§ 2. Границы населенных пунктов и порядок их изменения

В соответствии с действующим земельным законодательством, границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам (ст.83 ЗК РФ).

Первое упоминание термина «городская черта» мы встречаем в Декрете ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене частной собственности на землю в городах». Согласно ст. 3 Декрета, пределы городских поселений определяются пределами городской черты или селитебной площади, установленной для взимания государственного налога на недвижимости, если последние входят в пределы городской черты. Все городские земли передавались в распоряжение местных органов власти (ст. 6).

ЗК РСФСР от 30 октября 1922 г. впервые выделяет городские земли в отдельную категорию земель и формулирует более четкое понятие городской черты, под которой понимается «наружная граница земель как застроенных, так и незастроенных, находящихся в заведовании городского Совета к 1 августа 1922 г.». К городским землям относились также примыкающие к городской границе бывшие городские земли, если они не находились в фактическом пользовании крестьянского населения или рабочих организаций.

Таким образом, земли внутри действующей городской черты, а также часть пригородных территорий признавались городскими землями. В случае необходимости изменения городской черты, соответствующее ходатайство должен был возбуждать городской Совет либо НКВД. При не достижении согласия вопрос окончательно решался Президиумом ВЦИК. Произвольное отнесение пригородных земель к ведению городских органов управления наиболее ярко выражено в постановлении СНК СССР и ЦИК ВКП (б) от 10 июля 1935 г. «О генеральном плане реконструкции города Москвы», закрепившим за г. Москвой все намеченные генеральным планом для городской застройки пригородные территории как резерв, подлежащий включению в городскую черту по мере их освоения застройкой. Все резервные земли, предназначенные под застройку, в административном отношении были подчинены исполкому Московского Совета депутатов трудящихся, а правила их отвода приравнены к землям в пределах городской черты.

В последующих нормативных актах советского периода происходит разграничение порядка установления и изменения черты поселений для городов (включая поселки городского типа) и сельских населенных пунктов. Городская черта устанавливалась в порядке землеустройства государственными землеустроительными органами, действовавшими под общим руководством Министерства сельского хозяйства СССР. Городская черта не считалась неизменной и могла изменяться в том же порядке, в каком и устанавливалась.

Отвод земель городам и поселкам городского типа оформлялся путем выдачи исполкомами городских или поселковых Советов специальных актов на право пользования землей, составленных по форме, утвержденной Министерством сельского хозяйства СССР. Городским Советам эти акты выдавались областными (краевыми) исполкомами, а в республиках - Советами министров республик. Поселковые Советы получали акты на пользование землей от райисполкомов. Земли, отведенные городам и поселкам городского типа, записывались в государственные книги регистрации землепользований в качестве объектов их права землепользования.¹

В 70-е годы прошлого века, после принятия Основ земельного законодательства СССР, в республиканских земельных кодексах было закреплено несколько подходов к порядку установления городской черты. В одних республиках городская черта определялась на основании генерального плана и технико-экономических основ развития города (ст. 82 ЗК РСФСР), в других республиках – только на основании генерального плана (ст. 108 ЗК ЭССР), в третьих порядок установления и изменения городской черты не определялся.

Критически анализируя сложившуюся ситуацию, Б.В. Ерофеев предлагал считать, что городская черта – это «определяемая на основе генерального плана и технико-экономических основ развития города граница городских земель, отделяющая их от земель иных категорий и одновременно служащая границей города как административно-территориальной единицы». В свою очередь, земли городов – это «все земли, находящиеся в распоряжении и управлении городских Советов депутатов трудящихся и расположенные в пределах городской черты – внешней границы земель города, определяемой в соответствии с генеральными планами и техническими основами развития городов».² Таким образом, суть этих предложений была в том, что границы города как населенного пункта и границы административно-территориальной единицы должны совпадать, а, следовательно, управленческая деятельность местных (городских) Советов ограничиваться чертой города.

