается высшим руководством нашей страны, ибо до настоящего времени Казахстан избегал социальных катаклизмов. Не желая понять природу общества и механизм его изменений, правящая реформаторская элита большинства постсоциалистических стран часто именно в общественных стабилизаторах - ранее в слое партийных работников, а теперь в среде госслужащих и чиновников - видит виновников срыва хода реформ, замедления его темпов, обвиняя их в экономической безграмотности, бюрократизме, коррумпированности и т.д.

Времена меняются, но элементы бюрократизма, которые формировались долгие годы в нашей республике, и сейчас присутствуют в системе управления.

В Казахстане произошла деформация управленческих отношений. Власть вроде бы принадлежала народу, но фактически была «прибрана к рукам» бюрократией. Не аппарат служил народу, а народ аппарату.

На самом деле эта пирамида управления и власти, в которой начальник всегда стоит над тобой, в которой ты на этого исполнителя своей воли смотришь всегда снизу вверх. Эта картина в нашем сознании стала чем-то вечным, незыблемым и потому естественным.

Но чтобы изменить такое положение, потребуются значительные перемены в нашей жизни. Бюрократические элементы все равно останутся, потому что нельзя сразу уничтожить то, что создавалось долгие годы.

Вместе с тем важно изучать, обобщать, пропагандировать и даже, наверное, рекламировать отечественный и зарубежный опыт эффективного управления, показывать его источники, пути преодоления бюрократических систем.

Антибюрократическая пропаганда должна включать в себя три основных направления. Это пропаганда: современного опыта борьбы с бюрократизмом, делового стиля, форм и методов работы лучших подразделений различных органов управления, их руководителей и специалистов (направление учит борьбе с бюрократизмом и способствует распространению передового опыта, обмену опытом);

- безразличного, «покрывательского» отношения к бюрократизму (раскрывает облик «современных бюрократов», развивает умение «считать бюрократизм», переводить его на язык экономических, социальных и нравственных потерь); зарубежного опыта преодоления бюрократизма, рационализации работы аппарата управления, повышения производительности управленческого труда, использования правовых рычагов и т.д. (показывает, как и за счет чего преодолеваются те или иные проявления бюрократизма, создаются иные организационные условия, системы работы).
3. В каждой политической системе, как правило, существуют определенные механизмы, опосредующие отношения граждан с государством. Существенная роль среди них принадлежит группам интересов. Эти объединения, будучи посредниками в отношениях государства с народом, представляют интересы социальных, национальных, региональных и прочих человеческих общностей и являются формой коллективных действий их членов.

Выполняя свои функции, как правило, группы интересов развивают прямые формы давления на власть. При этом, выдвигая перед правительством массу разнородных, не скоординированных запросов, группы давления оптимизируют принятие решений. Оптимизируют постольку, поскольку правящие структуры получают возможность выделять наиболее типичные проблемы, стоящие в данный период перед государством, определять соответствующие приоритеты в разрешении социальных конфликтов, координировать свой курс в соответствии с изменяющейся ситуацией.

Для изучения влияния лобби на экономику необходимо хорошо уяснить для себя смысл этого слова и его происхождение.

Лобби, лоббизм (англ. lobby - кулуары) - система контор и агентов крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов и т.п.

В принципе все понятно, за исключением того, что лобби существуют только в США. Это не совсем верно, поскольку лоббизм присущ любой стране, что объясняется тем фактом, что в каждом государстве есть экономически могущественные субъекты экономики пли же влиятельные политические группировки, оказывающие протекцию тем пли иным компаниям.

Лоббизм имеет очень глубокие корни, потому что такое явление характерно для природы человека, т.е. за определенное экономическое вознаграждение влиятельные лица или группы лиц государства оказывают поддержку тем или иным экономическим субъектам.. В США это явление получило название и закрепилось в общении.

Хотя лоббизм присутствует в любой стране, у нас ему не придавалось особого значения, его игнорировали и не замечали. В развитых государствах лоббизм стал неотъемлемой частью при решении тех или иных особенно важных для различных компаний вопросов.

В последнее время лоббисты стали использовать более цивилизованные способы давления на соответствующие структуры в иерархии государственной власти, что явилось следствием постоянного развития лоббизма за рубежом.

Стало очевидным, что влиятельные экономические субъекты любого государства стали тесно связывать свое дальнейшее экономическое развитие с успехами или неудачами на поприще лоббизма.

Лоббизм по своей сути есть давление на властные структуры государства. Отсюда становится ясным, что принимаемые под давлением решения защищают интересы узкой группы лиц. Правительство часто поддерживает цели немногочисленных групп, выражающих особые интересы, в ущерб обществу в целом. Такое явление в экономике получило название эффект особых интересов.

