ГЛАВА 5 УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

Знание законов и фактического состояния управления на­родным хозяйством, а также дальнейшее его совершенст­вование имеют сегодня решающее значение в деле интенсифи­кации социально-экономическою развития страны, что много­кратно отмечалось на XXVII съезде КПСС. Управление при­родопользованием базируется на общих положениях теории управления социально-экономическими процессами, и прежде всего производством, экономикой.

Управление представляет собой процесс регулирования механизма функционирования какой-либо системы с целью оптимизации, упорядочения. Управление социально-экономи­ческими процессами, в том числе и природопользованием, есть процесс регулирования социально-экономических систем, в частности ПСЭС, с целью оптимизации их функционирования.

Наиболее сложным системам, к числу которых относится и ПСЭС, присуще саморегулирование. Этот процесс протекает в двух взаимосвязанных подсистемах, по характеру функцио­нирования также являющихся системами. Одна из них выполняет управляющие функции, а другая принимает управленче­ские команды, перестраивается согласно им, т.е. является ведомой, управля-

72

Общее руководство природопользованием в стране в целом и на местах осуществляется государственными органами управления, обладающими так называемой общей компетен­цией (совокупностью полномочий, т.е. прав и обязанностей, установленных законом об этих органах). Специализирован­ными подразделениями законодательных и исполнительных органов государственного аппарата управления являются в настоящее время постоянные комиссии Верховных Советов СССР, РСФСР, АССР, Советов народных депутатов краев и областей по охране окружающей среды и рациональному ис­пользованию природных ресурсов. Аналогичные комиссии организованы при советах министров СССР, РСФСР, АССР, исполнительных комитетах Советов народных депутатов краев и областей. На уровне административных районов, городов, сел такие комиссии часто не образуются. К органам высшего уровня относятся государственные юридические органы, осуществляющие управление природопользованием в пре­делах имеющейся у них специальной компетенции.

Дальнейшее подразделение органов управления природо­пользованием осуществляется согласно общему делению про­цесса природопользования на стадии теоретической и практи­ческой деятельности. Последняя делится на основную (дея­тельность практических организаций) и деятельность по ее контролю и учету. Таким образом выделяются организации, выполняющие теоретическую деятельность в области природо­пользования, органы управления природопользовательской деятельностью практических организаций и органы ее внеш­него контроля и учета.

Содержание понятия теоретической деятельности в данном случае неоднозначно. Только теоретической является научно-исследовательская деятельность. Принято считать, что проектно-изыскательские организации и плановые органы выполня­ют практическую деятельность, однако, это не совсем так. По характеру деятельности они являются переходными от теоре­тических к практическим организациям, именно здесь реали­зуется связь между теорией и практикой. Их деятельность — предпроизводственная, т.е. она все-таки больше теоретиче­ская, чем практическая. Даже геологоразведочные организа­ции, осуществляющие поиск и разведку полезных ископае­мых и, тем самым создающие предпосылки к материально-практической деятельности по их добыче, следует

75

76

относить к этой группе органов управления природопользованием.

Государственные контрольно-надзорные органы призваны осуществлять внешний (надведомственный) контроль природопользовательской деятельности практических организаций. Однако требованию полной ведомственной независимости от­вечает деятельность не всех этих органов. Полностью вне под­чинения практическим организациям (министерствам и ведом­ствам) находятся Государственная инспекция по охране атмос­ферного воздуха от загрязнения Госкомгидромета, санитарно-эпидемиологическая служба Минздрава СССР, Государствен­ная автомобильная инспекция МВД СССР, Государственная инспекция по использованию и охране подземных вод Мингео СССР. Остальные контрольно-надзорные органы, входящие по подчинению в министерства и ведомства, предприятия ко­торых выполняют практическую деятельность по эксплуата­ции природных ресурсов, являются независимыми, вневедомст­венными лишь по отношению к представителям других отрас­лей. Ведомственная же принадлежность часто снижает эффек­тивность работы контролирующих органов по отношению к подчиненным им практическим организациям.

Общенародный характер дела охраны природы и рацио­нального использования природных ресурсов обусловливает активное участие общественности в контроле природопользовательской деятельности практических организаций. Наибо­лее последовательно этой работой, занимаются общества охра­ны природы, охотников и рыболовов, общественные лесные и водные инспекции, школьные лесничества. Их деятельность при хорошей постановке может быть весьма эффективной.

Функция контроля играет большую роль в управлении про­цессом природопользования, но эффективности ее в настоящее время снижена из-за ограничения простой констатацией фак­тического положения дел в этой области. Необходимо усилить регулирующую функцию контроля. Как учил В. И. Ленин, главная задача контроля заключается в том, чтобы не столько «ловить»,

77

«изобличить», сколько умело и вовремя исправить²⁷.

Исключительно большое значение в оптимизации процесса управления природопользованием, как и любой другой социально-экономической деятельностью, имеет его кадровое обеспечение, о чем говорилось на январском (1987г.) Пленуме ЦК КПСС. Развивая представления В.И. Ленина, Коммунистическая партия Советского Союза разработала основные требования к управленческим кадрам, главными из которых являются следующие: компетентность (знание дела), деловитость (умение вести дело), организованность (умение организовать и последовательно контролировать процесс управления), дисциплинированность, стремление к совершенствованию, оптимальная сочетаемость научного и административного подходов к управлению и др. С этими мерками необходимо подходить к оценке достоинств кандидатов на замещение вакантных должностей в любом аппарате управления. Такие же качества следует вырабатывать и будущим специалистам в части природопользования.

В настоящее время еще не сформировалась четкая система подготовки и расстановки кадров в органах управления природопользованием. До сих пор в номенклатуре (перечне) народнохозяйственных специальностей нет должностей инженеров охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Имеющиеся и вновь вводимые вакансии часто замещаются людьми, мало подготовленными, а порой совершенно незнакомыми даже с основами теории рационального природопользования. Чаще всего это специалисты с узким инженерно-техническим, строительным, химическим, биолого-медицинским образованием, которые не прослушали в свое время даже краткого курса лекций по охране природы. Необходимо установить и жестко соблюдать требование обязательного замещения в любом звене управления должностей инженеров по рациональному природопользованию только при наличии документа о природоохранительном (инженерно-экологическом, инженерно-

²⁷См.: Ленин В.И. К вопросу о задачах Рабкрина, их понимании и их исполнении//Полн. собр. соч. Т. 44. С. 127.

78

географическом) образовании по ос­новной или второй специальности. Это делается, например, в Ленинграде, где для подготовки специалистов по охране при­роды открыт специальный факультет по переподготовке кад­ров по новым направлениям науки и техники при Ленинградском государственном университете, на котором работники промышленных предприятий города, имеющие выс­шее образование, получают в течение полугода с отрывом, от производства вторую специальность «Экология и повышение эффективности использования природных ресурсов».

Один из ведущих специалистов в данной области Ю.А. Израэль (1984. С. 10) .включает в понятие мониторинга в качестве основных его элементов наблюдения за факторами воздейст­вия и состоянием окружающей среды, прогноз ее будущего со­стояния и оценку фактического и прогнозируемого состояния природной среды. Как видно, система мониторинга охватывает наблюдения не только за состоянием природной среды, но и за факторами воздействия на нее, т.е. мониторинг определя­ется не просто как природный, а как природно-хозяйственный. Если сюда добавить наблюдения за воздействиями природных условий на природопользователей, то он превращается в мо­ниторинг природопользования, т.е. в систему наблюдений за состоянием всего процесса взаимодействия человека и природы. Широкое определение содержания

79

мониторинга практи­чески объединяет это понятие с анализом состояния процесса природопользования.

Имеется два варианта подразделения мониторинга в зави­симости от размеров наблюдаемой территории. В первом слу­чае он дифференцируется по территориально-административному принципу на глобальный, международный и националь­ный, во втором учитывается степень антропогенного воздей­ствия на природную среду, в связи с чем выделяются базовый (фоновый), региональный и импактный (локальный) монито­ринг. Необходимо отметить, что четких критериев для выяв­ления пределов этих уровней нет. Например, отмечается, что импактному уровню соответствует зона высокой интенсивности воздействия, фоновому — зона минимального воздействия, а региональному — промежуточная.

Мониторинг целесообразно подразделять по степени регу­лярности сбора информации на два вида: регулярный и нере­гулярный. По степени юридического оформления его можно дифференцировать на организованный, формальный (государ­ственный, юридически оформленный) и неорганизованный, неформальный (юридически, не оформленный)²⁸. Так как два рассмотренных классификационных признака (степень регу­лярности и степень организованности) не зависят друг от дру­га, при их взаимном наложении могут образовываться различ­ные сочетания видов мониторинга: формальный регулярный, формальный нерегулярный, неформальный регулярный, не­формальный нерегулярный. Системы наблюдений включают: в первом случае все государственные и международные орга­низации контроля за состоянием природной среды и природопользовательской деятельности; во втором — изыскательские и геологоразведочные организации; в третьем — физико-гео­графические (ландшафтные) стационары, биостанции; в чет­вертом — научные учреждения, научно-исследовательские секторы вузов, а также отдельных ученых, ведущих исследо­вание природопользования по краткосрочным темам.

Содержание мониторинга природопользования как информационной основы управления природопользованием определяется структурой самого

80

Чрезвычайная сложность структуры объекта природополь­зования и процессов, протекающих в нем, является существен­ным препятствием для создания наглядной, относительно за­конченной теоретической модели процесса управления приро­допользованием (а значит, и мониторинга природопользова­ния), не говоря уже о ее практической реализации. Выход из положения может быть найден в глубокой математизации, точнее, кибернетизации проблемы. После полного прохожде­ния домашинного этапа исследования, т.е. после предвари­тельного создания детальной модели рассматриваемого про­цесса на естественном языке, должны быть составлены про­граммы (пакеты программ) для ЭВМ.

В качестве основного рабочего алгоритмического языка может быть использован диалоговый язык БЭЙСИК, так как он, во-первых, является наиболее простым, во-вторых, с ним знакомятся студенты во время обучения, в-третьих, он вполне пригоден для решения основных задач по природопользова­нию — создания автоматизированных информационно-поиско­вых систем (АИПС), автоматизированных систем плановых расчетов (АСПР), автоматизированных систем управления (АСУ), в-четвертых, на нем написаны программы, по которым сегодня работают ЭВМ многих организаций. Например, мест­ные плановые органы, в том числе Госплан Мордовской АССР, используют для плановых расчетов мини-ЭВМ типа «Искра-226», работающие, по программам, составленным на данном языке.

В настоящее время у нас в стране создается единая систе­ма мониторинга природной среды. Действующую Общегосу­дарственную службу наблюдений и контроля за уровнем за­грязнения природной среды предлагается реорганизовать в Экологическую службу СССР, возложив на нее обязанности по сбору,

81

обработке и предоставлению всем заинтересованным организациям экологической информации, производству прогнозов о состоянии природной среды, а также выдаче рекомен­даций по осуществлению эффективного природопользования²⁹.