При установлении черты сельского населенного пункта законодатель различал перспективные и не отнесенные к перспективным сельские населенные пункты. Черта перспективных сельских населенных пунктов устанавливалась и изменялась Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных Советов депутатов трудящихся. Земли не перспективного населенного пункта отграничивались от других земель посредством установления границ в порядке внутрихозяйственного землеустройства (ст. 100 ЗК РСФСР от 1 июля 1970 г.).³

Анализируя советское земельное законодательство в части правового регулирования оснований и порядка установления и изменения границ населенных пунктов, следует сделать вывод, что в тот период времени оно соответствовало объективно существующим общественным отношениям в условиях исключительной государственной собственности на землю.

С началом земельных реформ и закрепления в ст.ст. 9 и 36 Конституции России, а также земельном законодательстве права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю, введения платности использования земли, вовлечения земельных участков в гражданский оборот, общественные отношения в городских и сельских населенных пунктах, и, в том числе в части изменения их границ, значительно усложнились, однако надлежащего правового регулирования так и не получили.

В настоящий момент на практике часто возникает объективная необходимость в изменении границ населенного пункта и включении в состав одного (как правило, городского) населенного пункта земельных участков (или сельских населенных пунктов), входящих в состав сопредельных муниципальных образований. Причин изменения таких границ бывает несколько.

По мнению Б.В. Ерофеева, такими основаниями могут являться, во-первых, рост количества городского населения и необходимость расширения использования земель городской застройки для удовлетворения жилищных нужд; во-вторых, проведение благоустройства города путем увеличения зеленых насаждений, устройства парков, создания необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением, канализацией и прочими мероприятиями благоустройства, и, в-третьих, застройка прилегающих к городской черте земельных участков, приобретающих характер пригорода.¹

По классификации Е.С. Шугриной, в числе рассматриваемых оснований следует выделять необходимость изменения черты поселения (муниципального образования) для размещения объекта, необходимого для своего жизнеобеспечения (например, потребность в земельном участке для кладбища); необходимость расширения территории по экономическим соображениям; расширение территории города для строительства жилья для горожан. Возможен и обратный процесс – сокращение земельных площадей населенного пункта. Например, территория города Мирный (Республика Саха) определялась не столько потребностями в функционировании городских систем и систем жизнеобеспечения населения, сколько задачами разведки, добычи и переработки алмазной руды. Поэтому размер территории города (12 000 га) был несопоставим с количеством населения (40 000 человек), в связи с чем встал вопрос об изменении городской черты в сторону сокращения.²

Непосредственно же из действующего законодательства некий исчерпывающий перечень таких оснований (причин) не вытекает, однако весьма четко сформулированы процедуры изменения границ населенных пунктов.

По общему правилу, границы населенных пунктов должны отображаться в генеральных планах городских округов и поселений, а также схемах территориального планирования муниципальных районов (для межселенных территорий). Однако в связи с тем, что разработка документов территориального планирования идет весьма медленными темпами, законодатель предусмотрел ряд исключений из общего правила на переходный период.

Указанные правила изложены в ст.4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Не пытаясь их дословно воспроизводить, все же заметим, что до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2012 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из их границ осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

При наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов до 1 января 2012 года может осуществляться путем внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации либо путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в установленном рассматриваемой статьей порядке.

Градостроительное законодательство предусматривает ряд гарантий прав граждан при изменении границ населенных пунктов и включении (исключении) в их состав земельных участков. Главной такой гарантией является проведение публичных слушаний. Вместе с тем, результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер, а их учет может быть затруднителен, если при изменении границ муниципального образования (например, расширения городского округа за счет сельского поселения) жители этих муниципалитетов высказали различное суждение о его необходимости.

С точки зрения здравого смысла, проблема выбора одного из двух противоположных результатов публичных слушаний при изменении границ муниципальных образований (изменении границ населенных пунктов) должна решаться, на наш взгляд, посредством отказа от изменения таких границ, поскольку при буквальном толковании данной нормы «население» (в данном случае одного из муниципальных образований) не поддержало такую инициативу и не одобрило проект изменения границ муниципального образования (или населенного пункта). Между тем, подобный вывод прямо не следует из действующего законодательства и к нему редко приходят на практике, хотя отрицательная позиция населения в вопросах изменения границ городов влечет необходимость более рационального и интенсивного использования городских земель, вместо экстенсивного расширения города за счет прилегающих сельскохозяйственных земель и сельских населенных пунктов.