Благодаря реализации пролоббированных программ или политических курсов члены небольшой группы людей получают крупные выгоды за счет намного большего числа людей, которые несут незначительные индивидуальные потери. Этому способствует уровень развития процесса лоббирования.

Возникает вопрос о том, как удается лоббистам довольно просто добиваться своих целей, оставаясь при этом «чистыми» в глазах остальной части населения. Достигается это тем, что лобби, как правило, хорошо информированы об особенностях и результатах своей деятельности, потому что она приобретает для них регулярный характер, и в силу тех же причин способны отстоять свои позиции и оказать эффективное давление на политических деятелей, чтобы добиться их поддержки. По сути дела, лоббисты - это новый политический институт, организованный на профессиональной основе и имеющий существенное политическое, опосредованное через политиков и чиновников влияние. Теперь обратимся к остальной части населения с вопросом: почему же люди допускают такое ущемление своих прав? Западные экономисты выделяют следующий ряд причин: они плохо информированы и безразлично относятся к данной проблеме и рискуют понести небольшие потери, которые не имеют для них особого значения.

При принятии пролоббированных решений каждый политик руководствуется тем принципом, что большая часть его избирателей не заметит лоббирования и будет готова проголосовать за него и на следующих выборах. В то же время некоторые группы, хотя и не имеют решающего объема голосов на выборах, но способны оказать помощь в финансировании избирательных компаний «здравомыслящих» политических деятелей. Поэтому такой политик будет поддерживать программу, защищающую особые интересы, даже если она нежелательна с экономической и социальной точек зрения.

Таким образом, лоббизм приводит к созданию заведомо неравных позиций для конкурентных компаний, что в корне противоречит рыночной экономике.

Существует множество примеров лоббирования путем принятия нужного законодательства или других правительственных мер, не оправданных с точки зрения эффективности и справедливости: введение тарифов на иностранные товары, которые ограничивают конкуренцию и повышают цены для потребителей; установление налоговых лазеек, приносящих выгоду только богатым; осуществление программ общественных работ, которые стоят больше, чем приносимые ими прибыли; выдача лицензий представителям определенных профессий, превышающих норму, необходимую для защиты клиентов; предоставление крупных субсидий фермерам за счет налогоплательщиков и т.д.

Как видим, часть из перечисленных мер преследует интересы узкой группы людей, а часть носит гуманный, стимулирующий характер. Все зависит от того, в каких условиях принимаются те или иные меры, т.е. непосредственно от сложившейся экономической ситуации в стране. Исходя из этих позиций необходимо определить целесообразность и эффективность пролоббированных решений.

Рассмотрим, например, введение тарифов на иностранные товары. По своей сути такое решение противоречит одному из принципов свободной конкуренции: ни один участник свободной конкуренции не в состоянии оказать влияние на решения, принимаемые другими участниками. Однако такие меры могут способствовать поддержанию занятости, содействию развития соответствующих отраслей -экономики, если ввозимая схожая продукция обходится дешевле в силу определенных «экзогенных детерминант"'.

Необходимо сразу уяснить, что повышение тарифов на иностранные товары должно иметь краткосрочный характер, т.е. на время решения возникающих социальных проблем и осуществления перелива капитала в более доходные отрасли.

Одна из пролоббированных мер - осуществление программ общественных работ, являющихся заодно бесприбыльными. С позиций экономического развития государства эта мера может быть и невыгодной, но с позиций социального развития эта мера пролоббированная профсоюзами, абсолютно оправдана и выступает как одна из составляющих политики занятости. Поэтому такое лобби должно приветствоваться в любом развитом обществе.

То же можно сказать и о выдаче субсидий фермерам, потому что сельское хозяйство - очень специфическая область общественного производства и часто нуждается в дотациях. Оправданность таких мер может быть объяснена и тем, что сельское хозяйство является стратегической отраслью любого государства, обеспечивающей продовольственную безопасность страны.

К сожалению, во многих случаях правительственное регулирование скорее уменьшает конкуренцию, чем усиливает ее. Это регулирование включает в себя такие меры, как эксклюзивные лицензии на производство товаров или услуг; налоги, квоты, лимитирующие импорт иностранных товаров или услуг; лицензии, определяющие профессиональные требования и заработную плату специалистам и квалифицированным рабочим. Некоторые из этих мер, как например предоставление патентов и авторских прав, могут быть оправданы. Другие ограничения, однако, не столь разумны и были приняты лишь потому, что предоставляют большие выгоды членам узких групп со специальными интересами. Поскольку связанные с этими ограничениями расходы широко распределены среди остального населения, они не вызывают общественного неодобрения.