Монография Москва, 2010 (470) ббк 67. 407

Москва, 2010

УДК 349.4 (470)

ББК 67.407

А 67
Анисимов Алексей Павлович - ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук.
Рецензенты:

Рыженков А.Я. – доктор юридических наук, профессор

Черноморец А.Е. – доктор юридических наук, профессор

Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография. – М.: Юрлитинформ, 2010. – 456 с.

ISBN 978-5-93295-601601-4

Монография рассчитана на широкую читательскую аудиторию – студентов, аспирантов, преподавателей, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, представителей правозащитных объединений, иных заинтересованных читателей, поскольку проблемы реализации земельных и экологических прав граждан на территории населенных пунктов затрагивают интересы всех граждан.

Особое внимание уделено реализации прав граждан и юридических лиц в сфере градостроительной деятельности. На основе анализа земельного и градостроительного законодательства, а также практики его применения сделаны представляющие теоретический и практический интерес выводы о динамике развития земельных и градостроительных отношений в населенных пунктах, существующих в этой сфере субъективных и объективных проблемах, предложены пути их решения.

© А.П. Анисимов, 2010

© Издательство «Юрлитинформ»,2010

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и правовой режим земель населенных пунктов

§ 1. Понятие и виды населенных пунктов в Российской Федерации

§ 2. Границы населенных пунктов и порядок их изменения

§ 3. Понятие правового режима земель населенных пунктов

§ 4. Законодательство о правовом режиме земель населенных пунктов и сфера его действия
Глава 2. Право собственности и иные права на земельные участки в границах населенных пунктов

§ 1. Право государственной и муниципальной собственности на земельные участки в границах населенных пунктов

§ 2. Право частной собственности на земельные участки в границах населенных пунктов

§ 3. Ограничения и обременения права собственности на земельные участки в границах населенных пунктов

§ 4. Право пожизненного наследуемого владения земельными участками в границах населенных пунктов

§ 5. Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в границах населенных пунктов

§ 6. Правовые проблемы прекращения прав на земельные участки в границах населенных пунктов

§ 7. Правовое регулирование аренды земельных участков в границах населенных пунктов

§ 1. Понятие управления землями населенных пунктов

§ 2. Функции управления землями населенных пунктов

§ 3. Система и структура органов государственного и муниципального управления землями населенных пунктов

§ 4. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями населенных пунктов
Глава 4. Теоретические проблемы градостроительного регулирования правового режима городских и сельских населенных пунктов

§ 1. Территориальное планирование: понятие и место в механизме градорегулирования

§ 2. Градостроительное зонирование: виды и правовое значение

§ 3. Назначение и виды документации по планировке территории

§ 1. Понятие охраны земель населенных пунктов

§ 2. Особенности охраны окружающей среды населенных пунктов градостроительно-правовыми средствами

§ 3. Правовое регулирование охраны земель населенных пунктов при осуществлении отдельных видов деятельности

§ 4. Правовая охрана зеленого фонда населенных пунктов

§ 5. Охрана земель населенных пунктов с особым эколого-правовым статусом

Введение

Научная категория «правовой режим» получила определенное развитие в рамках общей теории права и административного права (административно-правовые режимы) применительно к различным объектам. Однако крупных исследований правового режима отдельных категорий земель, и, в частности, земель населенных пунктов, до сих пор проведено не было. Между тем быстрое обновление законодательной базы не только обострило традиционную проблему соотношения правовых норм в рамках различных отраслей права, но и поставило вопрос о возможности утраты системных качеств российского права. Особенно данная проблема актуальна в рамках отраслей законодательства, отнесенных ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Комплексный характер правового регулирования земельных отношений в границах населенных пунктов ставит вопрос о сфере действия норм различных отраслей права и конкуренции устанавливаемых ими правовых режимов для отдельных частей территории населенных пунктов. Одним из методов установления различных правовых режимов на территории населенных пунктов является проведение зонирования в экономических, природоохранных, градостроительных и иных целях, в результате чего органам государственной власти и местного самоуправления предоставляется ряд дополнительных полномочий. Введение градостроительных и технических регламентов в результате проводимой в России правовой реформы позволяет наметить пути решения проблемы обеспечения устойчивого развития населенных пунктов, однако ряд положений действующего законодательства не подкрепляется установлением экономических, организационных и иных гарантий и потому не справляется с поставленными задачами. Следовательно, необходим дальнейший поиск надлежащего инструментария для регулирования земельных отношений в городских и сельских населенных пунктах.

Актуальность данной задачи обусловлена, во-первых, проживанием в городах большей части населения России (причем, около 61 % населения проживает в крупных городах), что обуславливает многообразие возникающих общественных отношений, а также сложность осуществления управленческой деятельности органами публичной власти различного уровня.

Во-вторых, ценность 1 га земель городов многократно превышает ценность 1 га земель сельскохозяйственного назначения. В городах выше спрос на земельные участки, выше платежеспособность населения, что повышает инвестиционную привлекательность таких земельных участков. Однако для обеспечения баланса частных и публичных интересов необходим поиск новых и реализация уже существующих правовых средств, что сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей.

В-третьих, земельные участки в населенных пунктах (как и любые другие) являются составной частью окружающей среды, а не только природным ресурсом и объектом недвижимого имущества. Поэтому для многих городов и агломераций актуальна проблема охраны окружающей среды, в том числе земель от негативных антропогенных воздействий.

В целях реализации поставленных целей и задач в контексте проводимой муниципальной реформы федеральные нормативные акты предоставляют органам местного самоуправления значительные полномочия в установлении правового режима земель населенных пунктов посредством принятия правил землепользования и застройки, включающих градостроительные регламенты, определяющие параметры и виды застройки территорий поселений и городских округов. Между тем по ряду объективных и субъективных причин реформа регулирования градостроительной деятельности до сих пор не достигла поставленной цели, а содержание правовых режимов на территории населенных пунктов не всегда отвечает реалиям XXI века.

В этих условиях возрастает значение фундаментальных исследований, позволяющих выявить основные тенденции развития системы российского права с целью обеспечения большей согласованности ее элементов, что позволит найти пути совершенствования правового режима земель населенных пунктов, а, следовательно, и обеспечит необходимые гарантии реализации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина.

Теоретические проблемы правового режима земель населенных пунктов до настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической науке, хотя и были предметом научного анализа советских юристов в 70-80-е годы прошлого века. На монографическом уровне проблемам правового режима земель населенных пунктов были посвящены труды В.П. Балезина, Б.В. Ерофеева, М.С. Липецкера и др. Отдельные аспекты правового режима земель населенных пунктов были исследованы советскими учеными-аграрниками: В.Ф. Горбовым, И.И. Евтихиевым, Н.И. Красновым, В.В. Петровым, Н.Д. Казанцевым, А.М. Турубинером, В.А. Чуйковым.

Однако данные работы были написаны в условиях советской системы хозяйствования и отсутствия комплексного подхода к проблемам регулирования земельных отношений градостроительно-правовыми средствами, в связи с чем многие проблемы, с которыми сталкивается правоприменительная практика начала XXI века, объективно не могли быть исследованы.

В период проведения земельной реформы и становления рыночной экономики в Российской Федерации значительный вклад в развитие теории земельного и гражданского права был внесен работами А.И. Бобылева, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, С.В. Дзагоева, В.А. Дозорцева, Ю.Г. Жарикова, В.П. Камышанского, М.И. Козыря, Л.Т. Кокоевой, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Н.Л. Лисиной, Н.П. Лотниковой, А.И. Мелихова, Н.Н. Мисник, С.В. Нарушкевич, К.Г. Пандакова, А.Я. Рыженкова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, В.В. Устюковой, С.А. Чаркина, А.Е. Черноморца, Г.В. Чубукова и др. В трудах названных ученых была предпринята попытка исследовать теоретические проблемы собственности и права собственности, категории ограничений и обременений права собственности, приобретения и прекращения права собственности, защиты права собственности и т.д.

В работах В.Н. Годовальника, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, В.А. Лапина, А.Н. Писарева, М.С. Сотниковой, А.И. Черкасова, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и других ученых были исследованы теоретические основы местного самоуправления, в частности, территориальные основы местного самоуправления и проблемы муниципальной собственности.

В своих выводах и суждениях автор руководствовался исследованиями категории правового режима, проведенного представителями науки общая теория права и государства, в том числе работами С.С. Алексеева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, О.С. Родионова, Э.Ф. Шамсумовой и ряда других авторов, а также работами представителей архитектурно-градостроительной науки, включая Н.В. Баранова, В.Н. Белоусова, И. Груза, А.Э. Гутнова, Д.Г. Донцова, И.М. Смоляра, Э.К. Трутнева, П. Холла, Н.Г. Юшковой и других.

Отдельные теоретические проблемы государственного управления были рассмотрены в трудах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахраха, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, М.Л. Слепцова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и других ученых. Непосредственно отдельным аспектам управления земельными ресурсами посвящены работы Г.А. Аксененка, Р.К. Гусева, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, В.И. Суворова, В.Н. Харькова и других.

Учитывая, что неотъемлемым элементом правового режима земель населенных пунктов являются вопросы природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности, в монографии были рассмотрены труды по этой проблеме С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, О.С. Колбасова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Н.Т. Разгельдеева, Т.Т. Тагирова, Л.А. Тимофеева, В.Н. Яковлева.

Вопросам охраны окружающей среды городов в целом, либо отдельным аспектам такой охраны были посвящены работы А.П. Алексеева, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, Л.А. Заславской, И.А. Соболь, Ю.В. Митрофанской, В.Н. Харькова, Ю.С. Шемшученко, Н.А. Шингель, Ю.И. Шуплецовой и ряда других исследователей.