Наряду с вышеуказанной, существует и ряд иных проблем в сфере изменения границ населенных пунктов по действующему законодательству:

а) граждане и юридические лица, земельные участки которых включаются в границы населенного пункта (города), будут платить земельный налог по более высокой ставке. Как известно, ставка земельного налога исчисляется исходя из кадастровой стоимости земельного участка; включение сельскохозяйственного земельного участка в границы города влечет изменение вида его разрешенного использования, и, соответственно, кадастровой стоимости.

Увеличение ставки земельного налога отдельным категориям граждан и юридических лиц есть ухудшение имущественного положения названных субъектов, которое налагается на них при полном отсутствии их вины, причем никаких компенсаций расходов, возникших у названных субъектов, действующее законодательство не предусматривает. Поэтому обычно не дает никакого результата их обращение в суд (арбитражный суд). Можно возразить, что рыночная стоимость такого земельного участка при включении его в границы города возрастает, однако правовое значение это имеет только для собственника и при осуществлении сделок с земельным участком, что является правом, а не обязанностью в отличие от уплаты земельного налога.

б) действующее законодательство не требует разработки социально-экономических обоснований изменения границ населенного пункта, их опубликования и обсуждения в открытой печати, обязательность работы местных органов по этому вопросу с населением. Население не воспринимает предложения по изменению границ города как благо, а склонно рассматривать такие намерения как удовлетворение политических амбиций «сильных» соседей. В итоге существующий опыт учета мнения населения по вопросу изменения границ городов показывает, что это мнение всегда отрицательное.

в) нуждается в уточнении используемая законодателем терминология, определяющая состав земель населенного пункта и земель, расположенных за границами населенного пункта. Так, согласно п.3 ч.1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования…» и т.д., то есть земли общего пользования могут существовать за границами населенного пункта. Согласно и старому ЗК РСФСР, и п. 12 ст. 85 действующего ЗК РФ, земли общего пользования входят в состав категории земель населенных пунктов. За границами городского или сельского населенного пункта располагаются земли сельскохозяйственного назначения, либо земельные участки, принадлежащие к иной категории земель в земельном фонде Российской Федерации (например, земли особо охраняемых территорий и объектов или земли лесного фонда).

г) включение части земель одних муниципальных образований в состав других (городских) посягает на экономические основы местного самоуправления, гарантированные Конституцией РФ. Дело в том, что одним из основных источников наполнения местных бюджетов является земельный налог и арендная плата, взимаемые за земельные участки, находящиеся в муниципальной (а чаще неразграниченной государственной) собственности. Отсюда ограничением экономической основы местного самоуправления будет являться не компенсируемое уменьшение (снижение) поступлений в местный бюджет и ограничение возможности реализации права муниципальной собственности на землю и иные природные ресурсы. Действующее законодательство подчеркивает гарантии самостоятельности местного бюджета и право требовать возмещения ущерба, причиненного решениями органов государственной власти или других органов местного самоуправления.

Однако даже если заинтересованные субъекты обратятся в суд (арбитражный суд), который примет решение о компенсациях органам местного самоуправления (либо гражданам, юридическим лицам) возникших у них дополнительных расходах, не ясно, в каком порядке и за счет каких средств их производить. Согласно п.2 ч.1 ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги и сборы, а в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ, земельный налог отнесен к числу местных налогов, которые поступают в местный бюджет. Органы местного самоуправления вправе также распоряжаться муниципальной собственностью, в состав которой входят земельные участки, общераспространенные полезные ископаемые, пруды и обводненные карьеры и т.д.

Отсюда следует вывод о том, что изменение границ населенного пункта (например, города) и включение в состав городских земель земельных участков сельскохозяйственного назначения (равно как и территорий сел и поселков, ранее входивших в состав иных муниципальных образований), подрывает экономические основы местного самоуправления, поскольку уменьшает поступления доходов в местный бюджет и ограничивает право органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью (в том числе препятствует возникновению права муниципальной собственности на земельные участки и иные природные ресурсы в ходе дальнейшего разграничения государственной собственности на землю).

