О международной деятельности цик россии в 2013 году

Выступление Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е.Чурова при обсуждении информационно-аналитического материала по вопросу «Обзор избирательного законодательства и практики государств-участников ОБСЕ», подготовленного БДИПЧ ОБСЕ

Вместе с тем, данное утверждение является неправомерным по ряду нижеследующих положений.

1. В орбиту Обзора (Приложение 2 «Отчеты БДИПЧ о выборах, опубликованные между 1 января 2010 года и 31 декабря 2012 года» – стр. 71-72) по непонятным причинам не включены такие государства региона ОБСЕ, как Бельгия, Германия, Исландия, Италия, Канада, Люксембург, Мальта, Португалия.

1.1. При этом необходимо иметь в виду, что, в частности, в Германии после проведения в 2009 году выборов депутатов Бундестага Федеральный конституционный суд дважды выносил решения о признании методики распределения депутатских мандатов в рамках германской смешанной избирательной системы неконституционной и обязал Бундестаг внести соответствующие изменения в Закон о выборах депутатов Бундестага. Что, в конечном счете, было сделано только весной 2013 года, т.е. менее чем за год до выборов (это явилось нарушением положений Свода рекомендуемых норм, принятых в 2003 году Венецианской комиссией).

В Италии, как и, в частности, в Греции, также имеется бонусная методика распределения депутатских мандатов, обеспечивающая предоставление одной политической партии большинства депутатских мандатов в нижней палате парламента для формирования устойчивого правительства, однако, этот аспект также не учтен в связи с невключением Италии в орбиту Обзора.

1.2. Кроме того, структура и содержание Обзора не содержит каких-либо непреодолимых препятствий для включения в него итоговых отчетов, опубликованных БДИПЧ даже и в июне с.г., в частности, в отношении выборов Президента США 6 ноября 2012 года. Тем более, что в этом Итоговом отчете содержится 35 существенных замечаний и рекомендаций в адрес государственных органов США.

1.3. Авторы Обзора в целях избежания двусмысленностей в оценке законодательства и избирательной практики должны были по каждой негативной или позитивной позиции Обзора приводить полный перечень государств, в противном случае неполное их перечисление приводит к выводу о том, что другие государства не являются нарушителями, хотя на практике это не так.

1.4. В Методологической части Обзора утверждается, что в нем делается также ссылка на региональные документы, в частности, Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 2002 года, однако во всем тексе нет ни одной ссылки на указанный документ.

1.5. В подразделе 2.3 «Структура обзора» утверждается, что выбор тематических разделов опирается на «Руководящие принципы по анализу законодательной базы по выборам» и в сноске 7 приводится ссылка на «Рекомендации БДИПЧ по анализу законодательной базы выборов. Второе издание. 2013, хотя, как известно, второе издание было презентовано БДИПЧ 30 сентября 2013 года, да и то только на английском языке, в рамках Совещания ОБСЕ по вопросам человеческого измерения, проведенного в Варшаве (Польша) с 24 сентября по 4 октября с.г., что свидетельствует о весьма некорректном методологическом подходе.

2. В Обзоре не содержится раздела, посвященного новым избирательным технологиям, а именно: использованию технических средств подсчета голосов, в том числе электронному голосованию, хотя в последних итоговых отчетах БДИПЧ ОБСЕ по конкретным странам содержатся специальные разделы на эту тему с перечнем некоторых рекомендаций.

Кроме того, в 2013 году БДИПЧ выпустил «Руководство по наблюдению за использованием новых технологий голосования избирателей», презентация которого состоялась в рамках упоминавшегося выше Совещания ОБСЕ по вопросам человеческого измерения, проходившего в Варшаве (Польша) с 24 сентября по 4 октября с.г.

3. В Обзоре отсутствует анализ положений, связанных с законодательным установлением так называемого «заградительного» барьера для допуска политических партий (коалиций) к участию в распределении депутатских мандатов.