Анализ трудов вышеназванных авторов показывает, что в советский и постсоветский периоды развития отечественной юридической науки отдельные элементы правового режима земель населенных пунктов попадали в сферу научных интересов ряда авторов. Полученные в результате таких исследований суждения и выводы явились предметом нашего научного интереса. Однако многие из вышеуказанных работ были написаны до принятия нового Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., а следовательно, многие сделанные ранее выводы нуждаются в дальнейшем осмыслении и развитии. Кроме того, единого комплексного межотраслевого исследования правового режима земель населенных пунктов в российской юридической науке пореформенного периода не проводилось.

Между тем, усложнение общественных отношений в течение XX - начале XXI веков привело к формированию новой теоретической концепции правового регулирования использования и охраны земель населенных пунктов. В монографии исследуется данная концепция в свете современного земельного, экологического и градостроительного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества в условиях построения в России рыночной экономики. Среди новых подходов к исследованию правового режима земель населенных пунктов следует отнести постановку задач и определение круга вопросов, решение которых позволит выяснить природу межотраслевых связей земельного права, что, в свою очередь, имеет важное значение для углубления научных представлений о сущности предмета и метода земельного и градостроительного права.

Настоящее исследование позволило разработать рекомендации по совершенствованию норм действующего градостроительного, земельного и экологического законодательства, которые методологически применимы к правовому регулированию смежных отношений. Такой вывод основан на том, что градостроительные отношения носят комплексный характер, затрагивая различные виды деятельности на ограниченной территории городских и сельских населенных пунктов. Для понимания основных направлений градорегулирования в монографии подробно рассмотрены проблемы территориального планирования и градостроительного зонирования территорий городских округов и поселений, проблемы приобретения и прекращения прав на земельные участки, управление землями населенных пунктов, а также вопросы охраны земель городских и сельских населенных пунктов.

Настоящее монографическое исследование представляет собой новое научное направление, которое развивает доктрину земельного права и теоретически обосновывает роль и значение межотраслевого регулирования отношений на территории населенных пунктов, содержит рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства.

Разработанная в монографии концепция современного градорегулирования позволяет выйти за привычные отраслевые рамки исследования основных институтов земельного права, раскрывает новые возможности познания таких свойств правовых норм, которые появляются только на межотраслевом уровне. Указанный подход создает условия для формулирования теоретических основ решения задач по устранению последствий несогласованности нормативных предписаний, которые проявляются, в первую очередь, на стыке земельного, градостроительного и гражданского законодательства, а также при взаимодействии данных отраслей с иными отраслями российского законодательства (административного, муниципального и т.д.). Это дает простор для необходимого законотворческого маневра при появлении задач, требующих нестандартного современного решения.

Глава 1. Понятие и правовой режим земель населенных пунктов

§ 1. Понятие и виды населенных пунктов в Российской Федерации

Термин «населенный пункт» (поселение) имеет широкое толкование в литературе. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под поселением понимается «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». В свою очередь, населенным пунктом является «общее название мест, где живут люди (город, деревня, поселок и т. п.)».¹ Ряд авторов предлагает понимать под поселением «место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают люди».² По мнению других исследователей, населенный пункт – это «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки».³ Таким образом, понятия «поселение» и «населенный пункт» практически совпадают.

До недавнего времени федеральное законодательство не раскрывало понятия «населенный пункт», а также не устанавливало (и не устанавливает) административно-территориальное устройство и порядок его изменения в субъектах РФ. Причиной этого является отнесение Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопросов административно-территориального устройства к числу полномочий законодательного органа субъекта РФ. Из этого, в свою очередь, вытекает проблема соотношения понятия «муниципальное образование» с понятием «административно-территориальная единица».⁴ Муниципальное образование «может быть, а может и не быть административно-территориальной единицей, а одно лишь наличие административно-территориальной единицы само по себе не влечет в обязательном порядке осуществления в ее границах местного самоуправления».⁵

Границы, в которых осуществляется местное самоуправление, не всегда могут совпадать с границами административно-территориальных единиц, поэтому следует различать понятия «территория населенного пункта» и «территория муниципального образования». На территории населенного пункта может находиться одно муниципальное образование («городской округ»), и тогда эти понятия совпадают, но могут находиться и несколько муниципальных образований («внутригородских территорий»), либо несколько населенных пунктов входить в состав одного муниципального образования («сельского поселения»). Тогда у этих понятий разная смысловая нагрузка.