Однако федеральное и региональное законодательство не содержат порядка установления размеров таких компенсаций. Действительно, в каком объеме необходимо компенсировать недополученные средства от взимания земельного налога? Как исчислять стоимость земельных участков и иных природных ресурсов, которые передаются на территорию другого муниципального образования, и потенциально могут перейти в его собственность? Как исчислять компенсацию за общераспространенные полезные ископаемые (особенно, если их точное количество и стоимость неизвестны)? Как рассчитать стоимость прудов и обводненных карьеров, а также стоимость древесно-кустарниковой растительности, переходящей в ведение другого муниципалитета? Из какого бюджета (городского или областного) производить выплаты?

На первый взгляд, такие компенсации должны быть произведены из бюджета субъекта РФ, поскольку решение об изменении границ населенных пунктов принимает его представительный орган. Применительно к подобным случаям федеральное законодательство устанавливает государственные гарантии компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти. В то же время следует учитывать, что включение в состав города иных земель ведет к увеличению денежных поступлений в городской бюджет.

Нам представляется обоснованным следующий вариант решения этого непростого вопроса. Муниципальному образованию, территория которого сократилась в результате включения земельных участков в состав другого (городского) муниципального образования, выплачивается компенсация в размере пятикратной годовой ставки земельного налога, собираемой с земельных участков, перешедших в ведение иного муниципального образования (города). Возможен и вариант установления компенсаций за земельные участки, на которые было прекращено право муниципальной собственности, в размере кадастровой стоимости земельного участка. Компенсацию за иные природные ресурсы, находившиеся в муниципальной собственности и переданные другому муниципальному образованию, также можно рассчитывать на основе данных кадастровой оценки этих природных ресурсов. В случае отсутствия соответствующих сведений, изменение границ населенного пункта откладывается до завершения кадастрового учета переходящих в ведение другого муниципального образования земель и иных природных ресурсов.

Представляется, что эти выплаты должны производиться за счет средств того муниципального образования, которое выступило с инициативой расширения своих границ. В этом случае у него появляется стимул для более рационального распоряжения имеющимися земельными ресурсами, включения в гражданский оборот новых земель населенного пункта, а также более тщательного перераспределения внутригородских земельных ресурсов.

Примечательно, что весьма немногочисленный опыт регионов по решению этой проблемы созвучен нашим предложениям. Так, Постановлением Верховного Совета Удмуртской Республики от 13 марта 1992 г. № 336-XII «Об установлении городской черты города Воткинска» предписано Воткинскому районному Совету народных депутатов выделить земельные участки из близлежащих земель запаса гражданам, проживающим на землях, переходящих в городскую черту, и желающим вести крестьянское (фермерское) хозяйство. Этим лицам при переезде в другую местность должны возмещаться за счет городского бюджета города Воткинска следующие расходы: стоимость проезда главы крестьянского (фермерского) хозяйства и членов его семьи; расходы по провозу имущества; стоимость жилого дома и хозяйственных построек в случае их передачи в фонд городского Совета народных депутатов, либо расходы по их перевозке и восстановлению; стоимость многолетних насаждений применительно к порядку, установленному при сносе индивидуальных домов. Кроме того, предписано сохранить до 2000 года за гражданами, постоянно проживающими на землях, переходящих в ведение Воткинского городского Совета народных депутатов, льготы, предусмотренные действующим законодательством для сельских жителей. Несмотря на половинчатость решения данной проблемы компенсаций расходов, вызванных изменением границ города, данный пример показывает, что «добрая воля» представительного органа власти субъекта РФ создала несколько любопытных прецедентов по защите прав и законных интересов граждан.

д) изменение границы населенного пункта в сторону увеличения его площади часто является экономически нецелесообразным. Например, город Волгоград имеет протяженность вдоль реки Волги около 100 км при соотношении длины к ширине 1:10, что ведет к увеличению затрат при строительстве на 2-3 % и при эксплуатации – на 9%. Невысокая плотность застройки, вызванная рядом причин (например, рельефом местности) также увеличивает затраты на строительство и эксплуатацию зданий, строений и сооружений еще на 2-3 %. Эти факторы влияют на цену ВВП города и в числе прочих факторов ограничивают рост благосостояния городских жителей. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «освоение новых территорий за пределами существующей городской черты обернется увеличением транспортных расходов, ухудшением качества воздуха, потерей сельскохозяйственных угодий и заброшенностью старых районов. В то же время уплотнение застройки будет стимулировать экономическое развитие городских центров, восстановление заброшенных индустриальных площадок, позволит реконструировать инженерно-транспортную инфраструктуру в старой части города, постепенно сглаживая различия между богатыми и бедными кварталами».¹

Есть и положительные итоги реализации такой градостроительной стратегии. Сложная процедура изменения границ населенного пункта – города федерального значения Москвы и нежелание Московской области «выпустить» Москву за МКАД привело к принятию градостроительных программ по реконструкции, сносу и застройки старых городских кварталов, то есть к более рациональному использованию имеющейся в городе земли.

На наш взгляд, в ст.84 ЗК РФ следует внести ряд дополнений:

«4. Изменение границ населенных пунктов осуществляется с учетом результатов публичных слушаний. В случае, если правообладатели земельных участков либо органы местного самоуправления сопредельных территорий, чьи права затрагиваются изменением границ населенного пункта, не выразят своего согласия, границы населенного пункта не подлежат изменению.

5. Орган представительной власти субъекта Российской Федерации при изменении границ населенного пункта устанавливает размер компенсаций гражданам, юридическим лицам, а также органам местного самоуправления.

6. Указанные п.5 настоящей статьи расходы возмещаются за счет муниципального образования, расширяющего свои границы, в следующем объеме:

- установление льгот гражданам и юридическим лицам по уплате земельного налога на пять лет в части превышения ранее уплачиваемой суммы;

- компенсация неполученных поступлений от взимания земельного налога – в размере суммы земельного налога, поступившей в местный бюджет за последний год, умноженной на пятикратный повышающий коэффициент;

- компенсация за переходящие в собственность другого муниципального образования природные ресурсы (муниципальные земельные участки, пруды и обводненные карьеры, общераспространенные полезные ископаемые и т.д.) – в размере кадастровой стоимости данных природных ресурсов».

В заключении настоящего параграфа необходимо проанализировать правовое значение границ населенных пунктов и, соответственно, внутреннее содержание земель данной категории. Необходимость такого анализа обусловлена массовым непониманием сущности правового режима земель населенных пунктов, встречающееся в научной юридической литературе.

Так, по мнению Д.О. Войновского, «в правоприменении возникают проблемы по отнесению тех или иных земель к категории земель населенных пунктов по причине совпадения территорий двух и более категорий земель или использования какого-либо земельного участка при соблюдении правового режима иной категории земли (например, земель сельскохозяйственного назначения). Поэтому сделан вывод о необходимости выработки принципов и процедур для закрепления некоторых земельных участков в границах населенного пункта к землям иных категорий со своим правовым режимом, в том числе к особо охраняемым природным территориям, землям транспорта, что позволит не только обеспечить режим их использования, но и определить иные требования, имеющие значение для гражданского оборота».¹

Н.П. Лотникова полагает, что в «границах населенного пункта следует выделять земельные участки, отнесенные к землям иных категорий, со своим правовым режимом … в том числе земли особо охраняемых природных территорий и земли транспорта, выделенные по принципу целевого использования, что позволит не только обеспечить режим их использования, но и определить иные требования, имеющие значение для гражданского оборота (например, оборотоспособность), поскольку принадлежность земельного участка к одной из категорий земель относится к одному из публично-правовых составляющих гражданско-правового режима земельного участка».²

В.Н. Яковлев отмечает, что земельные участки из состава категории земель сельскохозяйственного назначения составляют «приусадебный фонд сельских поселений и малых городов» и используются для ведения личного подсобного хозяйства, а также входят в состав территориальной зоны сельскохозяйственного использования в городских поселениях.³