Как известно, многие государства, использующие тот или иной вариант пропорционального представительства, имеют пороговые показатели при выборах в парламент – так называемый «заградительный барьер» для допуска политических партий к распределению депутатских мандатов. При этом используются различные комбинации заградительных барьеров – от нулевого «заградительного» барьера до 12,5% барьера. Например, в Великобритании, Ирландии, Нидерландах, США, Финляндии в рамках как мажоритарной, так смешанной избирательной системы, а также системы одиночного передаваемого голоса какие-либо заградительные барьеры, помимо избирательных квот, не устанавливаются. В Испании, Украине установлен 3% заградительный барьер, в Бельгии, Грузии, Кыргызстане, Монако, Польше, Сербии, ФРГ – 5% (при этом в Польше для избирательных коалиций порог установлен в 8%, а в Грузии в рамках мажоритарной части смешанной избирательной системы – в отношении кандидатов, баллотирующихся по территориальным избирательным округам, – 30%), в Казахстане*, в Швейцарии (в отношении верхней палаты) – 10%, во Франции – 12,5% для участия кандидатов во втором туре выборов. При этом в Молдове в 2008 году заградительный барьер для участия политических партий в парламентских выборах повышен до 6%. Особая система заградительных барьеров (так называемый «двойной заградительный барьер») использовалась на прошедших в 2007 году парламентских выборах в Кыргызстане, когда были введены два заградительных барьера – один (5%), предусмотренный законодательством о выборах – для единого национального избирательного округа и дополнительный (0,5%) – решением ЦИК Кыргызстана – для области (города). В ходе избирательной кампании Верховный суд Кыргызстана подтвердил законность введения дополнительного заградительного барьера.

4. В Обзоре отсутствует подраздел, связанный с организацией голосования избирателей по почте. При этом к использованию этого института в ряде государств имеются серьезные претензии, в том числе при организации голосования зарубежных избирателей.

4.1. Как известно, в ряде зарубежных государств, в частности в  Австрии, Бельгии, Боснии и Герцеговине, Великобритании, Ирландии, Испании, Италии, Канаде, Латвии, Литве, Лихтенштейне, Монголии, Нидерландах, Польше, Словакии, Словении, США, Турции (до 2008 года), Франции, ФРГ, Швейцарии используется голосование избирателей по почте.

В целом в рамках ОБСЕ, участниками которой являются 57 государств, голосование избирателей по почте предусмотрено в законодательстве о выборах только 19 государств.

При этом применяются различные организационно-правовые формы, а  также допуск к такому участию определенных категорий или групп избирателей.

Имеются особенности получения и обработки «почтовых» избирательных бюллетеней соответствующими избирательными органами.

В ряде государств голосование по почте является основным видом голосования, например, в штатах Орегон и Вашингтон (США), либо доминирующим видом голосования избирателей, например, в Бельгии, Нидерландах, Лихтенштейне, Швейцарии. Так, при проведении 6 ноября 2012  года выборов Президента США в 27 штатах можно досрочно проголосовать по почте без объяснения каких-либо причин, в двух штатах – Орегоне и Вашингтоне выборы проводятся только по почте: в штате Орегон (в соответствии с законодательством) все избиратели голосуют только по почте (первый штат, который полностью перешел на голосование по почте, – в 2004 году в голосовании приняло участие 30% избирателей, в 2008 году – более 25% избирателей; избиратели могли также проголосовать и на избирательном участке до 20:00 4 ноября 2008 года); в штате Калифорния в таком голосовании принимает участие большинство избирателей, кроме того, избиратель может проголосовать не выходя из своего автомобиля. В штате Вашингтон из 39 графств избиратели 37 графств также голосуют по почте (в этом случае избирательные органы заблаговременно высылают избирателям избирательные бюллетени для заполнения и отправки заполненного бюллетеня по почте в избирательный орган); вместе с тем в каждом графстве должен быть образован, как минимум, один избирательный участок для голосования инвалидов. Кроме того, около 6 миллионов зарубежных избирателей также имеют право проголосовать досрочно по почте.

В некоторых государствах наблюдается рост избирателей, принимающих участие в почтовом голосовании. Так, в ФРГ с 1957 года разрешается голосование по почте, при этом с 2008 года оно стало возможным без какого-либо обоснования со стороны избирателя. Такой избиратель должен лишь предварительно направить запрос (по почте или электронной почте) для того, чтобы ему выслали избирательный бюллетень, который он в заполненном виде и в запечатанном конверте должен отправить по почте или лично отдать в избирательном участке, но не позднее времени его закрытия в день голосования. В 1998 году так называемым почтовым правом голосования воспользовались 16% избирателей или 8016122 избирателя, в 2002 году – 18% избирателей или 8765762 избирателя, в 2005 году – 18,7% избирателей или 8969355 избирателей, в 2009 году – 21,4% избирателей или 9420580 избирателей, В 2013 году – 25%, т.е. наблюдается рост на 9%.