Как отмечалось в научной юридической литературе, «законы субъекта Федерации об административно-территориальном делении и законодательство, регулирующее территориальное устройство местного самоуправления, действуют очень в близких, но не совпадающих плоскостях. Институт административно-территориального устройства функционирует как основа государственной власти, а институт территориального устройства местного самоуправления – как организация муниципальной власти. Нечеткость дефиниций, определяющих административно-территориальное деление субъекта Федерации и территориальное устройство муниципального образования, привела к фактическому смешиванию этих двух различных явлений».¹

Действительно, трудно отрицать наличие ряда отличий в целях и задачах административно-территориального деления территории субъекта Российской Федерации и разграничения его территории на ряд муниципальных образований. В тоже время, установление несовпадающей системы внутреннего строения субъекта РФ влечет за собой определенную путаницу и неопределенность. Появление последней во многом обусловлено отсутствием единообразия в подходах субъектов РФ по определению внутреннего строения своей территории. В законах ряда субъектов РФ установлено, что границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц. В свою очередь, оба вида указанных границ могут, как совпадать, так и не совпадать с границами населенных пунктов.

Так, согласно п.1 ст.8 Закона Воронежской области «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» от 27 октября 2006 г., границы административно-территориальных единиц городской округ, городское поселение могут не совпадать с границами территориальных единиц город или поселок городского типа. Исходя из ст.2 Закона Ростовской области «Об административно-территориальном устройстве Ростовской области» от 25 июля 2005 г. № 340-ЗС (в ред. от 14 января 2008 г.), административно-территориальное образование – это городской округ или муниципальный район в границах и с наименованием, установленными соот­ветствующим областным законом об установлении границ и наделении ста­тусом муниципального образования. Соответственно, одним из принципов административно-территориального устройства является совпадение границ и наименований административно-терри­ториальных образований, административно-территориальных единиц и границ и наименований соответствующих муниципальных образований.

Поскольку административно-территориальное устройство отнесено к ведению субъектов РФ в регионах наблюдаются разные подходы к определению понятия «населенный пункт». В законах одних субъектов РФ под населенным понимается «часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной границы и служащая постоянным местом проживания населения».¹ В законах других субъектов РФ населенный пункт – это часть населенной территории административно-территори­альной единицы, имеющая сосредоточенную застройку и служащая постоянным (в том числе сезонным) местом проживания городских и сельских жителей.²

В третьей группе регионов (Астраханская область) под населенным пунктом понимается территория, имеющая сосредоточенную застройку, служащая местом проживания людей, которой в установленном федеральным законодательством порядке присвоено наименование, и отнесенная в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» к географическим объектам.³

Таким образом, большинство законов субъектов РФ при определении населенных пунктов обращает внимание на два их основных признака: территория и население. Ранее в числе таких признаков дополнительно обращалось внимание на специализацию деятельности большинства населения.

До недавнего времени в законодательстве существовала коллизионная ситуация, вызванная использованием терминологии, в которую разные федеральные законы вкладывали неодинаковый смысл. Дело в том, что ЗК РФ употреблял термин «земли поселений» для обозначения категории земель, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под «поселением» понимал разновидность муниципальных образований, в состав которой входили как земли собственно населенных пунктов, так и земли иных категорий, находящиеся в границах таких муниципальных образований. Ясность в использование данной терминологии была внесена лишь после вступления в силу 1 января 2007 г. федерального закона, изменившего ряд норм ЗК РФ и переименовавшего «земли поселений» в «земли населенных пунктов». Поэтому в настоящее время согласно ст. 83 ЗК РФ земли населенных пунктов - это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Из этого определения остается непонятным, что же такое «населенный пункт», а также какова единая классификация населенных пунктов на виды. Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Названное конституционное положение конкретизировано ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., подразделяющей муниципальные образования на городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородскую территорию города федерального значения.

Поскольку единый подход к классификации населенных пунктов в законах РФ отсутствует, попробуем сформулировать нашу собственную научную классификацию населенных пунктов на виды по следующим основаниям.

Во-первых, по критерию количества населения. Такую классификацию проводит Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», устанавливая разную выкупную цену земли в населенных пунктах с различной численностью населения (ст. 2). Кроме того, согласно ст.11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Следовательно, наличие указанного количества жителей является основанием формирования отдельного муниципального образования со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями (включая земельно-правовые).

Во-вторых, в зависимости от значения населенного пункта в системе управления федеральный и региональный законодатель различает города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), регионального (республиканского, краевого, областного и т.д.) значения, города районного значения, поселки городского типа, сельские населенные пункты. Проживание в последних из указанных видов населенных пунктов дает гражданам ряд льгот. Так, согласно п.5 ст.55 Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (в ред. от 1 декабря 2007 г.), педагогические работники образовательных учреждений пользуются правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). В соответствии со ст.350 Трудового кодекса РФ, медицинским работникам организаций здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности и в поселках городского типа, продолжительность работы по совместительству может увеличиваться по решению Правительства РФ, принятому с учетом мнения соответствующего общероссийского профессионального союза и общероссийского объединения работодателей.

В-третьих, населенные пункты различаются исходя из наличия на их территории специфических экологических факторов. Так, существует ряд особенностей правового статуса населенных пунктов, расположенных в границах эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод (Пятигорск, Кисловодск), в пределах федерального курортного региона Анапа, населенных пунктов, расположенных на территории заповедников и национальных парков. Существует ряд особенностей правового статуса городов и сел, расположенных в зоне экологического бедствия, в зоне защитных мероприятий вокруг объекта по хранению химического оружия и т.д.

В-четвертых, исходя из основной научно-производственной либо иной специализации населенного пункта, можно выделить «наукограды»; городские и сельские населенные пункты, расположенные в границах территории закрытых административно - территориальных образований (например, город Заозерск Мурманской области, поселок Локомотивный Челябинской области), населенные пункты – места расположения игорного бизнеса и т.д.

Как уже отмечалось нами выше, существующая региональная практика показывает, что в одних случаях границы населенного пункта и границы муниципального образования совпадают; в других случаях (и таких большинство) в состав муниципального образования входят собственно населенный пункт (пункты) и прилегающие к ним иные территории. Последняя ситуация вытекает из ст.11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Аналогичную ситуацию мы наблюдаем и в случае с городскими округами.

Данный подход отчасти является следствием давно разрабатываемой в градостроительной науке конструкции города-мегаполиса (городской агломерации). Необходимость ее разработки обусловлена тем, что создание городской агломерации позволяет более рационально использовать имеющиеся земли для более современной формы расселения, а также решать проблему комплексной планировки городов-центров и их пригородных зон, поднять на качественно новую ступень архитектурно-планировочную организацию производственно-территориальных комплексов, труда, быта и отдыха проживающего в них населения.¹ Следовательно, данная категория необходима для совершенствования градостроительного планирования развития территорий.

Одной из первых в российской юридической науке на проблемы формирования рассматриваемой новой правовой категории обратила внимание Г.В. Выпханова. По ее мнению, городская агломерация – это сложная природно-социально-экономическая система, включающая в себя «территориально и функционально взаимосвязанные, юридически самостоятельные населенные пункты (городские и сельские), объединенные вокруг одного или нескольких крупных городов, в пределах которой возникает регулируемый правом комплекс общественных отношений».¹ С учетом современного градостроительного законодательства, возникает необходимость дальнейшего развития данной правовой конструкции. Мы предлагаем следующее нормативное определение: «агломерация – совокупность примыкающих к городу федерального значения или административному центру субъекта РФ территорий муниципальных образований, предназначенная документами территориального планирования субъектов РФ для расширения столицы субъекта РФ и составляющая с ним единое экономическое, рекреационное и иное пространство».

При этом следует подчеркнуть, что агломерация – это не просто город с пригородами (городской округ), а несколько иное качественное состояние планировки развития города федерального значения или областного (краевого, республиканского) центра. Правовое закрепление эффективной городской агломерации вокруг таких городов с сопутствующим приведением их инфраструктуры под стандарты европейских городов является важнейшей предпосылкой успешного социально-экономического развития. В перспективе такие агломерации должны использовать выгоды своего географического положения на транспортных путях между различными частями страны, а также между зарубежными странами. Вместе с тем, развитие доктринальных представлений и нормативного закрепления данной правовой категории неизбежно приведет к обсуждению территориального соотношения (и правового статуса) агломерации и пригородной зоны. Здесь есть дискуссионные проблемы.

Так, Л.В. Овчинникова полагает, что «при установлении границы территории муниципального образования необходимо разрешить противоречие, складывающееся в законодательстве при определении режима пригородной зоны. Если эта зона (согласно ст. 86 Земельного кодекса РФ) включает земли, находящиеся за пределами черты городских поселений и не входящие в состав земель иных поселений (то есть на межселенной территории – вне границ поселений), то: а) трудно найти в условиях урбанизации такую территорию особенно в густо населенном федеральном округе; б) управление пригородной зоной будет осуществляться исключительно «сверху», без учета интересов граждан, проживающих на территории. Предлагается (наряду с земельным понятием «пригородной зоны») восстановить статус пригородного муниципального образования, имеющего с городом общую границу».¹

На наш взгляд, в данном случае следует обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, в границах, например, Южного федерального округа с высоким уровнем урбанизации действительно пригородная зона достаточно хорошо заселена. Однако в свете ст.11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пригородная зона вовсе не является межселенной территорией. Как следует из данной статьи, территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, могут не включаться в состав территорий поселений. Такого рода территории с низкой плотностью населения и являются межселенными, входя «напрямую» в состав муниципальных районов. Во-вторых, «пригородная зона» может либо входить в состав городского округа, либо находиться за пределами его границ. В первом случае действуют общие правила по учету мнения населения при принятии решений, например, об изменении границ муниципальных образований, и такое мнение населения учитывается в соответствии с имеющимися процедурами. Если же «пригородная зона» не входит в границы городского округа, то она находится на территории иных муниципальных образований, и управлять ей «исключительно сверху» весьма затруднительно. При этом в последнем случае мы как раз и наблюдаем совокупность «пригородных муниципальных образований, имеющих с городом общую границу». В приведенном случае и нужно понятие «агломерация».

Итак, Конституция Российской Федерации и ряд федеральных законов подразделяют все населенные пункты России на городские и сельские. Однако существует и иной подход к классификации населенных пунктов, осуществленный в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления ОК 019-95 (далее ОКАТО), введенном в действие с 1 января 1997 г. ОКАТО разграничивает населенные пункты по трем уровням, выделяя города (федерального, областного (краевого, республиканского) районного подчинения), поселки городского типа, сельские населенные пункты. В качестве поселков городского типа в нем выделяются рабочие, курортные и дачные поселки. ОКАТО предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и другие. Представляется, что ОКАТО выполняет преимущественно статистическую функцию, так как он предназначен для фиксации объективно существующего административно-территориального деления, а также наименования и статуса населенных пунктов и административно-территориальных единиц, установленных ранее на основе иных нормативноправовых актов, преимущественно советского периода.

Указанный подход к классификации населенных пунктов до недавнего времени широко использовался земельным и налоговым законодательством в 90-х годах прошлого века. Так, в статьях 70 и 71 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. населенные пункты подразделялись на города, рабочие, курортные, дачные поселки и сельские населенные пункты. Основанием деления поселков на рабочие, курортные и дачные являлся, как отмечалось в научных работах, «характер трудовой деятельности населения и количество жителей».¹

Согласно ст.6 Закона РФ «О плате за землю» от 11 октября 1991 г., земельный налог за земельные участки в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота, взимался со всей площади земельного участка по средним ставкам налога за земли сельскохозяйственного назначения административного района. Налог за земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков взимался со всех предприятий, организаций, учреждений и граждан, имеющих в собственности, владении или пользовании земельные участки по ставкам, устанавливаемым для городских земель (ст. 7). Действующее налоговое законодательство подобных различий уже не предусматривает.

Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 29 июня 2007 г. № П/0152 «Об утверждении технических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов» выделяет 27 типов населенных пунктов, включая аул, выселки, городок, дачный, курортный поселок, местечко, микрорайон, планировочный район, разъезд, станция, территория, улус и т.д. Не возражая в целом относительно многообразия наименований видов населенных пунктов, вместе с тем заметим, что «микрорайон» или «планировочный район» в качестве наименования (типа) населенного пункта – это пример не совсем удачного подхода. Например, микрорайон, по определению, является лишь частью крупного населенного пункта, например, города – областного центра.

В законах субъектах РФ классификация населенных пунктов на ряд видов осуществляется сегодня в рамках административно-территориального устройства. Законодательство большинства субъектов Российской Федерации в настоящее время различает города (областного (краевого, республиканского) и районного значения либо без такой конкретизации); рабочие поселки (поселки городского типа), дачные и курортные поселки; сельские населенные пункты (село, деревня, станица, хутор, сельский поселок и т.д.).

Под городским населенным пунктом в законах большинства субъектов Российской Федерации понимается поселение, которое, исходя из численности населения, характера занятий большинства его жителей, отнесено в установленном законодательством порядке к категории городов или рабочих, курортных и дачных поселков. Так, например, в Брянской области под городским поселением понимается населенный пункт, который, исходя из численности населения, характера занятий большинства его жителей, географического, экономического, исторического и культурного значения, отнесен в установленном законодательством порядке к категориям городов или поселков. Отмечаются и особенности правового положения областного центра.¹

К городам областного значения региональные законы относят населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность и численность населения от 25 000 человек и более.² Статус городов районного значения может быть присвоен городским населенным пунктам с численностью населения не менее 12 тысяч человек, из которых не менее 85 процентов должны составлять рабочие, служащие (члены их семей), являющимся промышленными и культурными центрами.³

К рабочим поселкам могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения не менее 3 000 человек, на территории которых имеются промышленные предприятия, железнодорожные узлы, предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты и с долей занятых вне сельского хозяйства не менее 85 процентов трудоспособного населения.⁴

Курортные поселки - населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее двух тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти населенные пункты составляет не менее 50 процентов от количества постоянно проживающего населения. Дачные поселки - населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве мест летнего отдыха.⁵ По общему правилу, дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них. По причине небольшой численности населения, иногда такие поселки не включают в перечни населенных пунктов муниципального образования, что влечет за собой ряд серьезных гражданско-правовых последствий (например, отказ в государственной регистрации прав на земельные участки, как это случилось с одной из собственниц земельного участка в дачном поселке Старых большевиков Наро-Фоминского района).¹

Сельским населенным пунктом является село, деревня, аул, хутор и иной населенный пункт, расположенный в сельской местности, который не отнесен к категории городских населенных пунктов, и жители которого заняты преимущественно сельскохозяйственным производством. В ряде субъектов РФ проведена следующая градация таких населенных пунктов: поселок - крупный, большой и средний сельский населенный пункт; село - большой, средний и малый сельский населенный пункт; поселок железнодорожной станции - крупный, большой и средний сельский населенный пункт, расположенный вблизи железнодорожной станции; хутор - средний и малый сельский населенный пункт. Крупным является сельский населенный пункт с численностью населения более 3 000 человек, большим от 1 000 до 3 000, средним - от 200 человек до 1 000 человек, малым - менее 200 человек.

Законами ряда субъектов РФ подчеркивается, что в отдельных случаях к категории городов областного и районного значения, рабочих, курортных и дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты с меньшей численностью населения, имеющие важное социально-экономическое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения. Порядок отнесения населенных пунктов к категориям городских и сельских, преобразование их из одной категории населенных пунктов в другую или иное изменение их статуса определяется законом субъекта РФ на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации и муниципальных образований. В законах ряда субъектов Российской Федерации предусмотрены основания и процедура изменения статуса населенного пункта по причине изменения численности населения.

Отнесение населенных пунктов к категории городов областного и районного значения или поселков производится представительным органом власти субъекта РФ. Так, в Волгоградской области эти решения принимает Волгоградская областная Дума по заключению главы администрации Волгоградской области на основании предложений государствен­ных органов и (или) представительных органов муниципальных образований. Изменение статуса поселков и сельских населенных пунктов также осуществляется посредством принятия постановлений Волгоградской областной Думы.

Таким образом, законодательством субъектов Российской Федерации были во многом восприняты существовавшие еще в СССР структура и критерии деления населенных пунктов на города (областного и районного значения), рабочие, курортные и дачные поселки, сельские населенные пункты. Заметим, что еще в 20-х годах XX века советское земельное законодательство разделяло все населенные пункты на две категории: городские поселения и сельские поселения. Из этой классификации исключались рабочие, курортные и дачные поселки, правовой статус которых определялся особыми положениями.¹ Однако если проанализировать правовые акты, посвященные статусу рабочего поселка, дачного поселка, курортного поселка, можно обнаружить лишь небольшие отличия правового режима в части особенностей планировки и застройки. В остальном их правовой статус не различался.

Как указывалось в названных правовых актах, земли отводились всем трем видам поселков на общих основаниях в общеустановленном порядке, а земельные отношения в дачных, рабочих, курортных поселках регулировались на основании Положения о земельных распорядках в городах.² На это обстоятельство обращалось внимание и в юридической литературе, где, в частности, отмечалось, что «законодательные акты не делают различий между поселками городского типа и рабочими поселками», а в ряде случаев «законодательство многих союзных республик относит курортные поселки к городским».³ Таким образом, изначально законодатель приравнивал статус рабочего, курортного и дачного поселка к статусу городского населенного пункта и не выделял существенных отличий правового режима города и рабочего, дачного, курортного поселка. В отдельном нормативном акте были сформулированы основания и порядок отнесения населенных пунктов к категориям городов (областного, краевого, республиканского подчинения и местного значения), рабочих и курортных поселков. Например, к рабочим поселкам могли быть отнесены населенные пункты при крупных заводах, шахтах, рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях, строительствах больших гидротехнических сооружений и других экономически важных объектах, с населением не менее 3 тысяч человек, при наличии в составе этого населения не менее 85 % рабочих, служащих и членов их семей.

Законами субъектов РФ названные нормы были заимствованы, в большинстве случаев дословно, несмотря на то, что социально-экономическая, государственно-политическая ситуация в стране принципиально изменилась. На наш взгляд, заслуживает поддержки осуществленное в ряде законов субъектов Российской Федерации размещение поселков в составе сельских населенных пунктов, однако трудно согласиться с разделением поселков как категории населенных пунктов на две части – на рабочие, курортные (а в ряде регионов еще и дачные) и поселки, отнесенные к числу сельских населенных пунктов. Деление поселков на виды представляется излишним. В противном случае возникает необходимость отображать посредством введения новых наименований населенных пунктов современные реалии формирования мест компактного проживания граждан в пригородах – коттеджные поселки и т.д.

Между тем объективно существуют определенные правовые различия, с одной стороны, в статусе города, и с другой стороны в статусе поселка и сельского населенного пункта. Во-первых, принципиальная разница заключается в том, что города, как правило, являются самостоятельными муниципальными образованиями (либо на территории города создано несколько муниципальных образований – внутригородских территорий). В них представительные и исполнительные органы местного самоуправления города вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью в соответствии с действующим законодательством, включая земельную собственность.

В тоже время поселки и сельские населенные пункты самостоятельными муниципальными образованиями обычно не являются, а входят в состав сельских поселений как муниципальных образований, административно подчиняются главе органа местного самоуправления и не имеют, например, собственного бюджета, муниципальной собственности и т.д.

Так, согласно ст. 6 Устава Волгоградской области, на ее территории расположено 6 городов областного значения и 33 административных района, включающих в себя города районного значения, сельсоветы и иные территориальные единицы. Поселки и сельские населенные пункты, расположенные в названных районах, не являются муниципальными образованиями, но являются самостоятельными населенными пунктами.

Представляется, что один населенный пункт не может входить в состав другого - в этом случае меняется его правовой статус. Однако с этим выводом не всегда согласуются федеральные, региональные и муниципальные нормативные акты. Согласно ст.2 Закона Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-ЗО «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга - часть территории города федерального значения Санкт-Петербурга (муниципальный округ, город, поселок), в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Таким образом, в состав города федерального значения входят еще какие-то города и поселки.

Аналогичные примеры можно привести и по другим субъектам РФ. Между тем не допустимо, на наш взгляд, отождествление понятий микрорайона и населенного пункта. Представляется логичным, что если село или поселок включены в границы города, они должен изменить свой правовой статус и стать улицей, микрорайоном или иной административной частью города. Поэтому границы административно-территориальных единиц (т.е. границы городов областного, краевого, республиканского значения) и границы соответствующих муниципальных образований должны совпадать, что позволит предотвратить терминологическую путаницу, существующую сегодня, в части возможности нахождения одного населенного пункта в составе другого.

Вместе с тем, представляется обоснованным учет историко-культурных традиций на территории городского округа или иного муниципального образования, связанных с наименованием отдельных местностей, входящих в его состав. Например, на территории города Волгограда существует несколько «поселков», административно входящих в состав соответствующих районов города, но по традиции именуемых жителями и органами местного самоуправления поселками, например, Нижний поселок (на территории Тракторозаводского района) или поселок им. М. Горького (входит в состав Советского района города Волгограда). Ряд авторов выделяет, кроме того, такие поселки, как Металлургов (Краснооктябрьский район), Нижняя Ельшанка, Купоросный (Советский район), Бекетовка (Кировский район)¹ и другие. Такое название «поселки» получили на рубеже XIX-XX в., когда происходило интенсивное развитие центра города Царицына, а на окраинах формировались места расселения рабочих. Данные наименования, безусловно, представляют историческую и культурную ценность, что может быть отражено в наименовании остановок городского автотранспорта, однако указание в нормативных правовых актах на такое деление города представляется необоснованным.

Существенные различия в правовом режиме земель городов, поселков и сельских населенных пунктов заключаются в различных ставках земельного налога за одинаковые по размеру и качеству земельные участки, расположенные в городах (поселках) и сельских населенных пунктах (по причине их различной кадастровой стоимости, в процентах от которой исчисляется земельный налог), что обусловлено чисто экономическими причинами.

Таким образом, статус поселка и деление поселков на рабочие, курортные и дачные носит противоречивый характер. Законодатель Федерации и субъекта РФ в одних случаях приравнивает поселки к городам, в других случаях – к сельским населенным пунктам. Не существует и принципиальных правовых отличий между различными подвидами поселков городского типа - рабочих, курортных и дачных поселков, например, в части оснований приобретения и прекращения прав на земельные участки, оборота земельных участков, охраны земель и т.д. Вместе с тем следует признать обоснованность самого деления населенных пунктов на категории городских и сельских.

В некоторых случаях федеральный законодатель прямо адресует правовые нормы конкретным видам населенных пунктов. Так, Законом РФ «О статусе Героев Советского Союза, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 г. предусмотрено бесплатное получение названными категориями граждан земельных участков площадью 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности. Нормативные акты, разграничивающие правовой статус городских и сельских населенных пунктов приняты не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ.

В связи с этим деление населенных пунктов на городские и сельские представляется обоснованным определенной спецификой землепользования в них. Если в городах главной целью использования земель является размещение производственных, жилых, культурных, общественно-деловых и иных подобных объектов, то в сельской местности главной целью является рациональное размещение приусадебных участков, территорий для выпаса скота, а также ведения сельскохозяйственного производства в границах сельских населенных пунктов. Следовательно, в законодательстве субъектов Российской Федерации должна быть учтена специфика землепользования в городских и сельских населенных пунктах при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в частности, для того, чтобы при отводе земельных участков их максимальные (предельные) размеры для сельскохозяйственного использования в городских и сельских населенных пунктах существенно различались в пользу сельских.

Подводя итоги, сформулируем современное научное юридическое определение населенного пункта и земель населенных пунктов.

Населенный пункт – часть территории России, имеющая наименование, сосредоточенную застройку и служащая местом проживания людей, подразделяемая на городские и сельские населенные пункты.

Земли населенных пунктов – категория земель в земельном фонде России, являющаяся пространственно-операционным базисом для размещения жилых, производственных, общественно-деловых, рекреационных и иных объектов жизнеобеспечения населения в соответствии с требованиями градостроительного, экологического и земельного законодательства, отделенная установленными границами от земель иных категорий.