§ 2. Право частной собственности на земельные участки в границах населенных пунктов

Законодательная дефиниция права собственности впервые была сформулирована в ст. 262 ч. 1 т. Х Свода законов Российской империи, введенного в действие в 1835 г. Право собственности тогда понималось как право «исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться оным (имуществом) вечно и потомственно».

В свою очередь, право собственности на землю определялось как право «на все произведения на поверхности ее, на все, что заключается в недрах ее, на воды, в пределах ее находящиеся, и, словом, на все ее принадлежности».¹ Впоследствии правовое регулирование отношений частной собственности на земельные участки пережило ряд взлетов и падений. После октябрьской революции большевистская партия весь период существования СССР придерживалась по этому вопросу воззрений К. Маркса, писавшего, что «земельная собственность отличается от остальных видов собственности тем, что на известном уровне развития она представляется излишней и вредной, даже с точки зрения капиталистического способа производства».²

В настоящий момент существует множество теоретических исследований собственности как экономической категории и права собственности. Мы разделяем высказанную в научной литературе позицию о том, что право собственности – это нормативно закрепленная и реализованная идея свободы человека и справедливости в сфере распределения и присвоения материальных благ с целью достижения общественного порядка на основе учета различных интересов людей, их согласия и компромиссов.³

Право частной собственности на земельные участки можно рассматривать в объективном смысле как правовой институт и как субъективное право. Право частной собственности на земельные участки в объективном смысле представляет собой комплексный (межотраслевой) институт права, содержащий нормы, определяющие границы возможных действий физических и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, которые на основании закона не ограничены и не изъяты из гражданского оборота. Субъективное право частной собственности на земельные участки - это установленная объективным правом возможность субъектов земельных отношений свободно владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Представляется, что глубокое рассмотрение содержания межотраслевого института частной собственности на земельные участки требует уделить первоочередное внимание конституционно-правовым нормам. Согласно ст. 36 Конституции России, граждане и их объединения наделены правом иметь землю в частной собственности. При этом к гражданам России как субъектам права частной собственности на земельные участки не предъявляются специальные требования. Очевидно, что в полной мере реализовать данное конституционное право граждане РФ могут по дости­жении восемнадцатилетнего возраста (кроме специально оговоренных в ГК РФ случаев).

Наряду с гражданами в качестве субъектов права частной собственности на земельные участки могут выступать их объединения (юридические лица). Подобный вывод часто ставится под сомнение. Так, В.К. Андреев полагает, что «юридическое нормирование отношений, складывающихся в сфере экономической деятельности, осуществляется с помощью различного законодательства, кодексов. Конституция РФ, определяя права и свободы человека и гражданина, не затрагивает права и обязанности юридических лиц. Соответственно право частной собственности юридических лиц конституционными нормами не урегулировано. Такой вывод можно сделать уже из одного названия главы 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина».¹

С таким выводом невозможно согласиться даже при буквальном прочтении текста ст.36 Конституции РФ. Более того, Конституционный Суд РФ выделяет два признака юридического лица как объединения граждан в смысле, приемлемом для толкования ст. 36 Конституции РФ. Во-первых, в основе возникновения данных юридических лиц должно быть волеизъявление граждан – физических лиц, а не публичных образований (органов государственной власти, местного самоуправления), т.е. учредителями юридического лица должны быть либо граждане, либо юридические лица, созданные гражданами. Во-вторых, целью создания таких юридических лиц является совместная реализация гражданами своих экономических конституционных прав.²

Указание на реализацию гражданами именно экономических прав посредством создания юридического лица не означает, что некоммерческие юридические лица, созданные для реализации политических и социальных прав, не могут обращаться в Конституционный Суд РФ или быть включены в число субъектов права частной собственности на земельные участки. Как писал Ю.Б. Фогельсон, «Конституция, как мы видим, прямо говорит о наличии непредпринимательской, а экономической деятельности, которая направлена на реализацию имущественных интересов, но не на извлечение прибыли. Именно таковой является деятельность некоммерческих юридических лиц».¹

Таким образом, закрепление объединений граждан в ч. 1 ст. 36 Конституции России как субъекта права частной собственности на земельные участки подразумевает существование специальных субъектов права, учрежденных гражданами для достижения своих конституционных прав и интересов посредством экономической деятельности в организационно-правовой форме юридического лица. Анализ видов субъектов конституционного права частной собственности на земельные участки позволяет сформулировать их определение. Субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки – это физические лица, включая граждан России, иностранных граждан, апатридов и бипатридов, и учрежденные ими для осуществления своих конституционных прав и интересов в сфере экономической деятельности специальные субъекты права в организационно-правовой форме юридического лица либо индивидуального предпринимателя.²

На земельной правосубъектности иностранных граждан (юридических лиц), апатридов и бипатридов следует остановиться подробнее. Дело в том, что в ходе земельной реформы долго отсутствовало четкое правовое регулирование возможности иностранных граждан и юридических лиц, апатридов приобретать земельные участки в собственность. Так, в Законе «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было зафиксировано и в Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г. (ст. 4). Действующая тогда Конституция РСФСР 1978 года с (изменениями и дополнениями, внесенными в нее 10 декабря 1992 г.), об этом просто умалчивала, что было равносильно запрету права собственности на землю в России иностранцев. В ЗК РСФСР 1991 г содержалось указание на то, что иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются (ст. 7).

Закон «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 г. уже в своем названии ограничил право иностранных граждан на получение земельного участка в собственность. Таким образом, в законах, положивших начало земельным преобразованиям и воскресивших право частной собственности на землю, иностранные граждане были лишены этого права. Первая брешь в запрещении им иметь земельный участок в собственности была пробита Президентом РФ, причем косвенным путем, используя приватизационное законодательство. Так, через приватизацию объектов государственной и муниципальной собственности, в которой российское законодательство не запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, на основании Указов Президента РФ уже в 1992 г. начался выкуп ими земельных участков под приватизируемыми объектами в собственность.

ЗК РФ окончательно решил данный вопрос. Теперь указанные категории граждан вправе получить земельный участок в собственность, однако их права на его получение носят, по сравнению с гражданами РФ, ограниченный характер. Это означает, что в их собственность не могут быть переданы земельные участки, находящиеся, во-первых, в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с законом «О государственной границе РФ». До установления Президентом Российской Федерации указанного перечня не допускается предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п.5 ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ).

Однако неясно, что следует понимать под «приграничными территориями» - территории всех субъектов РФ, имеющих выход к государственной границе (а их 36 из 83)? Территории приграничных муниципальных образований? Полосу шириной несколько километров вдоль государственной границы? В последнем смысле представляет интерес зарубежный опыт. Так, например, в Перу для иностранцев установлен запрет на приобретение в собственность земель, находящихся в приграничной полосе шириной 50 км.¹

В условиях пробельности законодательства, ответ на этот вопрос вынуждена давать судебная практика. Так, ЗАО «Минерал Кнауф» в 2000 г. были предоставлены земельные участки под карьер и производственную базу общей площадью 168,64 га на праве постоянного (бессрочного) пользования. На основании статьи 3 Федерального Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ ЗАО «Минерал Кнауф» обратилось с заявлением в Администрацию г. Ахтубинска и Ахтубинского района о намерении приобрести в собственность названные земельные участки. Постановлением Главы Администрации и муниципального образования г. Ахтубинск и Ахтубинского района от 18 октября 2002 г. № 1405 акционерному обществу было отказано в приобретении в собственность земельных участков на основании того, что вся территория Ахтубинского района определена приграничной территорией, а п.3 ст. 15 ЗК РФ не допускает обладание иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях.

Согласно Устава ЗАО «Минерал Кнауф», иностранный инвестор - фирма «Кнауф Интернациональ ГМБХ» (Германия) имеет долю в уставном капитале акционерного общества в размере 66,6% (пункт 4.4), следовательно, владеет контрольным пакетом акций и является иностранным юридическим лицом, зарегистрированным на территории Российской Федерации. На основании Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации» (в редакции Федерального Закона от 29.11.1996 г. № 148-ФЗ); письма Пограничной Службы России Краснознаменского Северо-Кавказского регионального Управления в/ч 2449 № 1/24 от 08.01.02 г., ст.1 Постановления Главы Администрации Астраханской области от 26.06.98 г. № 264 «Об определении пограничных территорий внутренних и пограничных вод и установлении в них режимов приграничных территорий» вся территория Ахтубинского района определена как приграничная территория. Руководствуясь указанными нормативными актами, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил кассационную жалобу ЗАО без удовлетворения.¹ В этой связи интересно то, что субъект РФ принял участие в определении приграничной территории, на основании чего иностранному юридическому лицу было отказано в приобретении права частной собственности на земельный участок.

Решив вопрос о собственности на землю апатридов и иностранных граждан (юридических лиц), ЗК РФ оставил без ответа вопрос о возможности приобретения права частной собственности на землю бипатридами. Проблема заключается в том, что данные лица являются как гражданами РФ (и вправе приобретать любые находящиеся в обороте земельные участки), и одновременно, иностранными гражданами, возможность приобретения которыми участков в собственность носит ограниченный характер. Какому бы из двух указанных статусов мы бы не отдали предпочтение, такая позиция будет уязвима для критики. Поэтому, представляется, что ЗК РФ требует дополнения отдельной нормой, определяющей правовое положение бипатридов.

Между тем, конституционность норм ЗК РФ в части возможностей иностранных граждан и юридических лиц приобретать в собственность земельные участки вызывает ряд сомнений. Действительно, Конституция РФ закрепляет большинство субъективных прав, как за гражданами РФ, так и за апатридами и иностранными гражданами. В таких случаях в Конституции РФ используется термин «каждый». В России каждый, находящийся в пределах ее границ, имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции), на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право иметь имущество в собственности (ст. 35) и т.д. Это означает, что субъектом этих прав являются все лица, находящиеся в границах России, неза­висимо от пола, гражданства, национальности и т.д.

Именно в этом, на наш взгляд, и проявляется «национальный режим», т.е. уравнение в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов). Однако ряд субъективных прав предоставляется только гражданам России, например, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления; граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32), граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31) и т.д. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения (т.е. юридические лица) вправе иметь в частной собственности землю. На наш взгляд, если данное право принадлежало бы апатридам и иностранным гражданам, в указанной статье Конституции Российской Федерации использовался бы термин «каждый».

Указанная неопределенность стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, окончательно поставившем точку в данном вопросе в результате рассмотрения дела о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем нормы Земельного кодекса РФ по своему содержанию, а также Земельный кодекс РФ в целом – по порядку принятия. Заявитель полагал, что ряд норм Земельного кодекса РФ (в частности, п.3 ст. 15, п. 12 ст. 30, п.5 ст. 35 и т.д.) по своему содержанию противоречат статьям 2,4 (часть 3), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 36 (часть 1) и 67 (часть 1) Конституции РФ. В обоснование были приведены следующие доводы.

Земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции Российской Федерации следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета России. Кроме того, Мурманская областная Дума просила признать ЗК РФ в целом не соответствующим Конституции по порядку принятия (не было учтено мнение субъектов РФ).

В своем решении Конституционный Суд признал оспариваемые статьи Земельного кодекса РФ, а также порядок его принятия не противоречащими Конституции России. В частности, Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, то есть в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам. Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель установил приоритет российских граждан иметь в собственности землю, введя ряд ограничений для иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства в осуществлении права землепользования (например, в части запрета приобретать земельные участки в приграничных территориях). По мнению Конституционного Суда, этого достаточно для обеспечения суверенных прав РФ на все ее природные богатства и ресурсы, а также позволяет гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом.¹

Данное постановление Конституционного Суда РФ, надеемся, еще не раз будет в центре внимания научной общественности. Нам же хотелось бы отметить только два обстоятельства. Во-первых, судья Конституционного Суда М.В. Баглай, принимавший участие в рассмотрении данного дела, несколько лет назад в своем учебнике писал: «Некоторые права предоставляются исключительно гражданам по соображениям общенародных интересов (например, в Российской Федерации право частной собственности относится к категории прав человека, а право частной собственности на землю – только прав граждан)…».² Поскольку особого мнения по данному постановлению никем из судей высказано не было, то получается, что всего за несколько лет позиция уважаемого ученого изменилась прямо на противоположную.

Во-вторых, приведенное решение Конституционного Суда РФ заслуживает критики и не соответствует Конституции России. На наш взгляд, ч. 1 ст. 36 Конституции РФ носит правоограничительный характер, то есть сужает (до граждан РФ) круг лиц, имеющих право на приобретение земельных участков в собственность, исключая из него иностранцев и апатридов. В противном случае данная статья дублировала бы ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающую возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а также ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, предусматривающую право каждого иметь имущество в частной собственности. В своем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 36 Конституции РФ не устанавливает круг субъектов права собственности на землю, а лишь указывает на приоритет этого права над подобным правом лиц, не обладающих гражданством России. Этот приоритет, по мнению Суда, заключается в введении законодателем некоторых ограничений для иностранных граждан, лиц без гражданства и их объединений. Таким образом, Конституционный Суд РФ узаконил возможность нахождения земельных участков на праве частной собственности у лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации.

Конституционный Суд в принимаемых постановлениях нередко в обосновании своих правовых позиций толкует нормы Конституции, исходя из исторических условий ее принятия,¹ используя в этих целях стенограммы заседаний Конституционного совещания.² Текст стенограммы Конституционного совещания в части, касающейся обсуждения ст. 36 Конституции РФ, не оставляет сомнения в правильности исключения иностранной собственности на землю, поскольку, как известно, вопрос о возможности иностранных граждан иметь в частной собственности земельные участки особо остро стоял перед принятием Конституции РФ в 1993 г. Поэтому для абсолютного большинства населения, исходя из смысла ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, однозначно следовало, что иностранные граждане не имеют конституционного права частной собственности на земельные участки. В противном случае вполне вероятно, что исход всенародного референдума мог быть совсем иным.

Таким образом, принимая данное решение, Конституционный Суд РФ не толковал норму, а, по сути, создал новую норму Конституции РФ, с чем трудно согласиться. Наделение иностранных граждан правом иметь в частной собственности земельные участки в совокупности с правом избираться и быть избранным в органы местного самоуправления создает благоприятную почву для их компактного проживания в России, что представляется небезопасным для суверенитета и территориальной целостности России в свете острого демографического кризиса и сокращения населения страны.¹

Более того, при рассмотрении данной проблемы в контексте увеличения агрессивности блока НАТО и его постоянных попыток вмешательства в дела суверенных независимых государств (Югославия, Ирак и другие), тенденция к увеличению количества земель иностранцев в России может привести к появлению локальных конфликтов между россиянами и иностранными гражданами, что может послужить поводом к иностранному вмешательству в дела России. Особенно опасным такой вариант представляется для Калининградской области, Хабаровского края и ряда иных приграничных субъектов РФ. Устранение же данной опасности теперь представляется затруднительным, поскольку в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного зако­на от 12 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Кон­ституционного Суда РФ окончательно, не под­лежит обжалованию и вступает в силу после его провозглашения.

Выявив круг субъектов права частной собственности на земельные участки, обратим внимание и на объект, по поводу которого у них возникают предусмотренные Конституцией РФ права и обязанности. Им является земельный участок. Это утверждение нуждается в специальном исследовании и аргументации. Согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ объектом права частной собственности является земля. Под термином «земля» в Конституции РФ подразумевается земная кора, расположенная над недрами на глубину ее почвенного слоя в границах Российской Федерации, используемая в качестве природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества.

К сожалению, употребление термина «земля» в Конституции РФ, равно как и термина «объединение» не отвечает требованию системности, поскольку в ч. 1 ст. 9 говорится о «земле» как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а в ч. 2 – уже как об объекте права частной собственности. В практике Конституционного Суда РФ «земля» также толкуется как особого рода товар, недвижимость,² и одновременно как публичное достояние многонационального народа России.³

Очевидно, что объем этих понятий неодинаков, поскольку земля в контексте данного нами определения, несомненно, является публичным достоянием народа России, однако нахождение всей земли России в частной собственности противоречило бы основным конституционным правам человека и гражданина. Поэтому в частной собственности может находиться только часть земельного фонда Российской Федерации или, другими словами, земельный участок. Понятия «земля Российской Федерации» и «земельные участки на территории РФ» соотносятся как целое и часть. Несмотря на то, что земельный участок – часть земли, он наследует от родового объекта основные свойства, не переставая быть природным объектом и ресурсом.