В ряде государств – участников ОБСЕ при подготовке к проведению парламентских выборов высказывались предложения о необходимости введения института голосования избирателей по почте (например, в Андорре и Сан-Марино).

В Турции, наоборот, произошел отказ от института голосования избирателей по почте. Так, первоначально законодательство о выборах предусматривало возможность голосования избирателей по почте, однако в мае 2008 году Конституционный суд Турции признал данную избирательную процедуру неконституционной, поскольку она, по мнению Суда, не гарантирует свободу и тайну голосования избирателей, в частности, в связи с семейным голосованием избирателей.

Обеспечение гарантий свободного волеизъявления при проведении голосования избирателей по почте является одним из важных направлений использования данной избирательной процедуры. В ряде государств – в связи с этим – введены дополнительные гарантии. Так, в Латвии избиратель должен вложить вместе с заполненными избирательными бюллетенями в конверт и свой паспорт, как того требует законодательство о выборах, с тем чтобы в нем была сделана отметка об участии в голосовании. В Лихтенштейне – в конверте должна быть декларация избирателя о том, что он принял участие в «почтовом» голосовании добровольно и его голосование отражает его волеизъявление.

Имеются и некоторые проблемы в организации почтового голосования, на которые, в частности указано в ряде Итоговых отчетов миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ. Так, имеется рекомендация БДИПЧ ОБСЕ в отношении Великобритании в части необходимости обеспечить тайну голосования по почте и невозможность оказания давления на избирателя при заполнении избирательного бюллетеня, распространить требования в проведению голосованию по почте, принятые в Северной Ирландии, на всю Великобританию. Кроме того, было рекомендовано исключить предусмотренную законодательством о выборах возможность доставки заполненных «почтовых» избирательных бюллетеней для их последующего подсчета сотрудниками участкового избирательного органа (счетного центра) третьими лицами, в том числе представителями политических партий, принимающих участие в выборах.

4.2. Кроме того, хотя в других частях Обзора его авторами приводятся примеры лучшей практики, однако, лучшая практика организации голосования зарубежных избирателей, в том числе имеющаяся в Российской Федерации, не нашла отражения в его тексте. Все изменения в законодательстве и правоприменительной практике, направленные на поступательное развитие демократии в Российской Федерации, вынесены авторами Обзора «за скобки».

5. В Обзоре имеются фактологические неточности, искажающие смысл тех или иных электоральных институтов или процедур. Так, применительно к механизму разрешения жалоб в Болгарии, утверждается, что в национальном законодательстве не раскрывается термин «заинтересованная сторона» (стр. 37), тогда как болгарское избирательное законодательство четко определяет перечень должностных лиц и институтов, посредством которых участники выборов могут обращаться за судебной защитой своих избирательных прав. Как известно, результаты выборов могут быть обжалованы в Конституционный суд Болгарии кандидатами, политическими партиями и коалициями, но только через промежуточную инстанцию, уполномоченную инициировать постановку такого вопроса. Субъектами такого обращения могут быть одна пятая депутатов Народного собрания, Президент, Кабинет министров, Верховный апелляционный суд (его пленум) и Генеральный прокурор Болгарии. Такой посреднический механизм ограничивает права и возможности непосредственного обращения участников выборов за защитой своих прав на честные и справедливые результаты выборов. Именно об этом и нужно было критически говорить в Обзоре, а не о несуществующем нераскрытии термина «заинтересованная сторона».

Применительно к США, в Обзоре содержится похвала гласности и открытости, а также эффективности работы двух избирательных органов – Федеральной избирательной комиссии (ФИК) и Комиссии по содействию выборам. Хотя известно, что ряд заседаний ФИК, в том числе по кадровым вопросам, согласно регламенту ее работы, являются закрытыми, а при проведении в 2012 году выборов президента США – в течение почти полугода – ФИК вообще не работала из-за того, что не была сформирована в надлежащем составе для проведения заседаний и принятия законных решений.

Кроме того, авторы Обзора считают, что Палата представителей Конгресса США – нижняя его палата – не избирается каждые два года (сноска 14 на стр. 11), хотя на самом деле она обновляется в ротационном порядке каждые два года в определенной части своего состава.

6. В русскоязычной версии Обзора имеются необъяснимые лингвистические неточности.