От ученых не отстают и практики. Так, в своем заключении на проект ЗК РФ Москомархитектура указала на свое несогласие с положениями ст. 8 проекта о переводе земель из одной категории в другую: «Никак нельзя согласиться с присвоением исключительных полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации по принятию решений о переводе земель из одной категории в другую на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Известно, что на территории любого города есть земли практически всех категорий (курсив мой – А.А.). В случае принятия предложенной авторами проекта правовой конструкции (п. 2 ст. 8) городская администрация на размещение жилья на территории выводимого по генплану предприятия должна испрашивать разрешение у органа исполнительной власти Российской Федерации; то же в случае предоставления свободных земельных участков (земель запаса) под строительство хлебопекарен, прачечных заводов и т.п.; прокладки по землям сельхозпредприятий, находящихся на территории города, общегородских коммуникаций и т.д.».⁴

Подобным предложениям придать землям населенных пунктов «лоскутную» или «мозаичную» структуру уже был дан отпор в научной юридической литературе. Как отмечала Р.С. Баразгова, по поводу городских территорий складывается сложная совокупность экономических, социальных, правовых и иных отношений, которые невозможно искусственно разорвать на части. В настоящий момент категория земель населенных пунктов включает в себя все земли, расположенные внутри городских границ. Для учета их особенностей производится принятие генерального плана и Правил землепользования и застройки, которыми посредством градостроительного зонирования в городе определяются территориальные зоны (жилой застройки, сельскохозяйственного использования, рекреационные и т.д.), для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент - совокупность правил и параметров разрешенного использования земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости (если таковые присутствуют). Таким образом производится приведение совокупности правовых режимов земельных участков, предназначенных для использования в различных целях, к некоему общему знаменателю, обусловленному потребностями развития города не как простой совокупности земли, а как единого социального организма.

Гипотетическая же реализация «лоскутных» предложений приведет к параличу городского хозяйства хотя бы потому, что большинство объектов, расположенных на земельных участках за границами населенных пунктов, имеют охранные зоны – прилегающие территории с особым режимом землепользования. Так, в водоохранных зонах устанавливается особый режим землепользования и хозяйственной деятельности, обусловленный задачами предотвращения загрязнения водных объектов. Ширина водоохранных зон рек может быть от 50 до 200 метров (ст.65 ВК РФ). Чтобы не парализовать застройку населенного пункта и при наличии ливневой канализации, ширина водоохраной зоны в населенных пунктах ограничивается парапетом набережной. Если же отменить это разумное ограничение, вытекающее из специфики городского землепользования, то что останется, например, от города Санкт-Петербурга, построенного на реках и каналах (то есть частично расположенного в рамках такого подхода на землях водного фонда)?

В составе категории земель специального назначения выделяются земли автомобильного транспорта. Непосредственно к полотну автомобильной магистрали примыкают полосы отвода, в границах которых, по общему правилу, запрещается выполнение работ, не связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, а также с размещением объектов дорожного сервиса; размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса; распашка земельных участков, покос травы и т.д. Эти ограничения действуют за границами населенных пунктов, поскольку в последних все эти вопросы решаются градостроительным регламентом.¹

Действительно, при буквальном применении данных требований, строительство в городе будет полностью парализовано, поскольку любой город насыщен автомобильными магистралями. Аналогичным образом, предложения включать в состав земель населенных пунктов «лоскуты» в виде категории земель особо охраняемых природных территорий или земель сельскохозяйственного назначения столь же бессмысленны и противоречат земельному и градостроительному законодательству, а в случае попыток их реализации принесут только существенный вред. Так, признание того, что в населенном пункте есть земли сельскохозяйственного назначения будет автоматически означать, что данные земли должны использоваться для производства сельскохозяйственной продукции, а на их правообладателей будет возложена обязанность сохранения плодородия почв, проведения их мелиорации, внесения минеральных удобрений и т.д. (не говоря уже о том, что ст.77 ЗК РФ четко определяет земли сельскохозяйственного назначения как находящиеся за границами населенных пунктов). При реализации же подобного предложения застройка города и вообще нормальная городская жизнь будут парализованы исполнением ненужных правообладателю земельного участка и городу функций (например, по мелиорации городских земель).

Реализация замысла по образованию в границах населенного пункта категории земель особо охраняемых природных территорий обусловит необходимость и создания соответствующих охранных зон. И если заповедников в границах населенных пунктов на сегодняшний день еще нет, то национальных и природных парков более чем достаточно (в том же городе Москве). Создание вокруг них полноценных охранных зон парализует городское хозяйство, а главное никак не будет вписываться в существующие стандарты планирования развития города как единого социального организма.

На самом деле, градостроительное законодательство определяет правовой режим категории земель населенных пунктов, а экологическое – правовой режим особо охраняемых природных территорий, которые, разумеется, вполне могут быть и в границах населенных пунктов. Коллизии установленных разными по отраслевой принадлежности нормативно-правовыми актами правовых режимов разрешаются посредством образования в городских округах и иных муниципальных образованиях отдельной территориальной зоны (особо охраняемой) со своим градостроительным регламентом.

Но это вовсе не означает, что такие земельные участки относятся сразу к двум категориям земель, например, населенных пунктов и особо охраняемых территорий и объектов. Дело тут даже не в том, что это категорически противоречит духу и букве земельного законодательства, специально сконструировавшего понятие категории земель для дифференциации правового режима земельных участков различного целевого назначения. Конечно, в него можно внести изменения. Однако это приведет к появлению большого количества пробелов и коллизий, количество которых будет равно числу «лоскутов», созданных в границах категории земель населенных пунктов.

На наш взгляд, авторы подобных предложений вольно или невольно становятся на сторону чиновников, пытающихся всячески тормозить приватизацию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, являющихся городами - курортами (например, на Черноморском побережье), где земля приобрела особую ценность после принятия решения о проведении в Сочи в 2014 г. зимних Олимпийских игр. При этом проблема приватизации земельных участков населенных пунктов вышла далеко за пределы таких городов-курортов, как Сочи, Геленджик, Анапа, и приобрела общероссийский масштаб. По мнению Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Краснодарскому краю, если земельный участок находится в границах федерального города-курорта Сочи, то он уже относится к особо охраняемой природной территории. На этом основании Управление считает незаконными любые требования о понуждении местной администрации к заключению договора купли-продажи.¹

Представляется, что подобный вывод грубо противоречит действующему законодательству, включая ЗК РФ, и обусловлен непониманием его сторонниками правового значения границ и сущности категории земель населенных пунктов. Вместе с тем отрадно, что постепенно отстаиваемая нами позиция все же находит свое подтверждение в судебной практике.

Так, Постановлением ФАС Уральского округа от 10 января 2007 г. № Ф09-11009/07-С3 было установлено, что при камеральной проверке налоговой декларации по земельному налогу выявлено применение обществом при исчислении налога ставки 0,6% от кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в городе Екатеринбурге и принадлежащих обществу на праве собственности с разрешенным использованием «под существующие здания и сооружения завода». Налог пересчитан инспекцией по ставке 1,5%, при расчете налога за земельные участки, отнесенные к землям специального назначения. Общество оспорило решение о доначислении налога и пеней, а также о привлечении его к налоговой ответственности.

Суд первой инстанции удовлетворил эти требования, руководствуясь п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 83, п. 1 ст. 85, ст. 87 ЗК РФ, ст. 35 ГрадК РФ, решением Екатеринбургской городской Думы от 22 ноября 2005 г. № 14/3. Признавая решение инспекции недействительным, суд исходил из того, что земельные участки относятся к категории земель поселений, на которых расположены производственные объекты, поэтому для их отнесения к землям промышленности и иного специального назначения у инспекции не имелось оснований.

Суд аппеляционной инстанции отменил это решение.

ФАС Уральского округа указал, что согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли поселений образуют отдельную категорию. Также отдельную категорию образуют земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. Согласно п. 1 ст. 87 ЗК РФ землями промышленности, энергетики транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Землями поселений в силу п. 1 ст. 83 ЗК РФ признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Порядок использования названных земель, как установлено в п. 2 названной статьи, определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. В соответствии с п. 1 ст. 85 ЗК РФ в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам. Учитывая содержание перечисленных норм права и установленные судами обстоятельства дела, вывод суда апелляционной инстанции нельзя признать обоснованным; постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, решение суда первой инстанции - оставлению в силе.