6.1. В частности, это относится к институту досрочного голосования избирателей. Так, английское словосочетаний, которое используется во всех итоговых отчетах и иных документах БДИПЧ применительно к «досрочному голосованию» – earlyvoting – переводится в Обзоре (см. стр. 18 и др. русскоязычной версии и стр. 15 англоязычной версии) как «заочное голосование», т.е.absenteevoting. Другие виды голосования обозначаются как «специальное голосование» – specialorabsenteevoting (стр. 19 и стр. 16), при этом термин absenteevoting в русскоязычной версии на указанной странице уже переводится как «голосование с помощью открепительных талонов» (по законодательству Российской Федерации – «голосование по открепительному удостоверению»).

6.2. По тексту Обзора (например, стр. 32 и 27) гуляет термин «групповое голосование» или groupvoting (как правонарушающая технология), однако это термин нигде не раскрывается.

6.3. Подраздел 1.3.3. Обзора в русскоязычной версии озаглавлен как «Доступность и включительное принятие законов» (в англоязычной версии – Accessibility and Inclusive Adoption of Laws); из русскоязычной версии практически невозможно понять, что означает словосочетание «Включительное принятие законов» (вероятно, подразумевается принятие законов на основе их широкого предварительного обсуждения, проведения общественных консультаций).

7. В Обзоре – в подразделе 2 «Избирательная система» обойден молчанием вопрос о законодательных подходах и практике перехода в ряде государств ОБСЕ от одной избирательной системы к другой, в частности, в Болгарии такой переход был осуществлен в 2009 году.

8. В Обзоре обойден молчанием, за исключением ссылки 16 на стр. 13, тот факт, что в ряде государств ОБСЕ руководство выборами возложено на исполнительный орган государственной власти, в частности, МВД или Минюст, Минрегионразвития, а не на постоянно действующий центральный избирательный орган (комиссию), что является приоритетным направлением развития избирательной администрации в зоне ОБСЕ.

9. Обзор не содержит статистической таблицы о том, сколько в адрес государств – участников ОБСЕ было высказано рекомендаций по результатам международного наблюдения за выборами и как они их выполняют. В частности, в адрес США только в 2008 году было высказано 38 серьезных рекомендаций, в 2010 году – 20, в 2012 году – 35, при этом наиболее важные из них повторяются из одного итогового отчета в другом. Безо всякой, очевидно, надежды на то, что к этим рекомендациям кто-то прислушается.

10. В целом, несмотря на то, что Обзор составлен на основании итоговых и иных отчетов миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ за ограниченный отрезок времени, страдает определенными концептуальными недостатками, не лишен серьезных методологических изъянов, еще резче высвечивает «двойные» стандарты БДИПЧ ОБСЕ в оценке избирательного законодательства и практики проведения выборов в государствах – участниках ОБСЕ, представляется возможным подчеркнуть его значение как рабочего документа, высвечивающего потребность в создании единообразной международно-правовой базы для проведения наблюдения, единых международных избирательных стандартов в зоне ОБСЕ, хотя и с учетом положений ряда документов Совета Европы, в том числе и в области проведения международного наблюдения за выборами.

Международные избирательные стандарты должны касаться также и местных (муниципальных) выборов, поскольку миссии международных наблюдателей за ними были минимум в 5 случаях, в частности, в Албании (на муниципальных выборах 8 мая 2011 года), в Болгарии (на совмещенных с президентскими выборами 23 октября 2011 года), в Грузии (на муниципальных выборах 30 мая 2012 года), в Молдове (на муниципальных выборах 28 ноября 2011 года), в Норвегии (на муниципальных выборах 12 сентября 2011 года).

Кроме того, БДИПЧ осуществлял международное наблюдение и за референдумами, в частности, в Республике Кыргызстан 27 июня 2010 года, хотя такого мандата в документах ОБСЕ не имеется.

Все это требует, при согласии государств – участников ОБСЕ, выработки новых консолидированных подходов к сертификации международного наблюдения, причем не только за выборами, но и за референдумами, повышению статуса документов, которыми руководствуется БДИПЧ ОБСЕ при проведении международного наблюдения.

* В ноябре 2008 года принято решение о внесении изменений в указанный конституционный закон в направлении устранения в парламенте монополии одной политической партии на осуществление государственной власти – в случае, если «заградительный» барьер в 7% преодолевает только одна политическая партия, то к распределению депутатских мандатов в обязательном порядке привлекается следующая за ней по результатам выборов политическая партия.

14. 
    
    жүктеу/скачать 3.83 Mb.
    
    Достарыңызбен бөлісу: